文 貴州高速公路集團(tuán)有限公司 祝朝旺

近幾年，貴州省高速公路PPP項目在全省高速公路建設(shè)過程占比達(dá)到40%，管理經(jīng)驗(yàn)不斷積累，其中管理內(nèi)容中的投資控制是核心內(nèi)容，對項目至關(guān)重要。劍榕高速公路PPP項目建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)和項目投資控制方法，對貴州其他在建及今后開工建設(shè)的高速公路PPP項目的投資控制有一定借鑒作用。

貴州高速公路PPP項目特點(diǎn)

根據(jù)貴州省政府批準(zhǔn)的《貴州省高速公路網(wǎng)規(guī)劃(加密規(guī)劃)》，全省高速公路通車總里程將突破1萬公里。隨著2014年10月《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號 )、2015年 1月 1日起新《預(yù)算法》實(shí)施及財政部發(fā)布的一系列規(guī)范政府舉債文件要求，高速公路投融資模式日益規(guī)范，貴州省交通運(yùn)輸廳制定了《貴州省高速公路建設(shè)攻堅決戰(zhàn)實(shí)施方案》，對高速公路發(fā)展目標(biāo)、資金籌措、建設(shè)模式、推進(jìn)時序等作出全面部署，逐步規(guī)范了貴州省高速公路PPP模式運(yùn)作開展的項目建設(shè)。

當(dāng)前貴州高速公路PPP項目已經(jīng)顯現(xiàn)出一些特點(diǎn)。貴州省交通運(yùn)輸廳充分借鑒國內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，與多家中央及地方國有大企業(yè)合作，編制完成《貴州省高速公路PPP模式研究報告》，探索確定了PPP模式的合理回報率、測算方法、補(bǔ)助模式、風(fēng)險分擔(dān)等一系列重要環(huán)節(jié)，為PPP模式推廣應(yīng)用提供了基本遵循。同時，貴州省交通運(yùn)輸廳編制《貴州省高速公路PPP項目建設(shè)管理手冊》（20170710版），指導(dǎo)全省高速公路PPP項目管理工作。

貴州省還探索創(chuàng)新PPP合作模式，采取“BOT+EPC”“BOT+EPC+政府補(bǔ)助”“股權(quán)合作+BOT+EPC”等多種PPP模式引入社會資本投資貴州省高速公路。

劍榕高速公路柳川互通

劍榕高速公路PPP項目投資控制

劍榕高速公路是貴州省高速公路規(guī)劃“678”網(wǎng)中的“第二縱”沿河至榕江高速公路的劍河至榕江段，是目前貴州在建高速公路項目中造價最高，橋隧比最高的高速公路，起點(diǎn)位于劍河縣境內(nèi)接滬昆高速公路，終點(diǎn)位于榕江縣境內(nèi)接廈蓉高速公路。初步設(shè)計預(yù)算為192.02億元，合同工期4年。線路全長115.45公里，路基寬度24.5米，橋隧比為75.09%。項目建設(shè)定位為“品質(zhì)劍榕、平安劍榕、創(chuàng)新劍榕、綠色劍榕”。

劍榕高速公路PPP項目實(shí)行了相對規(guī)范的投資控制。貴州中交劍榕高速公路有限公司（簡稱“劍榕公司”）股份中國有比例占99.9%，投資形成的投資屬性是公共服務(wù)設(shè)施，是公共資源和國有資產(chǎn)。因此，劍榕高速公路項目屬政府投資，并且投資規(guī)模較大，國有資產(chǎn)保值增值任務(wù)之一是要合理控制項目建設(shè)投資。與貴州過去實(shí)施高速公路項目投資管理的相比，劍榕項目在投資控制上有了一些新的做法。

劍榕高速公路清水江特大橋

從源頭構(gòu)建了劍榕高速公路PPP項目投資控制體系。劍榕公司章程中構(gòu)建以PPP項目投資協(xié)議合同為約束的投資控制體系，明確了工程實(shí)施方案、論證、采購控制條款、計價方法、交竣工結(jié)（決算）算原則等責(zé)任。任何施工總承包、施工圖設(shè)計、社會監(jiān)理、材料采購、運(yùn)營維護(hù)等合同的訂立都不得突破體系中的核心條款。以往高速公路項目投資管理以招投標(biāo)文件和簽訂的合同文件為準(zhǔn)則，按業(yè)主的要求制定相關(guān)合同管理辦法，實(shí)施投資管控。

結(jié)合建設(shè)目標(biāo)建立項目管理制度體系。劍榕公司自成立后，在總監(jiān)辦的參與和建議下，劍榕項目制訂了全面、完善的項目規(guī)章管理制度匯編。其中與投資控制相關(guān)的主要包含設(shè)計審查管理、合同管理、變更管理、主要設(shè)備、大宗材料采購招標(biāo)、驗(yàn)收、工程計量、網(wǎng)上銀行支付、工程價款中間結(jié)算、合同管理、交竣工結(jié)（決算）管理等制度。

結(jié)合項目自身實(shí)際構(gòu)建各實(shí)施階段投資控制體系。劍榕公司與總監(jiān)辦對PPP項目前期決策立項審批、可行性研究報告批復(fù)等投資目標(biāo)進(jìn)行復(fù)核，查漏補(bǔ)缺，對選定的設(shè)計方案進(jìn)行細(xì)化、優(yōu)化，盡量保證投資估算的準(zhǔn)確性，保證組成總投資的各項設(shè)計方案優(yōu)、成本低。劍榕高速公路項目初步設(shè)計定額預(yù)算控制在178.16億元，并擴(kuò)大10%來控制投資，經(jīng)貴州省交通運(yùn)輸廳2018年60號文件的批復(fù)，使項目最終設(shè)計預(yù)算為192.03億。嚴(yán)格實(shí)現(xiàn)設(shè)計預(yù)算未突破可研批復(fù)的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)投資估算與設(shè)計預(yù)算合理對接。

結(jié)合項目特點(diǎn)構(gòu)建了多層次、多方位的目標(biāo)投資控制體系。為了防止劍榕高速公路PPP項目投資超預(yù)算，防止過程管理中成本不受控，造成貴州省交通運(yùn)輸廳與中交第一公路工程局有限公司在工程決算上無法達(dá)成一致。劍榕公司與總監(jiān)辦內(nèi)部約定，即經(jīng)批準(zhǔn)的概預(yù)算作為項目投資控制的最高限額。劍榕公司與總監(jiān)辦以預(yù)算作為控制目標(biāo)底線，盡量保證單位工程不突破的預(yù)算，合理確定劍榕總承包的總價目標(biāo)。在實(shí)施過程中嚴(yán)格按投資目標(biāo)執(zhí)行，及時防控合同約定風(fēng)險范圍外的因素。從上至下，建立內(nèi)控監(jiān)管、實(shí)施監(jiān)督投資控制體系。

劍榕高速公路PPP項目投資控制的思考

劍榕高速公路PPP模式的實(shí)施，從總體上節(jié)約建設(shè)時間，以時間換取空間發(fā)展，提高工程效率，解決融資問題，降低地方政府債務(wù)。但是，劍榕高速公路在前期可研中，對項目本身的經(jīng)濟(jì)性評價風(fēng)險考慮不完全充分，社會資本方——中交第一公路工程局有限公司注投資的重心在項目建設(shè)上，計劃通過項目獲取占有市場份額，獲取一定的施工利潤，對今后運(yùn)營期間收益預(yù)估不足。項目完工運(yùn)營后，有可能出現(xiàn)投資收益達(dá)不到工可階段預(yù)測情況，投資控制在今后運(yùn)營后中成為一道思考題，這些問題將對今后貴州高速公路PPP模式如何發(fā)展產(chǎn)生一定影響。

隨著PPP政策制度要求越來越嚴(yán)格、規(guī)范，項目正式通車后實(shí)際車流量與工可預(yù)測值可能存在一定差異，有必要對貴州省高速公路PPP項目啟動系統(tǒng)性的重新評估，分析項目實(shí)施的差異性，提出相應(yīng)的處置建議，設(shè)計出下一步符合國家政策和貴州實(shí)際的PPP實(shí)施思路和模式，為貴州省在建的高速公路PPP項目合規(guī)性分析及典型項目總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為貴州高速公路PPP項目發(fā)展設(shè)計出新的模式，讓貴州高速公路PPP項目在合理投資范圍內(nèi)得以健康有序發(fā)展。

劍榕高速公路PPP項目投資管理經(jīng)驗(yàn)，對貴州高速公路PPP項目投資研究也有一定參考價值，對貴州省高速公路PPP項目啟動系統(tǒng)評估工作有一定促進(jìn)推動，同時將加快貴州高速公路PPP項目發(fā)展新模式創(chuàng)建。