胡文娟

新冠肺炎疫情爆發(fā)以來，全國上下團結(jié)一致，勠力同心，全面投入到疫情防控行動中來。

這次疫情也是對我國治理體系和能力的一次大考。疫情防控中爆發(fā)出的一系列城市缺乏應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件能力等問題，引發(fā)了學界對中國城市化發(fā)展路徑以及城市治理體系和能力的反思。近期本刊邀請本刊學術委員會委員、同濟大學可持續(xù)發(fā)展和管理研究所所長諸大建教授，分享有關新冠肺炎疫情下城市治理體系和能力的幾點思考。

Q|可持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟導刊

A | 諸大建

：有學者表示，假如疫情發(fā)生在50萬人以下的中小城市，控制和管理肯定比超大城市容易得多，即使封城也不會帶來巨大的社會成本，影響也不會擴展到全國和其他國家。對此，您怎么看？疫情之下，小城市會更安全嗎？

：我不同意城市規(guī)模大與疫情發(fā)生有必然聯(lián)系。小城市可能發(fā)生大疫情，大城市也可能發(fā)生小疫情。城市疫情發(fā)生與否及其規(guī)模大小，與城市治理能力有關，與城市規(guī)模沒有直接關系。城市化是城市發(fā)展與城市治理的統(tǒng)一，不僅意味著人更多、樓更高、GDP更高，更意味著防范風險、控制風險的治理能力要變強。中國當下人口1000萬以上的超大城市數(shù)量位于世界前茅，但是與應對黑天鵝、灰犀牛的風險管理能力還不匹配。用低版本的治理水平，管控高版本的城市能級，面臨“能力貧困”的挑戰(zhàn)。

：應該怎么做，城市和城市領導者能夠具備與城市發(fā)展或規(guī)模相匹配的治理能力？

：發(fā)展人口1000萬以上的超大城市，特別需要有良好的治理能力和高層次的超大城市領導者。所謂良好的治理能力，就是事先能夠防范風險，事中能夠化大為小，事后能夠舉一反三。缺乏良好的治理能力，盲目發(fā)展超大城市會帶來全局性的風險。

這次新冠肺炎疫情的爆發(fā)告訴我們，需要真正提高城市的治理體系和能力。在城市管理方面，不能用穩(wěn)定為借口，對重大社會事件和環(huán)境事件不作為、反作為;在專業(yè)方面，在萌芽階段要敢于向決策者和媒體說出真相。此外，社會公眾要有參與社會事件的責任感，同時媒體也要把握“揭露問題要服務于解決問題”的原則。

國家對城市發(fā)展有很高要求，基層公眾的參與能力與日俱增，在這種情況下，城市領導者的治理能力面臨很大考驗：一要講政治，即強調(diào)地方、中央、老百姓之間的共享價值;二要講管理，即對疫情能夠事前預防、事中控制、事后舉一反三。

：您曾經(jīng)說過，有沒有“彈性”將直接關系一個城市能否經(jīng)受得住風險的打擊。請問，在面對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的時候，應該如何理解“彈性城市”的作用？

：彈性城市或者叫韌性城市，涉及兩個基本概念。一是城市的“易感性”如何，即在風險面前，城市會有什么反應。另一個要素是應急，也就是看重大事件或風險發(fā)生后，是否有應急機制幫助城市盡快恢復正常。應急能力也可以看作城市的適應性。

從治理角度看城市發(fā)展，對決策者有價值的就是可持續(xù)發(fā)展導向的韌性城市觀點。一方面，在當下風險社會，超大城市是多層次多中心的復雜系統(tǒng)，一些城市問題已經(jīng)升級成為有大的負面影響的城市風險;另一方面，提高治理能力可使超大城市適應風險、減緩風險。應對城市重大風險，事中的應急管理是重要的，事前的預防管理更重要。新冠肺炎疫情中，10天建成隔離醫(yī)院很重要，在超大城市預先建設“小湯山型醫(yī)院”更重要。這是韌性城市強調(diào)風險管理但是高于應急管理的理由。

風險管理的早準備、早應對原則，是處理新冠肺炎疫情等“黑天鵝”事件的鐵律。應對新冠肺炎疫情和類似重大污染，治理之道是隔離傳染源，切斷傳播途徑。用此思路思考超大城市的空間規(guī)劃和治理，就不會攤大餅，把單中心城市搞得太大，而是控制中心城市規(guī)模，發(fā)展多中心有層次的都市圈。

：這次疫情是對我國治理體系和能力的一次大考。您如何解讀這次“大考”？

：應對新冠肺炎疫情，中國模式再次顯示了國家動員、全民參與的戰(zhàn)斗力和優(yōu)勢，這是任何一個市場化國家或者有限政府模式都做不到的。這次新冠肺炎疫情對中國的治理體系和能力是大考，揭示出我們治理能力的不足和短板，意味著我們需要一次刀刃向內(nèi)的自我變革。不過，自我變革需要避免兩種極端思維：一是喪失對基本制度的自信，二是反思新冠肺炎疫情，認為人禍來自個別庸官，而不是治理體系問題。

我國治理體系和治理能力的自我變革，關鍵是要從強政府弱社會模式轉(zhuǎn)向強政府強社會模式。這里的社會包括各種非政府的力量。疫情發(fā)生后，強政府激勵社會變得強大起來，共同抗擊疫情爭取成功;疫情過去后需要強政府強社會的模式才能成為預防疫情發(fā)生的銅墻鐵壁。我主張，新冠肺炎疫情之后需要在四個關系方面有大變化：政府間縱向關系的變革，政府與社會組織關系的變革，政府與市場組織關系的變革，政府與市民關系的變革。未來的問題就是，國家主導、社會參與模式如何能夠事先防范城市重大災難發(fā)生。

：這次疫情，社會“吐槽”某些機構(gòu)處理救災物資的低效率和官僚主義，后來專業(yè)化的企業(yè)介入才有改觀。這其實就是您提到的，政府與社會組織，或者說市場組織關系的變革。

： 對！今天城市治理、公共事務的邊界并不是那么決然的。應對新冠肺炎疫情，只有政府這條線沒有社會這條線，肯定不會成功。應急管理特別需要引入政府與社會、政府與市場合作的廣義PPP模式，政府在其中起到統(tǒng)籌各方的指揮作用，而不是排除其他力量參與救災。

在市場有市場失靈，政府有政府失靈的情況下，PPP模式是公共服務治理的新方式，即政府要擺脫非專業(yè)、低效率搞公共服務的困境，與市場化、社會化的專業(yè)力量攜起手來。同時PPP模式又是一個跨政府的協(xié)作過程，用公私合作的新方式提供公共服務。在中國城市化進程中，PPP模式大有可為，并具有重要的研究意義。

：應對這種突發(fā)公共衛(wèi)生事件，在未來的城市規(guī)劃和管理方面，您還有哪些具體的建議？尤其是在風險評估和應急預案方面？

：流行病是現(xiàn)代社會的“黑天鵝”，在中國這樣超大城市發(fā)育、人口密集、流動頻繁的環(huán)境，城市化還沒有完成，治理能力上不去，重大疫情就可能成為頻繁出現(xiàn)的“灰犀牛”。因此，首先要強化中央到地方的應急管理機構(gòu)，要把防疫部門包括在內(nèi)，事先加強硬件和軟件建設，一有疫情就可以迅速發(fā)揮作用。

其次，政府間縱向關系在中國國家治理體系中有主導作用。上層決策機構(gòu)迎戰(zhàn)重大疫情，決策模式需要從根據(jù)情況變化逐步提高應對措施和力度的線性遞推模式，轉(zhuǎn)變到從可能發(fā)生的最壞的結(jié)果出發(fā)進行決策的愿景回推模式，一開始就從最壞的結(jié)果考慮最嚴的準備，這樣才有可能避免延誤時機、最大程度降低損失。

第三，應對重大疫情需要依法行事，根本目的是為了有效有序有速度地解決問題。一線執(zhí)行機構(gòu)應急管理，要從等待指令、被動應對的狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃咏ㄗh、積極作為的狀態(tài)。

第四，應對新冠肺炎疫情錯過了黃金時間，作為研究機構(gòu)的疾控中心有沒有起到好的專業(yè)咨詢作用，也是此次防災救災倍受爭議事情之一，這是政府與社會關系治理變革的另一個重要方面。有院士提出，有效而快速的疫情應對體系，需要中性多元的咨詢機制，需要有專業(yè)有情懷負責任的首席科學家。最后，在政府與公眾關系上，疫情爆發(fā)初期用所謂內(nèi)緊外松的政策，以為這是穩(wěn)定社會的有效之策。其實這樣做常常使管理者在真相大白之后面臨嚴重的信任危機。

：中國的目標是到2035年基本實現(xiàn)城市現(xiàn)代化。從當下的新冠肺炎疫情來看，您覺得我們離城市現(xiàn)代化有多遠？

：當下的疫情其實提出了三個比較大的問題：第一，城市的高經(jīng)濟增長是否帶來了好的社會服務？武漢超大城市的經(jīng)濟規(guī)模和人均GDP在中國前十行列，新冠肺炎疫情卻暴露了超大城市在公共衛(wèi)生方面的超長短板。第二，中國城市高樓大廈林立與夾在其中的城市環(huán)境盲點之間的反差。城市環(huán)境治理常常被認為是處理污水、大氣和土壤，其實核心問題是人與自然要有生命共同體概念。第三個就是，城市建設高版本和城市治理低版本的反差。沒有城市治理能力的真正現(xiàn)代化，城市發(fā)展遇到問題就不堪一擊。

新冠肺炎疫情是用成本巨大的教訓方式，倒逼我們離開傳統(tǒng)的唯經(jīng)濟增長道路，走向“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五位一體、以人為本的可持續(xù)發(fā)展。未來15到30年中國發(fā)展，我們最需要的是行動、行動、再行動，用腳踏實地的治理革命和風暴推進高質(zhì)量發(fā)展。