董一凡

2月20～21日，歐盟召開特別峰會(huì)，主要討論2021～2027年歐盟預(yù)算問題，各方未能達(dá)成共識(shí)。這是英國(guó)脫歐后首次舉行歐盟峰會(huì)。自從歐盟設(shè)立自己的財(cái)政預(yù)算以來，成員國(guó)圍繞其的爭(zhēng)吵就從未停止，此次峰會(huì)延續(xù)了預(yù)算難以順利通過的“慣例”，也給新?lián)Q血后歐盟機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略愿景的落實(shí)打上了一個(gè)問號(hào)。

“節(jié)儉之友”與“凝聚力之友”

自歐洲一體化進(jìn)程啟動(dòng)后，歐盟及其前身歐共體就開始了集中成員國(guó)部分財(cái)政資源以支持超國(guó)家層面經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等合作項(xiàng)目的實(shí)踐。在煤鋼共同體階段，共同體高級(jí)機(jī)構(gòu)（歐盟委員會(huì)前身）從成員國(guó)煤鋼稅款中抽取不超過1%用于煤鋼工人補(bǔ)助以及共同體行政運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用等。1957年《羅馬條約》簽署后，歐共體從各國(guó)獲得一定財(cái)政攤款作為預(yù)算。20世紀(jì)60年代，歐共體開始探索建立自己的獨(dú)立預(yù)算。1970年成員國(guó)簽署《盧森堡條約》，決定自1971年起把由進(jìn)口關(guān)稅、糖稅和成員國(guó)增值稅取得的提成作為共同體預(yù)算的“自有財(cái)源”，取代成員國(guó)攤款的做法。20世紀(jì)七、八十年代，隨著歐共體職能的擴(kuò)展和成員國(guó)規(guī)模的擴(kuò)大，各國(guó)間圍繞預(yù)算的矛盾亦開始浮現(xiàn)。當(dāng)時(shí)預(yù)算須每年進(jìn)行審議，在1988年前曾出現(xiàn)4次預(yù)算危機(jī)。1987年，歐共體提出了“德洛爾計(jì)劃”，提出在傳統(tǒng)財(cái)源外擴(kuò)展新的財(cái)源，其規(guī)模根據(jù)歐盟國(guó)民生產(chǎn)總值（GNP），2002年后改為以國(guó)民總收入（GNI）為標(biāo)準(zhǔn)，并決定于1988年引入多年期預(yù)算框架制度，即當(dāng)前歐盟多年期預(yù)算的前身。1988年，《1988～1992年財(cái)政框架》通過，標(biāo)志著多年期預(yù)算制度的首次實(shí)施。1992年12月，愛丁堡峰會(huì)決定將多年期框架從五年延伸到七年，2014～2020年間歐盟預(yù)算總額已經(jīng)達(dá)到9599.8億歐元。在運(yùn)行流程上，歐盟多年期預(yù)算一般由行政機(jī)構(gòu)歐盟委員會(huì)擬定，代表成員國(guó)立場(chǎng)的歐洲理事會(huì)和代表民意的歐洲議會(huì)分別提出修改意見并決定是否批準(zhǔn)。

長(zhǎng)期以來，由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和發(fā)展水平存在差異，各國(guó)在歐盟預(yù)算中獲益程度不一，對(duì)資金的分配亦存在較大分歧，因而預(yù)算決議“難產(chǎn)”是常態(tài)。本次歐盟峰會(huì)是英國(guó)正式脫歐后首次商討多年期預(yù)算問題的峰會(huì)，長(zhǎng)期作為凈出資國(guó)英國(guó)的離去使新預(yù)算資金池縮減600～750億歐元。為維持歐盟既有政策規(guī)劃有效推進(jìn)，凈出資國(guó)負(fù)擔(dān)將增加，而凈獲益國(guó)獲得的補(bǔ)貼也將減少，這就使傳統(tǒng)預(yù)算分歧被進(jìn)一步放大。

2020年2月21日，歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩（左）和歐洲理事會(huì)主席米歇爾在特別峰會(huì)結(jié)束后出席記者會(huì)。

在歐盟預(yù)算的“蛋糕”應(yīng)該做到多大這個(gè)問題上，成員國(guó)可以分為兩大陣營(yíng)：荷蘭、奧地利、瑞典和丹麥四個(gè)凈出資國(guó)組成了“節(jié)儉之友”，主張將預(yù)算總額控制在歐盟27國(guó)GNI的1%以下，約1.02萬億歐元;葡萄牙和波蘭則領(lǐng)導(dǎo)17個(gè)南歐和中東歐國(guó)家組成“凝聚力之友”集團(tuán)，要求歐盟財(cái)政規(guī)模保證促進(jìn)落后地區(qū)和國(guó)家發(fā)展的“團(tuán)結(jié)基金”不被削減。事實(shí)上，歐盟委員會(huì)提出的新預(yù)算草案達(dá)到了GNI的1.113%，比“節(jié)儉之友”設(shè)定的門檻高出1154億歐元。歐洲理事會(huì)主席米歇爾為在各國(guó)之間尋求妥協(xié)，在新修改的方案中將總額削減至1.074%，依然無法令各方滿意。依照歐委會(huì)的估算，“節(jié)儉之友”在新預(yù)算中每年將多負(fù)擔(dān)42億歐元，相當(dāng)于歐盟各國(guó)新增負(fù)擔(dān)的18.4%，這對(duì)于這些長(zhǎng)期以來主張財(cái)政緊縮、國(guó)內(nèi)對(duì)“補(bǔ)貼窮國(guó)”反對(duì)情緒高漲的國(guó)家來說無疑難以接受。

本次歐委會(huì)提出的新歐盟預(yù)算不僅支持農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、地區(qū)發(fā)展、單一市場(chǎng)、價(jià)值觀、環(huán)保等傳統(tǒng)議程，還要在科研投資、對(duì)外援助、數(shù)字化等領(lǐng)域進(jìn)行投入，以提升歐盟實(shí)力和影響力，挖掘新發(fā)展動(dòng)力?！肮?jié)儉之友”集團(tuán)對(duì)農(nóng)業(yè)部門的依賴程度較低，主張將資金向抗擊氣候變化、邊境管理、數(shù)字化等新領(lǐng)域傾斜?！澳哿χ选眹?guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)“團(tuán)結(jié)基金”依賴較大，2015～2017年葡萄牙、克羅地亞、立陶宛和波蘭公共投資中“團(tuán)結(jié)基金”分別占84.2%、79.6%、74.4%和61.2%，且這些國(guó)家和法國(guó)的農(nóng)業(yè)部門還高度依賴共同農(nóng)業(yè)政策資金，因而反對(duì)新一期預(yù)算削減這兩部分支出。在米歇爾修改后的方案中，這兩項(xiàng)資金分別比2014～2020年預(yù)算縮減14%和12%，比重上從預(yù)算總額的69.4%降至59.6%。同時(shí)，米歇爾在歐委會(huì)版本方案基礎(chǔ)上縮減支出時(shí)，為了照顧“凝聚力之友”和法國(guó)，“團(tuán)結(jié)基金”和共同農(nóng)業(yè)政策資金不減反增，而在太空計(jì)劃、防務(wù)合作、非洲反恐行動(dòng)等方面勒緊褲帶，支持歐盟科研的“歐洲地平線”以及“數(shù)字歐洲”預(yù)算也進(jìn)行了一定縮減。

這些紛爭(zhēng)的背后是各成員國(guó)“本國(guó)優(yōu)先”思潮抬頭給歐盟層面帶來的難以調(diào)和矛盾。近年來，歐盟不但未能從歐債危機(jī)中恢復(fù)元?dú)猓€面臨難民危機(jī)、外部安全環(huán)境惡化等一系列挑戰(zhàn)，經(jīng)濟(jì)低迷與社會(huì)政治不滿交織發(fā)酵。各國(guó)民粹主義“本國(guó)優(yōu)先”思潮涌起，無論是民粹政黨還是傳統(tǒng)政黨執(zhí)政都面臨在歐盟層面“最大化”本國(guó)利益的強(qiáng)大壓力。這種壓力致使各國(guó)都難以在超國(guó)家層面做出過大讓步。

預(yù)算分配傾向于抹平分歧

當(dāng)前，面臨內(nèi)外挑戰(zhàn)疊加及發(fā)展模式可持續(xù)性下降、發(fā)展動(dòng)力不足的困局，歐盟謀求增強(qiáng)實(shí)力、鞏固團(tuán)結(jié)、重塑內(nèi)外影響力的意愿強(qiáng)烈。歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩宣稱要構(gòu)建“地緣政治委員會(huì)”，讓歐盟拾起“實(shí)力的話語”，要在氣候變化、數(shù)字產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新、共同防務(wù)、邊界安全乃至歐元區(qū)金融穩(wěn)定機(jī)制上加大財(cái)政投入，提振歐盟軟硬實(shí)力和國(guó)際影響力。她上任后，亦馬不停蹄地提出“歐洲綠色協(xié)定”“歐洲可持續(xù)投資計(jì)劃”“歐洲氣候法”“對(duì)非洲戰(zhàn)略框架”等，然而多年期預(yù)算的捉襟見肘使歐盟遭遇“骨感現(xiàn)實(shí)”。

從目前米歇爾和歐委會(huì)的協(xié)商思路看，首要目標(biāo)仍是拉住兩派陣營(yíng)達(dá)成協(xié)議，很可能將延續(xù)壓縮總規(guī)模、保障農(nóng)業(yè)和區(qū)域發(fā)展并在新領(lǐng)域“節(jié)流”的思路，令歐委會(huì)戰(zhàn)略愿景的落實(shí)前景更為渺茫。比如歐委會(huì)宣稱未來歐盟預(yù)算的25%將用于氣候變化，這一數(shù)字實(shí)際是將農(nóng)業(yè)、區(qū)域發(fā)展以及創(chuàng)新中與綠色環(huán)保相關(guān)的支持資金“打包”組成，真正向能源轉(zhuǎn)型、新產(chǎn)業(yè)扶持的新增投入則相當(dāng)有限，其中緩解氣候變化能源轉(zhuǎn)型帶來經(jīng)濟(jì)社會(huì)沖擊的“公正轉(zhuǎn)型基金”僅為75億歐元。安全防務(wù)預(yù)算僅143億歐元，遠(yuǎn)不足以支撐歐盟建設(shè)歐洲自主防務(wù)進(jìn)而謀求“歐洲主權(quán)”“戰(zhàn)略自主”的目標(biāo)。顯然，在抹平當(dāng)前利益分歧和投資歐洲未來之間，歐盟預(yù)算分配傾向于前者。

由于無預(yù)算協(xié)議將造成各方“共輸”局面，同時(shí)下半年擔(dān)任歐盟輪值主席國(guó)的德國(guó)若要推動(dòng)其看重的戰(zhàn)略議程也可能拿出更多領(lǐng)導(dǎo)力甚至提供更多公共產(chǎn)品，歐盟國(guó)家還是能最終就預(yù)算問題達(dá)成共識(shí)。歐盟也在尋求通過征收塑料制品特別稅和在歐盟“碳排放交易體系”抽成來開源，以推進(jìn)各國(guó)就預(yù)算問題達(dá)成協(xié)議。但一份“囊中羞澀”的預(yù)算案幾成定數(shù)，將是橫在歐盟實(shí)現(xiàn)宏圖道路上的重大挑戰(zhàn)。