文/圖 重慶市公路事務(wù)中心副主任 符冠榮

重慶市農(nóng)村公路發(fā)展不平衡不充分問題比較突出，特別是渝東北和渝東南地區(qū)，受地理區(qū)位差、經(jīng)濟(jì)水平低等因素影響，交通基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善，導(dǎo)致資源藏在深山無人知曉、守著金山銀山無法致富。這已經(jīng)成為打贏脫貧攻堅，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的最大制約和短板。

現(xiàn)狀與發(fā)展態(tài)勢

縱向看發(fā)展，挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存

重慶具有大城市、大農(nóng)村、大山區(qū)和大庫區(qū)的特殊市情，轄區(qū)內(nèi)大部分地區(qū)山高谷深、江河縱橫，農(nóng)村公路建設(shè)任務(wù)十分艱巨。面對這些困難，重慶市委、市政府堅持把“四好農(nóng)村路”建設(shè)作為城市提升交通建設(shè)“三年行動計劃”的首要任務(wù)，作為脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)性重點工作來抓，集中資源、集中力量，扎實推進(jìn)“四好農(nóng)村路”建設(shè)，全市農(nóng)村交通面貌得到較大改善。五年來，全市累計投入540億元，新改建農(nóng)村公路6.7萬公里、總里程達(dá)到13.9萬公里，全市撤并村通達(dá)率、行政村通暢率均達(dá)到100%，通組公路通達(dá)通暢率分別達(dá)到91.3%和61.3%；公路安保工程總里程超過2萬公里，實現(xiàn)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、具備條件的行政村100%通客運(yùn)，農(nóng)村群眾出行更加安全、高效、便捷，到達(dá)縣城出行時間平均縮短約1小時、出行距離擴(kuò)大1倍、出行頻率提高3倍以上。

橫向看差距，動力與壓力同在

近年來，市委、市政府高度重視農(nóng)村公路建設(shè)，市縣兩級加大投入力度、加快建設(shè)進(jìn)度，堅持將農(nóng)村公路與旅游、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、扶貧等緊密結(jié)合，連續(xù)多年納入全市重點民生實事，納入?yún)^(qū)縣黨委政府年度績效考核，有力地推動了農(nóng)村交通發(fā)展，為農(nóng)村特別是貧困地區(qū)帶去了人氣、財氣，也為黨在基層凝聚了民心。但是，對照重慶市委、市政府的工作要求，與周邊的省市相比也還存在較大的差距。截至2018年年底，全市農(nóng)村公路總里程13.9萬公里，等級公路只有11.54萬公里，占比83.15%。與周邊五省相比，湖北、湖南、四川、陜西、貴州省總里程分別為24.08萬公里、20.11萬公里、28.09萬公里、15.72萬公里、16.41萬公里；等級公路占比分別為96.23%、92.01%、91.63%、89.81%、75.77%。與發(fā)達(dá)省份對比，浙江省總里程10.77萬公里，等級公路占比99.73%；山東省總里程24.78萬公里，等級公路占比99.72%；江蘇省總里程14.18萬公里，等級公路占比98.29%。重慶市農(nóng)村公路四級及以上公路里程占比低，導(dǎo)致重慶市群眾出行不暢通、貨物流通不便捷、公路運(yùn)行效率低。

問題與不足

盡管重慶市農(nóng)村公路發(fā)展取得了長足進(jìn)步，但是對照習(xí)近平總書記的重要指示精神，對照重慶市委、市政府的工作部署要求，對照鄉(xiāng)村振興的實際需求，仍然有一些亟待解決的問題。

聚焦“建好”，資金缺口還很大

重慶全市地形地貌復(fù)雜，尤其是渝東北、渝東南地區(qū)山高坡陡、溝壑縱橫，農(nóng)村公路涵洞構(gòu)筑物較多，路基、邊坡、擋墻工程量大，每公里工程造價高。特別是2017年以來，砂石供應(yīng)緊張，原材料價格大幅上漲，導(dǎo)致農(nóng)村公路每公里造價增至70萬元左右，個別區(qū)縣造價已突破100萬元，而上級補(bǔ)助資金每公里僅有40萬元。在國家貨幣政策收緊、各區(qū)縣大量負(fù)債的情況下，融資貸款能力減弱，加之農(nóng)村公路作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，引進(jìn)民營資本難度大，早期貸款進(jìn)入還款高峰，農(nóng)村公路建設(shè)資金十分匱乏，項目推進(jìn)乏力。截至目前，重慶市6.8萬多個村民小組中，還有2.2萬多個村民小組未通暢，4693個村民小組未通達(dá)，農(nóng)村公路“最后一公里”問題依然存在。

聚焦“管好”，管理體系有盲區(qū)

重慶現(xiàn)行的公路管理模式是“縣道縣管，鄉(xiāng)道鄉(xiāng)管”，但對農(nóng)村公路特別是通組公路沒有明確的界定，造成政策管理上的盲區(qū)，主體責(zé)任還未能以法律的形式明確。特別是新建成的農(nóng)村公路，往往是當(dāng)?shù)卣凑諏俚毓芾淼哪Ｊ?，委托給村委會管理，無專門的管理隊伍、管理經(jīng)費(fèi)。尤其是在管理過程中，由于法律沒有對農(nóng)村公路管理職責(zé)進(jìn)行明確的界定，導(dǎo)致農(nóng)村公路路政管理混亂，甚至在新建的公路上亂堆、亂放、亂搭、亂建。加之，2018年至2020年全市通組公路建設(shè)任務(wù)逐年加大，每年通車?yán)锍叹艘环?，極大地增加了管理難度，導(dǎo)致有的農(nóng)村公路建成后，由于管理不到位，公路破損嚴(yán)重，時常發(fā)生堵車，出現(xiàn)“通而不暢”的現(xiàn)象。

聚焦“護(hù)好”，養(yǎng)護(hù)管理不精細(xì)

按照正常養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，重慶市14萬公里農(nóng)村公路每年需要養(yǎng)護(hù)資金36億元，但由于部分區(qū)縣財力較弱，穩(wěn)定的養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)來源渠道尚未完全建立，全市每年養(yǎng)護(hù)資金僅為7億元，缺口高達(dá)29億元。從這個角度分析，全市農(nóng)村公路尚未完全達(dá)到“有路必養(yǎng)、養(yǎng)必到位”的標(biāo)準(zhǔn)。同時，重慶市大量農(nóng)村公路由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)管理養(yǎng)護(hù)，管理水平不高，管理養(yǎng)護(hù)難度大。隨著燃油稅費(fèi)改革后事權(quán)與財權(quán)的新變化，農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金投入不足、養(yǎng)護(hù)隊伍不固定、養(yǎng)護(hù)技術(shù)裝備力量落后等問題突出，缺養(yǎng)失管現(xiàn)象日益嚴(yán)重。特別是山嶺重丘地區(qū)，路基多為半挖半填方式筑成，山體滑坡、水毀、泥石流等自然災(zāi)害頻發(fā)，抗災(zāi)害能力弱，很大程度上阻礙了養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)活動正常開展。

聚焦“運(yùn)營好”，運(yùn)營效益仍較低

當(dāng)前，居民對出行的安全性、便捷性、舒適性和多樣性要求逐步提升，對農(nóng)村貨運(yùn)物流的經(jīng)濟(jì)性、及時性、可靠性要求越來越高。但實際上，重慶市仍有67個行政村未通客運(yùn)，農(nóng)村客運(yùn)覆蓋面有待進(jìn)一步擴(kuò)大，基礎(chǔ)設(shè)施還需進(jìn)一步全面強(qiáng)化。部分地區(qū)農(nóng)客班線“開得通、留不住”的問題依然存在，經(jīng)營管理模式還需進(jìn)一步優(yōu)化。特別是農(nóng)村物流網(wǎng)點仍不完善，服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力有待增強(qiáng)，嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅工作的推進(jìn)。

對策與建議

重慶市必須理順建設(shè)與養(yǎng)護(hù)之間的關(guān)系，切實提升養(yǎng)護(hù)專業(yè)化、機(jī)械化、現(xiàn)代化水平，才能鞏固農(nóng)村公路建設(shè)成果。

沒有規(guī)矩，不成方圓。無論是通達(dá)工程，還是通暢工程，在推進(jìn)過程中，都存在資金、管理、養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營等方面的突出問題。這些問題的出現(xiàn)，究其原因在于管理機(jī)制不科學(xué)，主體責(zé)任不明確等。因此，破解農(nóng)村公路發(fā)展的瓶頸，關(guān)鍵在于理順工作機(jī)制。

理順權(quán)責(zé)機(jī)制，破解管理難題

建議重慶市政府出臺相關(guān)文件，從建設(shè)管理、路政管理、責(zé)任管理3個方面入手，明確責(zé)任主體，確保農(nóng)村公路健康發(fā)展。一是制定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。各區(qū)縣政府統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)農(nóng)村公路建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，按照因地制宜、結(jié)合實際、滿足需要的原則，按照旅游路、資源路、產(chǎn)業(yè)路等功能定位，結(jié)合地理生態(tài)環(huán)境、地方經(jīng)濟(jì)水平、居住人口數(shù)量等實際，差異化制定農(nóng)村公路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，確保在建設(shè)過程中有章可循。二是明確管理責(zé)任。市級層面應(yīng)及時修訂出臺《重慶市公路管理條例》，以地方性法規(guī)形式，將農(nóng)村公路管理的職責(zé)固定下來。縣級層面應(yīng)該按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則，明確管理隊伍，確保農(nóng)村公路路產(chǎn)、路權(quán)得到有效維護(hù)，逐步形成各司其職、權(quán)責(zé)一致的責(zé)任體系。三是構(gòu)建考核體系。市公路主管部門應(yīng)該健全完善跟蹤督查、年度考核、追責(zé)問責(zé)等機(jī)制，充分調(diào)動責(zé)任主體的積極性、主動性，推動職責(zé)落實、政策落地；區(qū)縣公路管理部門應(yīng)結(jié)合工作實際，出臺相應(yīng)的考核辦法，確保新建成的農(nóng)村公路發(fā)揮其應(yīng)有的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。

重慶市加快實施村村通客車，不斷完善農(nóng)村客運(yùn)線網(wǎng)布局，提高城鄉(xiāng)客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)覆蓋廣度和深度。圖為重慶市萬盛經(jīng)開區(qū)青山湖公交站點。

理順建養(yǎng)關(guān)系，破解養(yǎng)護(hù)難題

按照“一分建設(shè)，九分養(yǎng)護(hù)”的工作思路，理順建設(shè)養(yǎng)護(hù)之間的關(guān)系，切實提升養(yǎng)護(hù)專業(yè)化、機(jī)械化、現(xiàn)代化水平，鞏固農(nóng)村公路建設(shè)成果。一是全力推進(jìn)專業(yè)化養(yǎng)護(hù)。建議各區(qū)縣從政策方面，培育和壯大一批專業(yè)化農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理公司；積極培養(yǎng)一批專業(yè)化養(yǎng)護(hù)管理人才隊伍，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事，處處體現(xiàn)專業(yè)精神、展現(xiàn)專業(yè)水平，提升養(yǎng)護(hù)專業(yè)化水平。二是全力推進(jìn)機(jī)械化養(yǎng)護(hù)。應(yīng)大力推廣成熟的養(yǎng)護(hù)工藝和先進(jìn)技術(shù)，加大機(jī)械化養(yǎng)護(hù)的投入力度，實現(xiàn)由“人海戰(zhàn)術(shù)”向“機(jī)械養(yǎng)路”的轉(zhuǎn)變，提高養(yǎng)護(hù)工程的質(zhì)量效率。重點可鼓勵動員當(dāng)?shù)氐凝堫^企業(yè)加大養(yǎng)護(hù)資金投入，積極參與農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理，不斷提高機(jī)械化養(yǎng)護(hù)程度。三是全力推進(jìn)市場化養(yǎng)護(hù)。著力培育養(yǎng)護(hù)市場，加快放開養(yǎng)護(hù)市場準(zhǔn)入，引導(dǎo)社會資本參與農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)，積極推行養(yǎng)護(hù)工程市場化，探索沿線村民和家庭分段承包、社會化用工等養(yǎng)護(hù)模式。特別是農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)要與開發(fā)公益崗位，解決貧困戶就業(yè)結(jié)合起來，農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)員盡可能解決有能力、有勞動力的貧困戶就業(yè)，就地就近解決生計問題。

理順投入機(jī)制，破解資金瓶頸

農(nóng)村公路面廣、量大、線長、點多，要實現(xiàn)快速發(fā)展，必須最大限度用好每一分錢，重點要在資金投入使用上出實招、破難題。一是積極發(fā)揮資金使用效益。堅持保基本、惠民生，將農(nóng)村公路建設(shè)資金向進(jìn)村入戶傾斜，重點實施30戶（或100人）以上集中居住的村民小組硬化路建設(shè)，推動農(nóng)村公路通村暢鄉(xiāng)，確保如期實現(xiàn)通組公路通達(dá)通暢目標(biāo)，將有限的資金用在最需要的地方。二是積極創(chuàng)新籌資渠道。構(gòu)建“事權(quán)清晰、權(quán)責(zé)一致、中央支持、市級統(tǒng)籌、縣級負(fù)責(zé)、社會參與”的農(nóng)村公路資金投入體系。重點要積極探索推進(jìn)金融產(chǎn)品用于農(nóng)村公路建設(shè)模式，鼓勵企業(yè)和個人捐款及出讓公路冠名權(quán)、廣告權(quán)、路邊資源開發(fā)權(quán)、綠化權(quán)等多種方式，籌集社會資金用于農(nóng)村公路發(fā)展。三是大力節(jié)約建設(shè)成本。應(yīng)與重慶交通大學(xué)、上海交通大學(xué)等高校合作，將新材料、新技術(shù)、新工藝應(yīng)用于農(nóng)村公路建設(shè)之中，實現(xiàn)節(jié)約建設(shè)資金、降低造價的目的，全力推動農(nóng)村公路綠色發(fā)展，高質(zhì)量發(fā)展。

理順運(yùn)營機(jī)制，破解發(fā)展難題

“四好農(nóng)村路”中，建好是基礎(chǔ)，管好、護(hù)好是保障，運(yùn)營好是目的。因此，只有運(yùn)營好才能“開得通，留得住，惠民生”。一是優(yōu)化路網(wǎng)布局。在“四好農(nóng)村路”通達(dá)通暢目標(biāo)任務(wù)的基礎(chǔ)上，加快實施村村通客車，不斷完善農(nóng)村客運(yùn)線網(wǎng)布局，提高城鄉(xiāng)客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)覆蓋廣度和深度。重點要將旅游景區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、綜合樞紐站場、城鎮(zhèn)等重要經(jīng)濟(jì)節(jié)點連接起來，加快建設(shè)一批資源路、旅游路、產(chǎn)業(yè)路，推動資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本、資本變資金。二是積極創(chuàng)新運(yùn)營模式。支持地方政府將農(nóng)村公路建設(shè)項目整體打包給項目公司，捆綁其道路冠名權(quán)、客運(yùn)班線、加油站經(jīng)營權(quán)、旅游開發(fā)、廣告位經(jīng)營權(quán)等有經(jīng)濟(jì)價值的道路周邊產(chǎn)品。同時，建立運(yùn)營補(bǔ)償機(jī)制，鼓勵其采取電話預(yù)約、網(wǎng)絡(luò)預(yù)約、區(qū)域經(jīng)營、循環(huán)運(yùn)行等經(jīng)營模式。三是營造舒適的出行環(huán)境。堅持把綠色發(fā)展理念融入“四好農(nóng)村路”發(fā)展全過程，在設(shè)計上要盡量保持生態(tài)原貌，在建設(shè)改造上要避免大挖大填、充分利用舊路資源、推廣應(yīng)用廢舊材料，在路域環(huán)境治理上要加強(qiáng)綜合整治和綠化美化，真正使道路通和鄉(xiāng)村美融合發(fā)展。