鐘蔚莉 徐應(yīng)舉 張琮 呂明 高智新

（作者：北京市延慶區(qū)人民法院）

穩(wěn)定農(nóng)民與土地的承包關(guān)系一直是中央農(nóng)村政策的基本脈絡(luò)，但因棄耕拋荒、婦女外嫁、城鎮(zhèn)落戶(hù)、鄉(xiāng)村建設(shè)等情況，一些農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生收回或喪失，并產(chǎn)生大量的訴訟糾紛和信訪。最高人民法院五五改革綱要提出，要完善“訴源治理”機(jī)制，推動(dòng)從源頭上減少訴訟增量。總結(jié)分析現(xiàn)有的農(nóng)村土地承包糾紛，不少糾紛系因土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的收回產(chǎn)生，因此，本文從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)收回問(wèn)題出發(fā)，就相關(guān)法律政策進(jìn)行梳理，結(jié)合審判實(shí)踐中常見(jiàn)的矛盾糾紛，提出當(dāng)前土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)收回中存在的一些較為突出的問(wèn)題。

與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)收回有關(guān)的法律政策

我國(guó)農(nóng)村土地承包制度非常具有獨(dú)特性，一方面，憲法、民法總則、民法通則、物權(quán)法、土地承包法、土地管理法等相關(guān)法律，以及最高人民法院制定的相關(guān)司法解釋、司法政策落實(shí)及公布的典型案例，構(gòu)成了我國(guó)現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法律制度。另一方面，我國(guó)農(nóng)村土地制度的變遷長(zhǎng)久以來(lái)都與中央和國(guó)家政策變化息息相關(guān)，在貫徹中央和國(guó)家關(guān)于農(nóng)村及農(nóng)村土地一系列政策決策的基礎(chǔ)上，逐步上升到法律予以確認(rèn)。因此，本文先將我國(guó)實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)收回相關(guān)的重要法律政策的演進(jìn)進(jìn)行梳理，明晰法律政策的依據(jù)與變化。

1978年安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村實(shí)行包干到戶(hù)得到中央認(rèn)可后，1980年中央《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問(wèn)題》是第一個(gè)肯定包產(chǎn)到戶(hù)、包干到戶(hù)的中央文件，確立了包產(chǎn)到戶(hù)和包干到戶(hù)的政策依據(jù)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制最終得以確立并隨后在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。按照承包時(shí)期的不同，我國(guó)農(nóng)村土地承包已經(jīng)歷經(jīng)兩個(gè)階段，根據(jù)中央政策文件的表述，分為第一輪土地承包、第二輪土地承包（又稱(chēng)“二輪延包”），二輪延包承包期過(guò)半后，隨著戶(hù)籍制度改革和中央新出臺(tái)的土地政策以及土地承包法的修改，農(nóng)村土地承包制度又有了新變化、新特征，本文將這一時(shí)期后表述為新時(shí)期。

（一）第一輪土地承包時(shí)期

以1982年、1983年、1984年分別頒布的《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問(wèn)題》《中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》3個(gè)“中央1號(hào)文件”為標(biāo)志，我國(guó)正式建立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行農(nóng)村土地承包到戶(hù)。1982年，我國(guó)以根本大法憲法的形式明確了家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，1986年，民法通則從法律上確立了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念，同年土地管理法通過(guò)。此一階段，在賦予農(nóng)戶(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)利的同時(shí)，也實(shí)行極為嚴(yán)格的土地保護(hù)制度，承包地禁止流轉(zhuǎn)并且村集體有權(quán)收回棄耕拋荒土地。[ 1982年《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》、1984年《中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》均提出承包的土地不準(zhǔn)買(mǎi)賣(mài)、不準(zhǔn)出租，集體有權(quán)收回棄耕荒廢的土地。]此外，農(nóng)民落戶(hù)城鎮(zhèn)，即便是小城鎮(zhèn)也應(yīng)退出承包經(jīng)營(yíng)權(quán)[ 1984年《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶(hù)問(wèn)題的通知》、1997年《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部小城鎮(zhèn)戶(hù)籍管理制度改革試點(diǎn)方案和關(guān)于完善農(nóng)村戶(hù)籍管理制度意見(jiàn)的通知》均提出落戶(hù)小城鎮(zhèn)前應(yīng)交回承包地。]，避免因承包戶(hù)脫離土地生活造成土地的浪費(fèi)。

（二）第二輪土地承包時(shí)期

在第一輪土地承包的基礎(chǔ)上，1993年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》提出將承包期延長(zhǎng)30年不變，并“提倡在承包期內(nèi)實(shí)行‘增人不增地、減人不減地’的辦法”，此后該項(xiàng)政策成為二輪延包時(shí)普遍貫徹的一項(xiàng)基本政策。1995年《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系意見(jiàn)的通知》、1997年《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》在提倡實(shí)行“增人不增地、減人不減地”同時(shí)，補(bǔ)充提出“大穩(wěn)定、小調(diào)整”政策。同時(shí)，中央對(duì)地方強(qiáng)行收回承包地的情形引起重視，強(qiáng)調(diào)要穩(wěn)定土地承包關(guān)系，不能隨意以發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)為由侵害承包戶(hù)的承包權(quán)益。1997年《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》、1998年《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)，對(duì)于違背政策縮短土地承包期，隨意、強(qiáng)行從農(nóng)戶(hù)手中收回承包地等錯(cuò)誤做法必須堅(jiān)決糾正，并提出要抓緊制定確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定的法律法規(guī)，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)。

此一時(shí)期，適逢中央決定加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，適時(shí)引導(dǎo)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展成為當(dāng)前和今后較長(zhǎng)時(shí)期農(nóng)村改革與發(fā)展的一項(xiàng)重要任務(wù)。2000年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》提出，“對(duì)進(jìn)鎮(zhèn)落戶(hù)的農(nóng)民，可根據(jù)本人意愿，保留其承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，也允許依法有償轉(zhuǎn)讓?！鞭r(nóng)民落戶(hù)小城鎮(zhèn)，可以自愿交回承包地但不得強(qiáng)制收回，鼓勵(lì)通過(guò)流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式盤(pán)活土地利用情況。

此外，為解決此時(shí)期較為普遍的棄耕拋荒現(xiàn)象，2003年之后，國(guó)家相繼出臺(tái)了農(nóng)業(yè)稅減免、糧食種植補(bǔ)貼等一系列扶持糧食生產(chǎn)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)增收的政策措施，大大調(diào)動(dòng)了農(nóng)民耕種土地的積極性。但因不少村集體將欠繳稅費(fèi)、棄耕拋荒農(nóng)戶(hù)的承包地收回再另行發(fā)包，也激發(fā)大量糾紛進(jìn)入司法程序。2004年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善解決當(dāng)前農(nóng)村土地承包糾紛的緊急通知》強(qiáng)調(diào)，要尊重和保障外出務(wù)工農(nóng)民的土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，糾正對(duì)欠繳稅費(fèi)或土地拋荒的農(nóng)戶(hù)收回承包地的問(wèn)題，即農(nóng)戶(hù)只要在二輪延包中獲得家庭承包地的，不能因外出務(wù)工、欠繳稅費(fèi)或土地拋荒而收回農(nóng)戶(hù)的承包地，通過(guò)將承包地還給原承包農(nóng)戶(hù)繼續(xù)耕作或補(bǔ)償收益的方式保障其權(quán)益。通知從政策層面上規(guī)范了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的收回，但承包地的農(nóng)戶(hù)，也只能成為客觀存在的“失地戶(hù)”。自2008年后，中央以“長(zhǎng)久不變”代替“長(zhǎng)期穩(wěn)定”成為農(nóng)村土地承包關(guān)系的國(guó)策。從第一輪土地承包到二輪延包，土地承包關(guān)系從“長(zhǎng)期穩(wěn)定”到“長(zhǎng)久不變”，目的是給予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)預(yù)期，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。

此一階段，土地承包法、物權(quán)法相繼頒布，憲法、土地管理法進(jìn)行修正，將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度化、法律化、長(zhǎng)期化。1998年土地管理法再次修訂，增加了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)收回的規(guī)定，“承包經(jīng)營(yíng)耕地的單位或者個(gè)人連續(xù)二年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同，收回發(fā)包的耕地”。2002年，土地承包法通過(guò)，規(guī)定承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地，承包方自土地承包合同生效時(shí)取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。2007年物權(quán)法通過(guò)，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)明確為用益物權(quán)，賦予其物權(quán)意義上的權(quán)利，規(guī)定承包期內(nèi)發(fā)包人不得收回承包地。

（三）新時(shí)期

隨著城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和大量富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)，農(nóng)民與土地的緊密性降低，尤其隨著戶(hù)籍制度改革，戶(hù)籍與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)捆綁的關(guān)系逐漸淡化。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶(hù)限制。2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》提出為適應(yīng)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化需要，進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，不得采取強(qiáng)迫做法辦理落戶(hù)。在當(dāng)前時(shí)期，對(duì)收回土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的限制更加嚴(yán)格。

與此同時(shí)，土地承包法、土地管理法相繼作出修改。新土地承包法修改原第二十六條第二款、第三款為第二十七條，規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶(hù)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)戶(hù)進(jìn)城落戶(hù)的條件。承包期內(nèi)，承包農(nóng)戶(hù)進(jìn)城落戶(hù)的，引導(dǎo)支持其按照自愿有償原則依法在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者將承包地交回發(fā)包方，也可以鼓勵(lì)其流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。”如此一來(lái)，取消了遷入小城鎮(zhèn)和設(shè)區(qū)的市落戶(hù)兩種不同后果的類(lèi)型化區(qū)分，補(bǔ)充明確不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)戶(hù)進(jìn)城落戶(hù)的條件，刪除了要求進(jìn)城農(nóng)戶(hù)交回承包地、不交回就收回的規(guī)定，由進(jìn)城農(nóng)戶(hù)自行選擇如何處分土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，法律予以支持引導(dǎo)。新土地管理法則是刪除了以連續(xù)二年棄耕拋荒為由收回家庭承包戶(hù)承包地的規(guī)定。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)、戶(hù)籍制度和社會(huì)保障制度等均在改革完善的現(xiàn)階段，允許進(jìn)城務(wù)工、落戶(hù)農(nóng)民保留承包地，符合推進(jìn)城市化發(fā)展的需要，亦是保障農(nóng)民利益和農(nóng)村穩(wěn)定的需要。

當(dāng)前土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)收回存在的一些問(wèn)題

我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)的基本方式包含家庭承包和通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等其他方式的承包。在我國(guó)法律語(yǔ)境下，實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)制度的農(nóng)村土地限于“用于農(nóng)業(yè)的土地”。包括農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地，如荒山、荒丘、荒溝、荒灘等“四荒地”。[ 全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)編：《中華人民共和國(guó)物權(quán)法釋義》，法律出版社2007年版，第278頁(yè)。]耕地、林地、草地的承包主要采取家庭承包的方式，實(shí)行“按戶(hù)承包，按人分地”，具有社會(huì)保障和福利功能?！八幕牡亍钡绕渌糜谵r(nóng)業(yè)的土地，發(fā)包人按照“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則選擇承包人。因保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變主要是針對(duì)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制而言，且實(shí)踐中矛盾糾紛主要集中于家庭承包方式獲得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，因此，本文主要集中探討家庭承包方式的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)收回中存在的問(wèn)題。

（一）承包地收回的法律適用問(wèn)題

1.關(guān)于收回承包方棄耕拋荒土地的問(wèn)題。對(duì)于能否因承包方棄耕拋荒收回土地，存在著一個(gè)政策和法律新舊變換的繁雜過(guò)程，土地管理法（1998年、2004年修正）主要是從嚴(yán)格保護(hù)耕地資源角度出發(fā)，規(guī)定連續(xù)二年棄耕拋荒時(shí)發(fā)包方應(yīng)當(dāng)收回發(fā)包地。而土地承包法和最高法院司法解釋則是從最大限度保護(hù)承包方的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)角度出發(fā)，否定土地管理法規(guī)定的可以因棄耕拋荒收回土地的情形。兩者之間對(duì)棄耕拋荒能否收回承包地的矛盾規(guī)定，造成較長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)村集體對(duì)棄耕拋荒能否收回承包地認(rèn)識(shí)的混亂，也使得實(shí)踐中操作不一。新土地管理法刪除了因棄耕拋荒收回承包地的規(guī)定，達(dá)成了法律體系上的統(tǒng)一，但審判實(shí)踐及村級(jí)治理中，仍需解決因過(guò)往法律政策不一遺留的歷史問(wèn)題。

2.關(guān)于承包方戶(hù)口遷移收回承包地的規(guī)定。根據(jù)土地承包法（2002年、2009年修正）第二十六條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)同時(shí)滿(mǎn)足承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市和轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶(hù)口兩個(gè)條件，發(fā)包方才可收回承包地，但因?qū)Ψ梢?guī)定的錯(cuò)誤理解，因承包方全家轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶(hù)口就收回承包地的情況時(shí)有發(fā)生。實(shí)踐中，也因小城鎮(zhèn)與設(shè)區(qū)的市本身概念及其界限混亂，導(dǎo)致對(duì)小城鎮(zhèn)理解的標(biāo)準(zhǔn)不一。而當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保障制度是否健全，承包方是否享受遷入地的社會(huì)保障成為裁判中考量的重要因素，司法實(shí)務(wù)中更是發(fā)展出三種不同的類(lèi)型學(xué)說(shuō)即嚴(yán)格界定說(shuō)、目的限制說(shuō)、目的依據(jù)說(shuō)。[“1.嚴(yán)格界定說(shuō)：嚴(yán)格堅(jiān)持小城鎮(zhèn)與設(shè)區(qū)的市的分類(lèi),將其界限維系于兩者的行政區(qū)劃的純粹邏輯的劃分上,兩者之間為嚴(yán)格的排他關(guān)系。2.目的限制說(shuō)：該說(shuō)并不拘泥于小城鎮(zhèn)與設(shè)區(qū)的市的概念的形式,注重考察承包方遷入地是否享有社會(huì)保障待遇對(duì)兩者的界定進(jìn)行目的性的控制和解釋。3.目的依據(jù)說(shuō)：該說(shuō)主張直接從立法目的,即小城鎮(zhèn)或者設(shè)區(qū)的市是否有健全的社會(huì)保障制度出發(fā),完全拋開(kāi)了小城鎮(zhèn)與設(shè)區(qū)的市的界定”，金楓梁，《〈農(nóng)村土地承包法〉第26條法律漏洞之補(bǔ)充——小城鎮(zhèn)與設(shè)區(qū)的市界定標(biāo)準(zhǔn)的檢討》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》，2012年02期。]周利華訴江蘇省響水縣南河鎮(zhèn)上王村民委員會(huì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛案[ 李克才：《設(shè)區(qū)的市所轄鎮(zhèn)不屬于小城鎮(zhèn)》，載最高人民法院《人民司法案例》2007年第12期。]中，法院在判斷發(fā)包方能否收回承包地時(shí),即較多地考慮承包方戶(hù)口遷入地是否已經(jīng)建立了城市居民社會(huì)福利保障制度。事實(shí)上，經(jīng)過(guò)多年城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略推動(dòng)和小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,越來(lái)越多的小城鎮(zhèn)建立了健全的社會(huì)保障制度。新土地承包法刪除了該條規(guī)定，并明確不得因落戶(hù)收回承包地，加強(qiáng)了對(duì)承包方土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)，不過(guò)隨著該條規(guī)定的刪除，對(duì)審判實(shí)踐也提出了新的問(wèn)題，后文將進(jìn)一步闡述。

（二）外嫁、離婚或喪偶婦女土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)問(wèn)題

保護(hù)婦女在土地承包中的合法權(quán)益，是農(nóng)村土地承包的一項(xiàng)重要原則。土地承包法規(guī)定：承包期內(nèi)，婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地。

但如何界定出嫁婦女在新居住地“取得承包地”是實(shí)踐中較為模糊的認(rèn)識(shí)，婦女如果嫁入實(shí)行“增人不增地，減人不減地”的地區(qū)，其是作為該戶(hù)的新增成員能享有夫家原有承包地的份額即為取得，還是指遷入地的村集體通過(guò)具體分給嫁入婦女承包地才算取得，當(dāng)前對(duì)此說(shuō)法不一，由此產(chǎn)生的困惑，使得審判實(shí)踐中對(duì)村集體收回行為是否正當(dāng)?shù)呐袛鄻?biāo)準(zhǔn)也各不相同。

（三）集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份與土地承包經(jīng)營(yíng)制度的銜接問(wèn)題

在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的享有與村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員身份聯(lián)系緊密。根據(jù)法律規(guī)定，家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶(hù)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。在土地承包法修正前，因有第二十六條關(guān)于農(nóng)戶(hù)遷出的規(guī)定，戶(hù)內(nèi)成員如果喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，可比照這一條規(guī)定，判斷其在農(nóng)戶(hù)內(nèi)享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)份額是否喪失。王淑榮與何福云、王喜勝等農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛案[載《最高人民法院公報(bào)》 2015年第3期（總第221期）“人民法院在審理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛案件中，可以比照《農(nóng)村土地承包法》第二十六條第三款之規(guī)定，在認(rèn)定當(dāng)事人是否具有某個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的基礎(chǔ)上對(duì)其是否享有農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)問(wèn)題作出裁決。在第二輪土地承包之前，已將戶(hù)口遷入設(shè)區(qū)的城市落戶(hù)的原承包人已屬城市居民，不再屬于集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶(hù)，不應(yīng)再繼續(xù)享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。]，即是在認(rèn)定當(dāng)事人是否具有某個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的基礎(chǔ)上，對(duì)其是否享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行判決。

然而，隨著新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)和戶(hù)籍制度改革，戶(hù)口遷移政策放寬，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)的戶(hù)口登記取消，大量農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)落戶(hù)、工作生活，與村集體的聯(lián)系在物理上已經(jīng)逐漸脫離?，F(xiàn)行土地承包法刪改了原第二十六條規(guī)定變?yōu)榈诙邨l，根據(jù)條文，引導(dǎo)支持承包農(nóng)戶(hù)轉(zhuǎn)讓、交回土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就是自愿不強(qiáng)迫，權(quán)利在承包農(nóng)戶(hù)手中，即使其不再是集體經(jīng)濟(jì)組織成員也可以繼續(xù)享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。那么，當(dāng)前對(duì)于戶(hù)內(nèi)成員遷出后是否享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)份額的判斷是否也應(yīng)比照適用，尤其是那些成為公務(wù)員和事業(yè)編人員，戶(hù)口遷出后是否應(yīng)保留其在承包戶(hù)內(nèi)的土地份額，情況變得更加復(fù)雜。當(dāng)前形勢(shì)下，如何把握農(nóng)戶(hù)成員戶(hù)籍變動(dòng)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)聯(lián)性，以及集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)成為實(shí)踐中亟待解決的問(wèn)題。

（四）村集體其他侵犯承包方權(quán)益行為當(dāng)前，征收、征用、占用概念相混

淆是農(nóng)村普遍存在的現(xiàn)象，不論村集體還是村民都普遍存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，籠統(tǒng)地認(rèn)為是同樣行為，政府或是村集體都可以實(shí)施，在行為的主體、程序、審批上不予區(qū)分和重視。推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過(guò)程中，不少村集體采取“以租代征”或先建設(shè)后審批的方式進(jìn)行。按照“以租代征”方式進(jìn)行的，村集體按照土地征收的標(biāo)準(zhǔn)與村民簽訂土地租賃合同，租賃期一直簽到承包期結(jié)束，有的甚至突破了合同法關(guān)于租賃期不得超過(guò)20年的規(guī)定。這一過(guò)程雖然名為租賃，但有的土地已經(jīng)進(jìn)行了大量改造，事實(shí)上，即便租賃期滿(mǎn)也不可能將土地返還給農(nóng)戶(hù)。先建設(shè)后審批方式則是在國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的情況下，村集體在建設(shè)中將土地用于非農(nóng)建設(shè)，但卻未有相關(guān)部門(mén)合法的審批手續(xù)，僅有通知、函、批復(fù)等文件。實(shí)踐中，村集體也往往無(wú)法按照北京高院指導(dǎo)意見(jiàn)提出的“在案件審理終結(jié)前提交了土地改變用途審批手續(xù)或土地征用合法審批手續(xù)”補(bǔ)齊審批手續(xù)，然而如果認(rèn)定無(wú)效又會(huì)造成已有大量投入而產(chǎn)生的損失，也不利于鄉(xiāng)村建設(shè)的推進(jìn)。

此外，土地管理法規(guī)定，為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，需要使用土地的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，可以收回土地使用權(quán)，但該規(guī)定在體例上位于建設(shè)用地一章之下，應(yīng)針對(duì)建設(shè)用地而言，一些村集體則以此為由收回了承包方的承包地。還有些村集體假借少數(shù)服從多數(shù)強(qiáng)迫農(nóng)戶(hù)放棄或變更土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。更有甚者，某些村集體與農(nóng)戶(hù)商議為流轉(zhuǎn)實(shí)際上將土地進(jìn)行了收回。還有的村集體為了集中建設(shè)需要，或是為了利用承包地獲取其他利益，以承包方違反承包合同的法定義務(wù)，如用于非農(nóng)建設(shè)、掠奪性經(jīng)營(yíng)給土地造成永久性損害為由解除土地承包合同，或是依據(jù)發(fā)包時(shí)在合同中約定的收回承包地的條款要求收回承包地。

結(jié)語(yǔ)

在十九大報(bào)告提出第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年和新土地承包法實(shí)施背景下，應(yīng)妥善處理好上述常見(jiàn)問(wèn)題，以維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)“訴源治理”。