宋云婷

摘? 要：當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入到中心城市帶動(dòng)都市圈，都市圈帶動(dòng)城市群，從而進(jìn)一步帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的階段。國(guó)家發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》，提出“培育發(fā)展一批現(xiàn)代化都市圈，形成區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)，為城市群高質(zhì)量發(fā)展、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供重要支撐?！倍际腥σ?guī)劃要尊重都市圈發(fā)展的客觀規(guī)律，厘清都市圈的發(fā)展階段和動(dòng)力機(jī)制，本文在分析都市圈發(fā)展階段及其特征的基礎(chǔ)上，以長(zhǎng)春都市圈為例，逐步剖析現(xiàn)狀特點(diǎn)、問(wèn)題及主要矛盾，并形成規(guī)劃策略要點(diǎn)，為其他培育型的都市圈的規(guī)劃編制和政策制定提供參考。

關(guān)鍵詞：長(zhǎng)春都市圈? 發(fā)展階段? 規(guī)劃策略? 研究

中圖分類號(hào)：F291? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1674-098X（2020）12（b）-0152-03

Abstract： At present， China's urbanization has entered the stage where the central city drives the metropolitan area， and the metropolitan area drives the urban agglomeration， thereby further driving the regional development. The National Development and Reform Commission issued the "Guiding Opinions on the Cultivation and Development of Modern Metropolitan Areas" proposing to "cultivate and develop a group of modern metropolitan areas， forming new regional competitive advantages， and providing high-quality development and economic benefits for urban agglomeration. "The planning of the metropolitan area must respect the objective laws of the metropolitan area development， clarify the development stage and dynamic mechanism of the metropolitan area， based on the analysis of the development phase and characteristics of the metropolitan area， this article takes the Changchun metropolitan area as an example，gradually analyze the status quo characteristics， problems and main contradictions， form the key points of the planning strategy to provide a reference for the planning and policy formulation of other cultivated metropolitan areas.

Key Words： Changchun metropolitan area; Development stage; Planning strategy; Research

1? 都市圈及其發(fā)展階段特征

1.1 都市圈及其概念

都市圈的產(chǎn)生要遠(yuǎn)遠(yuǎn)晚于城市的產(chǎn)生，它是城市地域空間形態(tài)演化的高級(jí)形式，也是大城市發(fā)展到一定階段所出現(xiàn)的一種空間現(xiàn)象[1]。一般認(rèn)為“都市圈”是指由一個(gè)或多個(gè)核心城鎮(zhèn)以及與這個(gè)核心具有密切社會(huì)、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的具有一體化傾向的臨接城鎮(zhèn)與地區(qū)組成的圈層式結(jié)構(gòu)[2]。國(guó)內(nèi)外學(xué)者認(rèn)為都市圈的內(nèi)涵至少包括三方面含義：一是要有強(qiáng)大的中心城市，擁有較大的人口基數(shù)和人口密度，國(guó)內(nèi)外對(duì)人口基數(shù)的界定有一定的差距，其中美國(guó)認(rèn)為中心城市人口規(guī)模應(yīng)達(dá)到5萬(wàn)人，周一星等（2000年）認(rèn)為中心城市應(yīng)是非農(nóng)業(yè)人口超過(guò)20萬(wàn)的地級(jí)市[3]，寧越敏（2011）將第五次人口普查中城市區(qū)域人口50萬(wàn)以上作為中心城市[4];二是外圍城市與中心城市應(yīng)有密切的聯(lián)系，并且以非農(nóng)活動(dòng)為主;三是具有一定規(guī)模的通勤行為，美國(guó)標(biāo)準(zhǔn)為通勤率單向15%或雙向20%，我國(guó)學(xué)者提出可以用非農(nóng)化水平代通勤流指標(biāo)。而隨著手機(jī)信令等大數(shù)據(jù)的應(yīng)用，通勤化率指標(biāo)有了一定的量化依據(jù)。

1.2 都市圈的發(fā)展階段及其特征

在都市圈形成的初級(jí)階段，集聚是主要驅(qū)動(dòng)力;在都市圈的成長(zhǎng)階段，集聚與擴(kuò)散共同構(gòu)成主要驅(qū)動(dòng)力;在都市圈的成熟階段，擴(kuò)散是主要驅(qū)動(dòng)力[5]。有的學(xué)者認(rèn)為都市圈的發(fā)展大致經(jīng)歷了中心集聚、近域擴(kuò)散、均衡與特色發(fā)展三個(gè)特征鮮明的發(fā)展階段[6]。有的學(xué)者基于對(duì)歐、美、日等國(guó)家或地區(qū)都市經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展歷程的分析，將都市圈發(fā)展概括為5個(gè)階段，分別是強(qiáng)核階段、外溢階段、布網(wǎng)階段、整合階段和耦合階段[7]?！吨袊?guó)都市圈發(fā)展報(bào)告2018》中將都市圈根據(jù)發(fā)展水平差異，將都市圈分為成熟型、發(fā)展型和培育型三個(gè)層級(jí)。

從發(fā)展階段來(lái)看，長(zhǎng)春都市圈處于明顯的單中心結(jié)構(gòu)，中心城市的首位度處于增長(zhǎng)階段，但是與外圍縣市的聯(lián)系強(qiáng)度不密，雖然出現(xiàn)了部分發(fā)展期都市圈的特征，中心城市的部分職能出現(xiàn)外溢，但外溢主要局限在近域圈層，都市圈發(fā)展仍以核心區(qū)的極化作用為主，因此判斷長(zhǎng)春都市圈是培育期都市圈。

2? 長(zhǎng)春都市圈的現(xiàn)狀特征

2.1 弱核牽引，缺少?gòu)?qiáng)有力核心支撐

都市圈呈現(xiàn)明顯的“單中心”結(jié)構(gòu)。從手機(jī)信令數(shù)據(jù)來(lái)看，都市圈20%的人員流動(dòng)為向心型，從貨運(yùn)大數(shù)據(jù)分析來(lái)看，都市圈50%的物流為向心型，從夜間燈光數(shù)據(jù)來(lái)看，長(zhǎng)春市的燈光強(qiáng)度占總強(qiáng)度的70%。從城鎮(zhèn)分布來(lái)看，除長(zhǎng)春外，都市圈其他城市體量均較小，為缺少中型城市發(fā)展支撐，尚未形成大、中、小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。與此同時(shí)，2017年長(zhǎng)春都市圈中心城區(qū)人口密度為363.7人/m2，人均GDP為86465元，在發(fā)展型都市圈中心城市和橫向比較中，均處于下游。

2.2 聯(lián)系不密，都市圈城鎮(zhèn)各自為政

長(zhǎng)春都市圈的一體化區(qū)域集中在近域圈層，城際合作任重遙遠(yuǎn)，城市間人流、物流量排名靠前的是松原市—前郭縣、長(zhǎng)春市—德惠市、長(zhǎng)春市—公主嶺市、長(zhǎng)春市—農(nóng)安縣，占總數(shù)的50%以上。各城市聯(lián)系不緊密，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化嚴(yán)重，80%以上的開發(fā)區(qū)以加工業(yè)、制造業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，60%以上的開發(fā)區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)包含汽車產(chǎn)業(yè)。

2.3 孤立封閉，對(duì)外開放程度待提升

從投資流來(lái)看，長(zhǎng)春都市圈相互投資量較低，長(zhǎng)春市與外圍城市之間企業(yè)互相投資規(guī)模僅為46億元，投資往來(lái)不活躍。從通道樞紐建設(shè)來(lái)看，航空樞紐等級(jí)較低，吞吐能力不足，西部鐵路聯(lián)系較弱，既有普速鐵路等能級(jí)偏低，高等級(jí)公路建設(shè)緩慢，規(guī)劃的長(zhǎng)太、延長(zhǎng)、長(zhǎng)春經(jīng)濟(jì)圈環(huán)線等高速公路均未建成。

3? 長(zhǎng)春都市圈規(guī)劃策略辨析

3.1 弱資源約束下的空間精明增長(zhǎng)策略

3.1.1 向城市要發(fā)展，堅(jiān)持城市精明增長(zhǎng)

以“大集中、小分散”為區(qū)域發(fā)展空間組織主要模式，做大做強(qiáng)中心城市;大力發(fā)展中小城市（縣），支持中心城市近郊縣、產(chǎn)業(yè)強(qiáng)縣、資源富集縣發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，參與區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作;實(shí)施小城鎮(zhèn)建設(shè)示范工程，支持重點(diǎn)鎮(zhèn)加快發(fā)展，打造一批工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)、商貿(mào)特色鎮(zhèn)、旅游名鎮(zhèn)。

3.1.2 向鄉(xiāng)村要空間，堅(jiān)持鄉(xiāng)村精明收縮

應(yīng)對(duì)農(nóng)村人減地增的失調(diào)局面，應(yīng)進(jìn)一步整合鄉(xiāng)村建設(shè)用地，引導(dǎo)鄉(xiāng)村合理布局。不斷改善農(nóng)村人居環(huán)境，按照“多規(guī)合一”的要求統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃編制與實(shí)施，提高規(guī)劃科學(xué)性與約束性。按照農(nóng)業(yè)耕作半徑、土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)多元化組織進(jìn)行生產(chǎn)空間優(yōu)化，引導(dǎo)中心村的建設(shè)，并按生活服務(wù)圈的理念進(jìn)行相對(duì)集中的生活空間配套。落實(shí)《國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)改革方案》要求，強(qiáng)化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策創(chuàng)新。

3.1.3 向生態(tài)要效益，堅(jiān)持生態(tài)精明增值

目前我國(guó)處于由投資驅(qū)動(dòng)階段向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和生態(tài)驅(qū)動(dòng)發(fā)展來(lái)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，逐步的由城市的土地回路（房地產(chǎn)），開始向知識(shí)產(chǎn)權(quán)和生態(tài)資源來(lái)轉(zhuǎn)移。未來(lái)應(yīng)緊抓由生產(chǎn)導(dǎo)向向消費(fèi)導(dǎo)向轉(zhuǎn)型發(fā)展的契機(jī)，向生態(tài)要效益，充分發(fā)揮市場(chǎng)決定作用，將經(jīng)營(yíng)理念引入生態(tài)資源保護(hù)中，重點(diǎn)依托生態(tài)資源發(fā)展影視文化、科技研發(fā)、休閑度假等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，實(shí)現(xiàn)高端服務(wù)業(yè)職能的集聚發(fā)展。

3.2 弱開放水平下的區(qū)域合作關(guān)系重塑

3.2.1 深化國(guó)際合作，構(gòu)建聯(lián)通國(guó)際的物流大通道

打造“通道+樞紐+網(wǎng)絡(luò)”的物流運(yùn)行體系，推動(dòng)物流資源優(yōu)化配置。統(tǒng)籌布局貨運(yùn)場(chǎng)站、物流中心等，鼓勵(lì)不同類型樞紐協(xié)同或合并建設(shè)，支持城市間合作共建物流樞紐。發(fā)達(dá)的區(qū)域性軌道交通是都市圈同城化高效運(yùn)行的基本條件，加快完善東北地區(qū)的交通網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建以長(zhǎng)春為核心，橫貫東西、縱貫?zāi)媳?、?nèi)暢外聯(lián)的都市圈對(duì)外運(yùn)輸大通道，對(duì)外高效統(tǒng)籌區(qū)域交通運(yùn)輸資源。構(gòu)建“米字型”高鐵網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)市市通高鐵。

3.2.2 加強(qiáng)對(duì)口合作，抓住一切機(jī)遇拓展國(guó)內(nèi)市場(chǎng)

深化落實(shí)《吉林省與浙江省對(duì)口合作實(shí)施方案》《天津市與長(zhǎng)春市對(duì)口合作實(shí)施方案》，加強(qiáng)對(duì)口合作，飛地合作，積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移;以“市長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)”為切入點(diǎn)，加深高層互動(dòng)，深化與杭州市的全方位、多領(lǐng)域合作，以“通長(zhǎng)通”高鐵謀劃建設(shè)為契機(jī)，以科左中旗保康工業(yè)園區(qū)和物流園區(qū)為載體，深化長(zhǎng)通一體化合作。

3.2.3 做實(shí)圈際合作，共建東北地區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展連綿帶

加強(qiáng)與沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)產(chǎn)業(yè)合作。推動(dòng)整車、零部件企業(yè)聯(lián)動(dòng)，在新能源汽車和智能汽車關(guān)鍵零部件開發(fā)合作，共同打造具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的區(qū)域零部件產(chǎn)業(yè)集群和創(chuàng)新中心。加強(qiáng)與哈爾濱都市圈合作。加強(qiáng)商用遙感衛(wèi)星在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、氣象監(jiān)測(cè)、森林保護(hù)、病蟲害防治建設(shè)等方面應(yīng)用合作，共建智慧城市、智慧農(nóng)業(yè)和智慧林業(yè)。圍繞優(yōu)勢(shì)糧食品種，在育種技術(shù)、耕地質(zhì)量、防災(zāi)減災(zāi)、秸稈開發(fā)利用等方面開展全方位合作，鼓勵(lì)食品精深加工合作，共同打造黑土地有機(jī)產(chǎn)品。

3.3 弱流向聯(lián)系下的網(wǎng)絡(luò)重構(gòu)思路

以產(chǎn)業(yè)集群為載體，建設(shè)開放創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)體系。構(gòu)建以數(shù)字經(jīng)濟(jì)為依托，以汽車產(chǎn)業(yè)、石油化工、農(nóng)產(chǎn)品加工、裝備制造、醫(yī)藥大健康、現(xiàn)代輕紡為主導(dǎo)的“6+1”主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)體系。以產(chǎn)業(yè)集群培育為抓手，依托各自產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，推動(dòng)長(zhǎng)春、吉林、四平、遼源、松原等城市間產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作和錯(cuò)位發(fā)展，強(qiáng)化區(qū)域間上下游產(chǎn)業(yè)緊密銜接，促進(jìn)形成布局合理、分工有序、錯(cuò)位發(fā)展、互動(dòng)融合的產(chǎn)業(yè)格局。

3.4 弱核心帶動(dòng)下的強(qiáng)核集聚策略

3.4.1 以價(jià)值重構(gòu)為依托，推動(dòng)創(chuàng)新載體要素集聚

推動(dòng)價(jià)值重構(gòu)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)高端化發(fā)展。按照“服務(wù)業(yè)向上、工業(yè)向下”的原則，抓住價(jià)值鏈的核心環(huán)節(jié)，推動(dòng)長(zhǎng)春市集聚創(chuàng)新要素和樞紐職能，提升經(jīng)濟(jì)密度、增強(qiáng)高端服務(wù)和核心研發(fā)功能，適度考慮配套制造業(yè)的近域轉(zhuǎn)移和低端制造業(yè)的城際轉(zhuǎn)移。

3.4.2 以服務(wù)升級(jí)為突破，推動(dòng)人口要素向心集聚

實(shí)施省會(huì)城市戰(zhàn)略，通過(guò)提高核心區(qū)域人口聚集程度。完善土地、就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育等人才吸引和落戶政策，吸引勞動(dòng)力向中心城市集聚，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向都市圈核心區(qū)有序轉(zhuǎn)移。推進(jìn)高質(zhì)量城鎮(zhèn)化發(fā)展，強(qiáng)化人口和產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展，形成人口與勞動(dòng)力、資金等生產(chǎn)要素同向流動(dòng)的機(jī)制。

3.5 弱治理水平下的體制機(jī)制創(chuàng)新

3.5.1 創(chuàng)新體制機(jī)制

長(zhǎng)春都市圈可以考慮超越市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)、主任聯(lián)席會(huì)等區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織，直接成立類似都市圈管理委員會(huì)的行政機(jī)構(gòu)，賦予一定程度的資源調(diào)配權(quán);設(shè)立強(qiáng)大的發(fā)展基金，都市圈規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目爭(zhēng)取國(guó)家財(cái)政支持;積極推進(jìn)城市聯(lián)盟建設(shè)，在產(chǎn)業(yè)合作、聯(lián)合招商、利益共享等方面發(fā)揮更大的作用。

3.5.2 堅(jiān)持項(xiàng)目引領(lǐng)

重點(diǎn)謀劃補(bǔ)齊關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)、具有戰(zhàn)略引領(lǐng)作用的交通項(xiàng)目，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高、上下游配套能力強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和符合新基建建設(shè)要求、提升治理能力的創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，實(shí)行項(xiàng)目全過(guò)程監(jiān)督、全方位服務(wù)、精細(xì)化管理、節(jié)點(diǎn)化監(jiān)督，以高質(zhì)量項(xiàng)目引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展。

3.5.3 謀劃區(qū)劃調(diào)整

突破城市行政管轄范圍，在區(qū)域或國(guó)土范圍內(nèi)審視各個(gè)城市所應(yīng)承擔(dān)的功能，避免所有城市功能向單一中心的不必要集中是避免城市規(guī)模過(guò)大、密度過(guò)高的關(guān)鍵。結(jié)合核心圈空間布局，適度整合老城區(qū)行政區(qū)劃，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)及市場(chǎng)需求，消除不同政區(qū)之間形成的體制壁壘;著力推進(jìn)市帶縣模式轉(zhuǎn)向都市圈行政區(qū)劃模式，謀劃德惠、農(nóng)安、公主嶺撤市（縣）變區(qū)。

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