宋蕾

摘 要：智慧城市作為城市可持續(xù)發(fā)展的重要形態(tài)，與城市韌性提升具有內(nèi)生性關(guān)聯(lián)。但信息技術(shù)在城市基礎(chǔ)設(shè)施、運營管理系統(tǒng)中的嵌入，并不能必然獲得城市的健康和安全發(fā)展。因此，研究智慧城市的韌性建設(shè)路徑對提高城市安全和智慧城市建設(shè)效率都具有積極作用?；谥腔鄢鞘性u價指標體系，通過利益相關(guān)者評價模型，分析我國智慧城市建設(shè)對城市韌性提升的顯著性。研究發(fā)現(xiàn)，智慧城市建設(shè)對社會韌性的提升作用最顯著，但社會賦權(quán)存在明顯短板;智慧城市建設(shè)對基礎(chǔ)設(shè)施韌性具有積極作用，但環(huán)境、能源、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的韌性紅利不顯著;智慧城市建設(shè)對增加經(jīng)濟“冗余度”尚不明晰，大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)化和傳統(tǒng)行業(yè)的數(shù)據(jù)化轉(zhuǎn)型面臨不確定性風(fēng)險。

關(guān)鍵詞：智慧城市;城市韌性;城市功能

中圖分類號：F299.2;F49 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2020）03-0021-12

作者簡介：宋 蕾，中國浦東干部學(xué)院副教授，中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所博士后 （上海 201204）

近20年中，全球范圍內(nèi)的眾多環(huán)境、社會和經(jīng)濟危機對我們的社會產(chǎn)生了重大影響①。城市化的復(fù)雜性及其與城市系統(tǒng)要素之間的相互作用，決定了城市風(fēng)險的預(yù)防需要“系統(tǒng)”分析②。因此，在城市經(jīng)濟增長和信息技術(shù)的交叉點上形成的“智能”城市主義，作為應(yīng)對城市可持續(xù)性挑戰(zhàn)的解決方案備受關(guān)注③。智慧城市將數(shù)據(jù)信息技術(shù)與城市可持續(xù)發(fā)展的目標相結(jié)合，使得決策者在公共資源要素配置過程中，能夠做出更快響應(yīng)和更低成本的解決方案馮奎：《中歐智慧城市發(fā)展報告》，中國環(huán)境出版社2017年版，第103頁。。麥肯錫全球研究院評估了數(shù)十個智慧城市項目，盡管這些城市的基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)和社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀各不相同，但智能化基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)用為緩解城市病帶來積極“療效”，例如，平均減少疾病死亡率8%-10%，加快應(yīng)急響應(yīng)時間20%-35%，通勤時間減少15%-20%，醫(yī)療健康成本減少8%-15%，溫室氣體排放減少10%-15%等Mckinsey Global Institute， “Smart Cities： The Digital Solutions for a More Livable Future”， 2018， pp. 12-18.。

但智慧城市建設(shè)就一定能夠輸出具有韌性的城市嗎？由于智慧城市建設(shè)的系統(tǒng)性、復(fù)雜性和不確定性，智慧城市自身建設(shè)存在各種技術(shù)、經(jīng)濟和社會層面的風(fēng)險曲巖：《智慧城市建設(shè)中的社會風(fēng)險管理研究》，西南交通大學(xué)出版社2016年版，第94頁。。此外，城市智能化進程中，人口增長在住房、基礎(chǔ)設(shè)施供給、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域所帶來的挑戰(zhàn)依然被區(qū)別對待，城市政策長期存在的碎片化、無效化正在稀釋科技創(chuàng)新為城市治理能力帶來的“延展性”。因此，如何規(guī)劃和建設(shè)智慧城市，讓城市更具韌性和高質(zhì)量發(fā)展，具有重要現(xiàn)實意義。

一、智慧城市的韌性要素

（一）智慧城市的要素構(gòu)成

智慧城市是信息城市、數(shù)字城市和可持續(xù)發(fā)展城市的進一步發(fā)展和延伸屠啟宇：《全球智慧城市發(fā)展動態(tài)及對中國的啟示》，《南京社會科學(xué)》2013年第1期。。關(guān)于智慧城市的概念一直缺乏共識，但關(guān)于智慧城市的相關(guān)研究和界定存在部分重疊。一般而言，所謂智慧城市是指廣泛利用信息和通訊技術(shù)（ICT）來提升城市系統(tǒng)運行和服務(wù)供給的效率和效益李德仁：《智慧城市：概念、支撐技術(shù)與應(yīng)用》，《中國公共安全》2013年第2期;Annalisa Cocchia， “Smart and Digital City： A Systematic Literature Review”，Smart City， Vol. 6， 2014， pp. 13-43。。

從物理結(jié)構(gòu)來看，智慧城市主要包括三個層次：技術(shù)基礎(chǔ)、應(yīng)用程序（數(shù)據(jù)挖掘）和終端應(yīng)用。其中，技術(shù)基礎(chǔ)是指大量通過高速通信網(wǎng)絡(luò)連接的智能手機和傳感器，讀取和傳輸城市基礎(chǔ)設(shè)施運營和社會日常生活等多維度的數(shù)據(jù);應(yīng)用程序是指數(shù)據(jù)挖掘和分析系統(tǒng)將原始數(shù)據(jù)處理成為城市管理和運營可利用的數(shù)據(jù)信息仇保興：《智慧城市建設(shè)的背景、內(nèi)容和途徑》，《建設(shè)科技》2016年第3期。;終端應(yīng)用指城市、公司和公眾對數(shù)據(jù)信息的分享和利用。智慧城市的評價體系往往根據(jù)該物理結(jié)構(gòu)劃分要素。以國內(nèi)《智慧城市評價指標體系》和《新型智慧城市評價指標》，以及國際上評價智慧城市的兩種常用指標體系——《智慧城市指數(shù)指標體系（SCIMI）》和《歐洲智慧城市排名指數(shù)（ESCR）》為例，盡管四種評價指標體系的“智慧”維度和具體衡量指標存在差異，但是信息化基礎(chǔ)設(shè)施要素包括感知網(wǎng)絡(luò)、寬帶網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)庫等建設(shè)以及相關(guān)的人力和資本要素的投入;應(yīng)用產(chǎn)出要素包括智慧治理（政務(wù)）、智慧經(jīng)濟、智慧人文（公民）、智慧生活（醫(yī)療、交通、住房、教育、社保等）、智慧環(huán)境（自然環(huán)境保護）、智慧能源等（見表1）F. Purnomo and H. Prabowo， “Smart City Indicators： A Systematic Literature Review”，Journal of Telecommunication， Electronic and Computer Engineering， Vol. 3， No. 8， 2016， pp. 161-164;王思雪、鄭磊：《國內(nèi)外智慧城市評價指標體系比較》，《電子政務(wù)》2013年第1期。

（二）智慧城市的韌性特征分析

韌性理論從工程韌性、生態(tài)韌性到演化韌性邵亦文、徐江：《城市韌性：基于國際文獻綜述的概念解析》，《國際城市規(guī)劃》2015年第2期。，其研究從生態(tài)學(xué)領(lǐng)域逐漸向社會生態(tài)系統(tǒng)擴展周利敏：《韌性城市：風(fēng)險治理及指標建構(gòu)——兼論國際案例》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》2016年第2期。。社會生態(tài)系統(tǒng)的韌性是指城市系統(tǒng)和區(qū)域通過準備、緩沖和應(yīng)對不確定性擾動，實現(xiàn)公共安全、社會秩序和經(jīng)濟建設(shè)等正常運行的恢復(fù)能力邵亦文、徐江：《城市韌性：基于國際文獻綜述的概念解析》，《國際城市規(guī)劃》2015年第2期。，其強調(diào)社會生態(tài)系統(tǒng)的自組織、更新和開發(fā)能力D. Mcevoy， H. Fünfgeld and K. Bosomworth， “Resilience and Climate Change Adaptation： The Importance of Framing”，Planning Practice & Research， Vol. 3， No. 28， 2013， pp. 280-293.。城市韌性建設(shè)一方面要降低特定風(fēng)險或災(zāi)害的發(fā)生幾率，另一方面追求以人為本的宜居建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展，以增加城市的“冗余度”來應(yīng)對不確定性擾動因素的影響。也就是說，城市韌性建設(shè)就是要以“防患未然”為原則，不僅要對已經(jīng)出現(xiàn)的城市問題或者潛在風(fēng)險做到“既病防變”，又要為應(yīng)對不確定性預(yù)留“冗余空間”，即“未病先防”連樂：《生態(tài)城市的“智慧化”——生態(tài)城市建設(shè)中大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用的理論探索》，載中國戰(zhàn)略與管理研究會主編《戰(zhàn)略與管理》，中國計劃出版社2016年版，第67頁。。

目前，城市韌性維度主要根據(jù)城市功能劃分。杰哈（Jha）等A. K. Jha， T. W. Miner and Z. Stanton-Geddes，Building Urban Resilience： Principles， Tools， and Practice， New York： World Bank Publications， 2013， p. 49.基于生計資本理論，將韌性要素分為基礎(chǔ)設(shè)施韌性、制度韌性、經(jīng)濟韌性、社會韌性和自然韌性。聯(lián)合國減災(zāi)風(fēng)險辦公室（UNISDR）提出城市韌性的十大要素，涉及生產(chǎn)力、基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展、生活質(zhì)量、公平和社會包容以及環(huán)境可持續(xù)性等指標。無論韌性要素如何劃分和考量，其都在強調(diào)城市要素的抗擾動性、冗余性C. R. Index，City Resilience Framework， The Rockefeller Foundation and ARUP， 2014， p. 61.、多元性、人源性（以人為本）沈清基：《韌性思維與城市生態(tài)規(guī)劃》，《上海城市規(guī)劃》2018年第3期。和學(xué)習(xí)性S. De Falco， M. Angelidou and J. P. D. Addie， “From the ‘Smart City to the ‘Smart Metropolis？ Building Resilience in the Urban Periphery”，European Urban and Regional Studies， Vol. 2， No. 26， 2019， pp. 205-223.等特征。

而智慧城市的韌性特征是指信息技術(shù)以及相應(yīng)服務(wù)提升城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)、人口和社區(qū)吸收以及應(yīng)對外在干擾的能力。智慧城市主要呈現(xiàn)出以下幾個方面的韌性特征：一是利用智能網(wǎng)絡(luò)提升城市治理和經(jīng)濟發(fā)展的效率，以及公共服務(wù)的包容度;二是利用大數(shù)據(jù)和智能城市平臺構(gòu)建開放的、公眾參與的社會經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境;三是利用技術(shù)和城市空間、社會關(guān)系的融合，促進社會和環(huán)境的福利最大化;四是利用技術(shù)和大數(shù)據(jù)分析提升城市應(yīng)急和響應(yīng)的能力（見表2）。

二、智慧城市韌性的影響因素分析

（一）信息技術(shù)因素

目前，大數(shù)據(jù)平臺和人工智能等類腦智能技術(shù)得到廣泛發(fā)展和布局，“城市大腦”、“智能中樞”是未來城市碎片化數(shù)據(jù)獲得整合和系統(tǒng)性處理的核心技術(shù)，但技術(shù)在城市中的廣泛應(yīng)用需要基于核心技術(shù)的自主研發(fā)，同時考慮技術(shù)發(fā)展的成熟度、可靠性以及與基礎(chǔ)設(shè)施的融合性。

首先，關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施的智能化互聯(lián)化加強了基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)之間的相互依賴，一個子系統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施故障可以在不同網(wǎng)絡(luò)層面產(chǎn)生“鏈式反應(yīng)”，甚至引發(fā)社會危機和經(jīng)濟危機。其次，基礎(chǔ)設(shè)施的智能化，加劇基礎(chǔ)設(shè)施在網(wǎng)絡(luò)病毒攻擊下的暴露程度。特別是隨著城市治理和服務(wù)供給對全景控制以及智能技術(shù)的高度依賴，更要求嵌入基礎(chǔ)設(shè)施的技術(shù)需要研發(fā)的獨立性和性能上的抗干擾。城市面對日益復(fù)雜、疊加的風(fēng)險沖擊，信息技術(shù)在城市基礎(chǔ)設(shè)施上的疊加建設(shè)，也需要建立信息化韌性架構(gòu)，根據(jù)城市系統(tǒng)的生命力需求，適度選擇性和穩(wěn)速提高關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施的“冗余”性，確保各個城市在子系統(tǒng)發(fā)生中斷情況下仍然能夠保持正常運轉(zhuǎn)的能力。

（二）制度因素

智慧城市發(fā)展存在兩種路徑：一是以技術(shù)為導(dǎo)向的智慧城市規(guī)劃，側(cè)重信息技術(shù)應(yīng)用和大數(shù)據(jù)平臺的規(guī)劃，該種路徑以里約熱內(nèi)盧為代表，強調(diào)利用數(shù)據(jù)技術(shù)提高政府科學(xué)決策水平和公共服務(wù)能力。與之不同，倫敦、阿姆斯特丹、維也納等歐洲的智慧城市建設(shè)，同樣強調(diào)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的融合發(fā)展，但以利益相關(guān)群體的發(fā)展訴求和制度創(chuàng)新為導(dǎo)向S. P. Caird and S. H. Hallett， “Towards Evaluation Design for Smart City Development”，Journal of Urban Design， Vol. 2， No. 24， 2019， pp. 188-209.，其智慧城市規(guī)劃強調(diào)自下而上的城市治理模式創(chuàng)新，強調(diào)技術(shù)對生活質(zhì)量的提高和環(huán)境改善。從表1的指標體系比較也可以看到，SCIMI和ESCR指標體系均將硬件基礎(chǔ)設(shè)施的信息化納入智慧政府或者政府管理的維度中，指標體系的評分權(quán)重中，強調(diào)公民賦權(quán)、人力資本的發(fā)展，以及公眾對決策的參與程度等。

盡管兩種智慧城市建設(shè)都強調(diào)技術(shù)和治理手段的智能化不是目標，而是更及時、動態(tài)和精準響應(yīng)城市居民日益提高的對物質(zhì)和精神生活的需求。但前一種智慧城市建設(shè)路徑，由于重“政府規(guī)劃”輕“公眾參與”，智能化技術(shù)在提高環(huán)境承載能力和可持續(xù)發(fā)展中存在“高投入低回報”的“不經(jīng)濟性”問題。例如，缺乏市場需求引導(dǎo)的數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)建設(shè)存在規(guī)模泡沫，導(dǎo)致資金、技術(shù)、維護等出現(xiàn)問題，城市效益實現(xiàn)存在風(fēng)險胡小明：《智慧城市理念再思考》，載中國戰(zhàn)略與管理研究會主編《戰(zhàn)略與管理》，中國計劃出版社2016年版，第12頁。;或者信息化建設(shè)與解決城市發(fā)展矛盾的實際需求相背離，不僅不能推動城市可持續(xù)發(fā)展，還造成更大的浪費。

（三）社會參與因素

數(shù)據(jù)和智能技術(shù)對經(jīng)濟和社會進步帶來巨大促進作用，但數(shù)字向信息資本演化的過程中，存在“極化”現(xiàn)象。一是數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)化發(fā)展中的“數(shù)據(jù)壟斷“問題，其最終會遏制市場創(chuàng)新和中小企業(yè)的市場準入。也就是說，信息化與數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出越來越多的“專屬”特征，而非“公共產(chǎn)品”屬性。數(shù)據(jù)所有權(quán)的鎖定效應(yīng)導(dǎo)致信息資本流動過程中的行業(yè)壟斷以及社會排斥Sally P. Caird and Stephen H. Hallett， “Towards Evaluation Design for Smart City Development”，Journal of Urban Design， Vol. 24， No. 2， 2019， pp. 188-209.。二是大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展會取代大量社會基礎(chǔ)工作，當(dāng)缺失新技能的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)通道缺失時，將導(dǎo)致失業(yè)和城市邊緣貧困群體的增加。智能技術(shù)的無障礙使用和智能服務(wù)的可達性等方面得不到有效保障，將日益加劇城市空間和社會結(jié)構(gòu)上的“分裂”，最終導(dǎo)致“城市數(shù)字鴻溝”、“社會極化”和“區(qū)域發(fā)展的不均衡”等社會包容性問題。

可見，大量數(shù)據(jù)的收集，以及人工智能技術(shù)在城市運營和管理中的嵌入，并不能保證智慧城市的健康發(fā)展。城市通過技術(shù)達到的智慧化不是城市建設(shè)的目標，而是優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施、資源配置和共享，以及實現(xiàn)創(chuàng)造力、多樣性、教育、自然環(huán)境等可持續(xù)發(fā)展和生活質(zhì)量改善的重要手段。

三、智慧城市建設(shè)的“韌性效用”測度方法

那么，我國智慧城市建設(shè)對城市韌性的影響是什么？如何實現(xiàn)評價智慧城市建設(shè)對城市韌性能力的影響？目前，尚沒有針對智慧城市的“韌性”評價體系。本研究擬從智慧城市評價指標體系中甄選智慧城市要素，通過利益相關(guān)者對智慧城市要素的韌性效用展開評價。基于智慧城市評價指標展開其韌性效用評價具有兩個方面優(yōu)勢：其一，國家層面的智慧城市評價體系不僅指導(dǎo)地方城市構(gòu)建具有“一城一策”差異化的地方指標崔璐、楊凱瑞：《智慧城市評價指標體系構(gòu)建》，《統(tǒng)計與決策》2018年第6期。，而且也是智慧城市建設(shè)投入的“風(fēng)向標”，以智慧城市評價體系展開韌性效用測度具有現(xiàn)實意義;其二，智慧城市評價指標體系由智慧要素維度（一級指標）和具體特征指標（二級指標）構(gòu)成，利益相關(guān)者針對細化的要素特征（二級指標）更容易展開客觀評價。

本研究以國家層面智慧城市的指標體系《智慧城市評價指標體系》和《新型智慧城市評價指標》為基礎(chǔ)，聚焦智慧城市的11個智慧要素（一級指標）和25個具體特征指標（二級指標）（見表4），由利益相關(guān)者對25個具體指標展開韌性效用評價。本研究通過利益相關(guān)者分別對兩個內(nèi)容展開評價：一是對智慧城市的要素（一級指標）重要性展開評價，該部分的評價旨在獲得智慧城市要素的權(quán)重指數(shù);二是智慧城市的要素指標（二級指標）對城市韌性的影響。智慧城市建設(shè)會對城市的基礎(chǔ)設(shè)施韌性、經(jīng)濟韌性、社會韌性和環(huán)境韌性產(chǎn)生正向或者負向的促進作用。參與評價的利益相關(guān)者被要求逐一評價二級指標對四個韌性維度的影響，并將3分的分值分配到四個韌性維度。如果影響為負，則賦予負值;如果沒有影響，則將分值分配到“無影響”（見表3）。

從2019年3月至2019年11月，課題組對中國浦東干部學(xué)院的培訓(xùn)學(xué)院展開問卷調(diào)查。采取自填問卷和訪談相結(jié)合的方式，共發(fā)放問卷291份，收回291份。調(diào)研對象包括兩類群體：一是城市建設(shè)和管理的政策制定者和實施者;二是相關(guān)專家，主要是智慧城市建設(shè)、城市風(fēng)險等相關(guān)領(lǐng)域的科研人員。盡管社區(qū)公眾是智慧城市和韌性城市的重要利益相關(guān)者，但由于本研究涉及大量智慧城市評價指標和韌性概念，因此，本研究選擇的利益相關(guān)者未包括社區(qū)公眾，而是以城市管理者和相關(guān)專家為主要參與者。其中，調(diào)研對象來自東部、中部和西部。東部對象主要來自上海、浙江和江蘇，占總調(diào)研人數(shù)的28%;中部調(diào)研對象來自河南、山東、山西和河北，占總調(diào)研人數(shù)的39%;西部調(diào)研對象來自四川、重慶、貴州和西藏，占總調(diào)研人數(shù)的33%。

四、我國智慧城市建設(shè)的韌性效用分析

（一）智慧城市韌性提升仍有空間，社會韌性相對顯著

從評價的韌性維度結(jié)果看，智慧城市建設(shè)對基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟、社會和環(huán)境韌性的提升均有正向的激勵作用，但智能化手段對韌性提升無影響的比重仍然高達40%。導(dǎo)致這一結(jié)果出現(xiàn)的因素可能存在于兩個方面：一是智慧城市和城市韌性存在強關(guān)聯(lián)，但智慧城市的評價指標體系與城市韌性顯著不相關(guān)，造成智慧城市韌性評估的偏差;二是智慧城市建設(shè)投入與地方城市韌性發(fā)展的需求偏離，呈現(xiàn)出“高智能低（中）韌性”的城市。

智慧城市發(fā)展致力于城市的可持續(xù)發(fā)展，但不同城市發(fā)展的階段、技術(shù)、制度和社會經(jīng)濟發(fā)展水平的疊加作用下，智慧城市發(fā)展與城市經(jīng)濟、環(huán)境、社會和基礎(chǔ)設(shè)施韌性之間的互動關(guān)系不同。目前，智慧城市建設(shè)的社會韌性效用最顯著，占22.4%（見圖1）。智慧城市建設(shè)對提升基礎(chǔ)設(shè)施安全性的作用占16.1%，僅次于社會韌性維度。智慧城市建設(shè)對環(huán)境韌性的影響為12.2%，對提高經(jīng)濟韌性的作用相對最小，占9.45%。

（二）智慧城市的社會韌性存在短板，智慧公民建設(shè)亟待提升

從智慧城市要素看，智慧政府、智慧安防以及智慧民生（醫(yī)療、教育和文化創(chuàng)新等）對城市的社會韌性提升貢獻最顯著，這是我國智慧城市建設(shè)頂層設(shè)計引導(dǎo)的結(jié)果。首先，2016年，習(xí)近平在網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會等多個會議上強調(diào)，“統(tǒng)籌發(fā)展電子政務(wù)，構(gòu)建一體化在線服務(wù)平臺”以及“以推進電子政務(wù)、建設(shè)新型智慧城市等為抓手，以數(shù)據(jù)集中共享為途徑，建設(shè)國家一體化的國家數(shù)據(jù)中心”;同年，國務(wù)院發(fā)布《“十三五”國家信息化規(guī)劃》，指出到2020年，新型智慧城市建設(shè)要取得顯著成效，形成無處不在的惠民服務(wù)、透明高效的在線政府、精準精細的城市治理以及大數(shù)據(jù)分析技術(shù)對城市生命線安全、公共安全和應(yīng)急安全的全面感知和智能化響應(yīng)。目前，我國經(jīng)濟發(fā)達城市都在社會治安、安全生產(chǎn)等多領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了智能化監(jiān)控和管理。

但智慧城市的社會韌性存在明顯的短板，即智慧公民。智慧公民的韌性水平處于明顯劣勢，智慧城市的社會賦權(quán)還有待進一步提升，如公民的數(shù)字意識和技能、消費者保護中的數(shù)據(jù)隱私和安全問題（見圖2）。信息化時代每一個公眾既是消費者又是生產(chǎn)者，社會和經(jīng)濟的多元化發(fā)展離不開公眾的積極參與。比較《新型智慧城市評價指標》的2016年版本和2018年版本（見表1），智能基礎(chǔ)設(shè)施所占比重從7%下降到5%，而市民體驗則從20%提升到40%，可見，智慧城市的建設(shè)重點呈現(xiàn)從城市信息化基礎(chǔ)設(shè)施向智慧公民和智慧民生的轉(zhuǎn)變陳銘、王乾晨、張曉海等：《“智慧城市”評價指標體系研究——以“智慧南京”建設(shè)為例》，《城市發(fā)展研究》2011年第5期。。但與國際智慧城市評價指標體系相比較，我國智慧城市評價體系的重點在于大數(shù)據(jù)開發(fā)和以大數(shù)據(jù)應(yīng)用為基礎(chǔ)的政府服務(wù)能力提升。雖然我國智慧城市評價體系中，智慧公民和市民滿意度等指標所占比重在不斷提高，但“智慧公民”仍然處于受益群體而非參與主體的位置。

（三）關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施的智能化尚未釋放韌性紅利

加強基礎(chǔ)設(shè)施的安全建設(shè)是各國城市安全建設(shè)的共識和智慧城市建設(shè)的重點內(nèi)容，其中，關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施涉及電力、能源、交通、水務(wù)和環(huán)保等重要領(lǐng)域徐杰、彭靜怡：《世界智慧城市安全建設(shè)發(fā)展與展望》，載尹麗波主編《世界智慧城市發(fā)展報告（2016-2017）》，社會科學(xué)文獻出版社2017年版，第90頁。。例如，2015年美國“新智慧城市”計劃投資1.6億美元用于應(yīng)對城市安全的關(guān)鍵挑戰(zhàn)，包括緩解交通擁堵、建設(shè)智能化基礎(chǔ)設(shè)施和推動物聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用來打擊犯罪。印度將98個智慧城市試點建設(shè)重點放在電力、環(huán)保和交通等方面，以促進城市安全的改善。但從圖2看，相較于智慧民生，我國智慧城市建設(shè)對城市環(huán)境、能源安全、交通以及農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的韌性效用，遠遠落后于社會健康醫(yī)療、教育和政府服務(wù)領(lǐng)域。

雖然信息技術(shù)被廣泛應(yīng)用于流域水質(zhì)監(jiān)測、固廢垃圾處理、污染排放的在線監(jiān)控、交通誘導(dǎo)系統(tǒng)等，但受制于大數(shù)據(jù)的算法限制，目前，交通、環(huán)境和能源基礎(chǔ)設(shè)施智能化應(yīng)用主要在于監(jiān)測，而對未來潛在風(fēng)險的推演和預(yù)警仍是“軟肋”。此外，從治理角度看，城市生命線的全生命周期管理需要系統(tǒng)性以及子系統(tǒng)之間的協(xié)同性。環(huán)境、食品安全以及交通等領(lǐng)域治理仍然呈現(xiàn)“末端化”和“碎片化”。數(shù)據(jù)的采集和信息的融通在環(huán)境、能源、交通等領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，需要“技術(shù)+制度”的復(fù)合型建設(shè)，需要多元主體的參與，才能從源頭上創(chuàng)新和改變生產(chǎn)、生活的方式，促進生產(chǎn)方式的集約化，資源消耗和污染排放的減量化，分布式能源供給的多元化，從而促進智慧城市建設(shè)釋放更多韌性紅利。

（四）智慧城市建設(shè)的經(jīng)濟效益顯著，但智慧經(jīng)濟發(fā)展的機遇與風(fēng)險并存

城市經(jīng)濟基礎(chǔ)組成模式和產(chǎn)業(yè)種類多樣化，能夠增加城市經(jīng)濟應(yīng)對風(fēng)險的“冗余度”和災(zāi)后保持經(jīng)濟穩(wěn)定的適應(yīng)能力。紐約過于依賴華爾街金融資本，該種單一經(jīng)濟發(fā)展模式在2008年的全球金融危機中受到重創(chuàng)。2009年，紐約發(fā)布《多元化城市：紐約經(jīng)濟多樣化項目》，將經(jīng)濟模式轉(zhuǎn)向科技創(chuàng)新。以信息技術(shù)改變資本流動形態(tài)，并催生多元化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和新業(yè)態(tài)，這已經(jīng)成為當(dāng)今全球城市提升經(jīng)濟韌性的主要戰(zhàn)略。我國近三年數(shù)字經(jīng)濟總量年增速達20%，2018年，我國數(shù)字經(jīng)濟總量達到31.3萬億元，占GDP的34.8%中國信息通訊研究院：《中國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展與就業(yè)白皮書（2019）》，http：//www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/201904/P020190417344468720243.pdf。。數(shù)字經(jīng)濟正在成為促進經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵性生產(chǎn)要素。

但研究結(jié)果顯示，我國智慧城市建設(shè)對提高經(jīng)濟韌性的作用相對最小，僅占9.45%。其原因可能存在于兩個方面：一是智慧城市評價指標因素。智慧經(jīng)濟的韌性效用在于經(jīng)濟的多元化和增長的可持續(xù)性。一方面，智慧經(jīng)濟激發(fā)了數(shù)字經(jīng)濟的新態(tài)勢，如數(shù)字技術(shù)和人工智能領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展;另一方面，信息技術(shù)與傳統(tǒng)行業(yè)融合發(fā)展帶來的經(jīng)濟新動能，如智能制造、數(shù)字教育和醫(yī)療、數(shù)字旅游、互聯(lián)網(wǎng)金融等。但由于本研究基于智慧城市評價指標，其主要來自兩個維度：一是信息產(chǎn)業(yè)占經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的比重，即數(shù)字產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)出占比;二是企業(yè)信息化經(jīng)營?？梢姡腔劢?jīng)濟指標缺失了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化評價指標。而智慧經(jīng)濟促進經(jīng)濟多元化發(fā)展的關(guān)鍵在于創(chuàng)新融合，即數(shù)字產(chǎn)業(yè)化與產(chǎn)業(yè)數(shù)字化的并駕齊驅(qū)。

智慧經(jīng)濟韌性偏低的另一個因素在于數(shù)字融合發(fā)展自身存在風(fēng)險，而這種風(fēng)險的預(yù)警和響應(yīng)機制亟待構(gòu)建與完善。目前，智慧城市處于起步階段，數(shù)據(jù)資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)、流通和交易等制度尚不完善，且核心科技的創(chuàng)新不足，大數(shù)據(jù)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展仍面臨諸多“灰色地帶”和經(jīng)濟發(fā)展的不確定性。此外，制造業(yè)、農(nóng)業(yè)、氣象等行業(yè)的數(shù)字融合發(fā)展仍面臨較高壁壘，產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的市場體量較小，對長期經(jīng)濟增長的支撐不足。傳統(tǒng)行業(yè)發(fā)展受到數(shù)字經(jīng)濟沖擊的同時，新業(yè)態(tài)的數(shù)字經(jīng)濟又呈現(xiàn)不穩(wěn)定性，將對經(jīng)濟發(fā)展造成結(jié)構(gòu)性失衡風(fēng)險中國信息通訊研究院：《中國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展與就業(yè)白皮書（2019）》，http：//www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/201904/P020190417344468720243.pdf。。

五、智慧韌性城市建設(shè)路徑與政策建議

（一）以數(shù)據(jù)平臺助力提升城市韌性，將韌性要素納入智慧城市評價體系

智慧城市建設(shè)要引入風(fēng)險意識，將應(yīng)對城市突發(fā)性和緩發(fā)性災(zāi)害的目標納入智慧城市規(guī)劃和評價指標體系，以促進運用大數(shù)據(jù)技術(shù)助力城市規(guī)劃，提升城市的韌性規(guī)劃和管理能力。近年來，全球城市不僅面臨各種突發(fā)性風(fēng)險如颶風(fēng)、洪水、地震等災(zāi)害的沖擊，也不得不面臨大量緩發(fā)性風(fēng)險如海平面上升等給基礎(chǔ)設(shè)施和人口帶來的潛在風(fēng)險。但由于風(fēng)險的不確定性和鏈式反應(yīng)，城市規(guī)劃和管理者在缺乏城市關(guān)鍵要素的動態(tài)數(shù)據(jù)條件下，無法提出一套系統(tǒng)的且具有前瞻性的風(fēng)險響應(yīng)方案，或者城市韌性的提升策略。

因此，數(shù)據(jù)技術(shù)和城市空間的規(guī)劃相結(jié)合正在成為發(fā)展趨勢。數(shù)據(jù)驅(qū)動下的韌性城市規(guī)劃是基于對未來潛在風(fēng)險影響的量化分析。紐約在《紐約規(guī)劃2050》中整合人口、氣候、自然資源、城市基礎(chǔ)設(shè)施等多個領(lǐng)域的數(shù)據(jù)，分析各種基礎(chǔ)設(shè)施在不同氣候風(fēng)險作用下的承載能力變化，并開發(fā)洪水、颶風(fēng)等風(fēng)險預(yù)測地圖等相關(guān)城市規(guī)劃工具，以分析未來風(fēng)險對經(jīng)濟、人口以及建筑的潛在風(fēng)險和相應(yīng)的響應(yīng)機制。此外，日本、倫敦、巴黎均在城市2050規(guī)劃中強調(diào)利用數(shù)據(jù)和科技指導(dǎo)城市基礎(chǔ)設(shè)施的綠色投資和建設(shè);SCIMI智慧城市評價指標系統(tǒng)將氣候韌性規(guī)劃納入智慧環(huán)保的評價指標中，促進了阿姆斯特丹通過智能化建設(shè)防范氣候風(fēng)險。

（二）以韌性思維引導(dǎo)智慧城市規(guī)劃，以多元治理結(jié)構(gòu)促進智慧韌性城市建設(shè)

所謂韌性思維是強調(diào)城市復(fù)雜系統(tǒng)應(yīng)對未來不確定性的自我調(diào)節(jié)能力王昕皓：《韌性可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)智慧城鎮(zhèn)》，《上海城市規(guī)劃》2018年第4期。。以韌性思維引導(dǎo)智慧城市建設(shè)有兩個關(guān)鍵點：一是未來的不確定性;二是城市自我調(diào)節(jié)能力。無論是城市內(nèi)部因素如城市需求、技術(shù)發(fā)展等，還是城市外部環(huán)境如全球政治經(jīng)濟的演變，都面對無法預(yù)估的不確定性。當(dāng)前，智慧城市建設(shè)強調(diào)系統(tǒng)性，旨在通過數(shù)據(jù)整合和大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，以系統(tǒng)工程模式預(yù)測和適應(yīng)未來城市需求變化。但是，技術(shù)本身發(fā)展也存在不確定性，單純依靠技術(shù)無法適應(yīng)未來不確定性環(huán)境。因此，大數(shù)據(jù)技術(shù)和城市“智慧大腦”建設(shè)不應(yīng)該是智慧城市規(guī)劃和建設(shè)的核心，而是解決可預(yù)期社會問題如人口激增和基礎(chǔ)設(shè)施供給緊張等矛盾的工具，是研判城市未來潛在風(fēng)險的“智慧大腦”。

城市要應(yīng)對不確定性，需要更有韌性的自我調(diào)節(jié)和自組織能力。這種自調(diào)節(jié)和自組織的能力，關(guān)鍵從來不是技術(shù)，而是城市中的人。智慧城市規(guī)劃需要以企業(yè)和公眾等城市人為核心，鼓勵城市多元主體參與智慧城市建設(shè)，以多元主體的技術(shù)需求促進多元智慧行業(yè)的融合發(fā)展。正如《智慧倫敦規(guī)劃》、《智慧紐約規(guī)劃》都強調(diào)數(shù)字技術(shù)與城市基礎(chǔ)設(shè)施的融合，但這種融合是以自下而上的市場需求和公眾參與為前提;倫敦和紐約的智慧規(guī)劃也強調(diào)要搶占大數(shù)據(jù)和人工智能發(fā)展的高地，但戰(zhàn)略的核心是提高城市人對數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用技能和市場對數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的創(chuàng)新需求。因此，智慧城市建設(shè)需要多元主體的共同參與，以人為核心，通過大數(shù)據(jù)和人工智能與城市基礎(chǔ)設(shè)施的融合發(fā)展，為城市未來應(yīng)對潛在風(fēng)險和不確定性預(yù)留“冗余”空間。

（三）以社會公平為原則，完善數(shù)據(jù)開發(fā)和利用的體制機制

“智慧政府”不能實現(xiàn)智慧韌性城市的最優(yōu)效用，以人為核心的智慧城市建設(shè)終將從“智慧政府”轉(zhuǎn)向“智慧公民”。而“智慧公民”的內(nèi)涵包括三個層面：一是公民利用數(shù)據(jù)的可達性，其中包括公民利用數(shù)據(jù)的技能;二是公民利用數(shù)據(jù)的參與性，即利用數(shù)據(jù)參與城市規(guī)劃、建設(shè)和社區(qū)自治的能力;三是公民生產(chǎn)數(shù)據(jù)的效益性，即公民作為數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者或者數(shù)據(jù)開發(fā)利用的創(chuàng)新參與者，應(yīng)該享有的經(jīng)濟效益。

一個智慧的具有韌性的城市應(yīng)該具有多元包容性、學(xué)習(xí)性和創(chuàng)造性，即多元主體共治的學(xué)習(xí)型城市。從可達性層面看，政府要利用智能技術(shù)和制度建設(shè)為公民的數(shù)據(jù)可達性創(chuàng)造公平公正的社會環(huán)境，為公民學(xué)習(xí)、創(chuàng)造和交流知識提供有利條件，將打造“智慧公民”作為智慧城市建設(shè)的核心要素劉淑妍、李斯睿：《智慧城市治理：重塑政府公共服務(wù)供給模式》，《社會科學(xué)》2019年第1期。。從參與性層面看，基于競爭中立原則，政府要通過加速智慧城市的數(shù)據(jù)開放和共享，鼓勵多元利益主體參與公共政策制定和城市治理。企業(yè)和公眾不僅利用數(shù)據(jù)監(jiān)督政府的公共管理，也是公共服務(wù)建設(shè)的直接參與者。近年來，政府致力于職能向“店小二”轉(zhuǎn)型，讓民眾處處感到舒適和方便，而智慧城市建設(shè)中，政府需要進一步利用數(shù)據(jù)的公開和共享，賦予民眾參與治理的能力和渠道。讓公眾可以創(chuàng)造性地應(yīng)用數(shù)據(jù)，切實參與到城市的治理中來。從效益性層面看，智慧城市的發(fā)展生產(chǎn)和匯集了海量數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)的開發(fā)利用具有經(jīng)濟屬性。目前，高科技和創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟增長中所發(fā)揮的重要作用有限，主要阻礙在于科創(chuàng)和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的多元性不足。要促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的數(shù)字化發(fā)展，不僅需要科技創(chuàng)新的不斷積累和孵化，也需要完善制度體系，規(guī)范市場發(fā)展秩序，均衡配置社會資源，從而促進企業(yè)良性競爭和社會需求對創(chuàng)新的共同推動。

（責(zé)任編輯：彤 弓）

Abstract： As an important form of urban sustainable development， smart city is endogenously related to the improvement of urban resilience. However， the embedding of information technology in urban system does not necessarily lead to the healthy and safe city development. Therefore， the study of smart and resilient urban construction path has a positive role in improving urban security and efficiency of smart city development. Based on the evaluation index system of smart city， this paper analyzes the significant role of smart city for improving urban resilience through the stakeholder evaluation model. It is found that smart city plays the most significant role in promoting social resilience， but social empowerment has obvious hysteresis; smart city plays a positive role in improving infrastructure resilience， but the resilience dividend is barely manifested in the fields of environment， energy and agriculture; it is not clear that smart city would increase the “redundancy” of economy， because the industrialization of big data and the digital transformation of traditional industries may confront with uncertainty risks.

Keywords： Smart City; Urban Resilience; Urban Function