張連緒,勞逸媛

(廣州城市職業(yè)學(xué)院，廣東 廣州 510405)

教育部等九部門(mén)在《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見(jiàn)》中指出：“推動(dòng)社區(qū)教育融入社區(qū)治理，不斷豐富社區(qū)建設(shè)的內(nèi)容?！盵1]社區(qū)教育與社區(qū)治理的相關(guān)研究備受關(guān)注。社區(qū)教育如何融入社區(qū)治理之中？如何發(fā)揮其應(yīng)有的功能？這些問(wèn)題不僅是研究社區(qū)教育與社區(qū)治理關(guān)系的基礎(chǔ)問(wèn)題，也是社區(qū)教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)課題，需要社區(qū)教育工作者深入研究。

一、社區(qū)公民：社區(qū)教育與社區(qū)治理的內(nèi)在聯(lián)系

20世紀(jì)80年代，民政部門(mén)開(kāi)始倡導(dǎo)社區(qū)創(chuàng)建，接管傳統(tǒng)上由單位承擔(dān)的社會(huì)福利職能[2]，我國(guó)現(xiàn)代意義上的社區(qū)治理與社區(qū)教育的概念則同時(shí)萌芽于社區(qū)的創(chuàng)建之中。社區(qū)的內(nèi)涵隨著社會(huì)的發(fā)展不斷豐富，但社區(qū)治理與社區(qū)教育并不具有天然的聯(lián)系，直到社區(qū)治理逐步以社區(qū)公民為參與主體，社區(qū)教育逐步面向社區(qū)公民開(kāi)放時(shí)，兩者才得以聯(lián)系起來(lái)。這是因?yàn)椋陨鐓^(qū)公民為主體的社區(qū)治理和以社區(qū)公民為對(duì)象的社區(qū)教育都尊重社區(qū)公民的天然權(quán)利，關(guān)注社區(qū)公共利益與社區(qū)公民個(gè)體利益的平衡，其主體、目標(biāo)與價(jià)值取向趨于一致。

(一)社區(qū)公民成為參與社區(qū)治理的主體

歷史進(jìn)程中的社會(huì)治理常與政府的統(tǒng)治融為一體，社區(qū)治理作為社會(huì)治理的基礎(chǔ)與核心，其權(quán)力往往掌握在政府手里，社區(qū)公民成為社區(qū)治理的主體經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的過(guò)程。自上個(gè)世紀(jì)90年代以來(lái)，為應(yīng)對(duì)社會(huì)資源配置中市場(chǎng)失靈與政府失靈的問(wèn)題，治理理論在西方學(xué)術(shù)界興起，形成諸多流派，逐步替代了傳統(tǒng)的公共管理方法。由美國(guó)公共行政專家羅伯特·B·登哈特最先提出的新公共服務(wù)理論以公民為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)公共利益、公共服務(wù)、公民權(quán)利和公民參與等理念[3],從理論上推動(dòng)了公民作為治理主體地位的確立。全球治理委員會(huì)認(rèn)為，“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程，既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式制度安排?！盵4]治理理念的更新體現(xiàn)了還權(quán)于民的思想，強(qiáng)調(diào)多元主體的平等伙伴關(guān)系，使治理的內(nèi)涵發(fā)生改變，社區(qū)治理的概念得以澄清。社區(qū)治理被認(rèn)為是由政府與社區(qū)組織、社區(qū)公民共同管理社區(qū)內(nèi)公共事務(wù)活動(dòng)的過(guò)程，包括法律、社區(qū)政策及規(guī)則等正式制度，也包括社區(qū)的公共權(quán)威、管理方法與技術(shù)等非正式制度。社區(qū)公民是社區(qū)治理的主體，這是治理理念的本質(zhì)要求。

從實(shí)踐層面來(lái)說(shuō)，我國(guó)社區(qū)治理經(jīng)歷了政府主導(dǎo)型治理模式、政府推動(dòng)與自治結(jié)合型治理模式等階段的變革，目前進(jìn)入社區(qū)主導(dǎo)與政府支持型治理模式的重要轉(zhuǎn)折階段[5]。我國(guó)《憲法》《物權(quán)法》《居民委員會(huì)組織法》等都鼓勵(lì)和支持公民有序參與社區(qū)治理，為公民制度化參與社區(qū)治理提供合法渠道，營(yíng)造良好的制度環(huán)境氛圍[6]。社區(qū)治理由單一主體向多元主體發(fā)展，社區(qū)公民開(kāi)始成為社區(qū)治理的主體，社區(qū)公民作為治理主體的責(zé)任與公共期待也不斷增加。

(二)社區(qū)公民成為社區(qū)教育的面向?qū)ο?/h3>

我國(guó)《憲法》規(guī)定：“凡具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍的人都是中華人民共和國(guó)公民?！币虼?，對(duì)于大多數(shù)人來(lái)說(shuō)，獲得公民身份是自然而然的事情，但公民角色需要通過(guò)學(xué)習(xí)形成，因?yàn)楣窠巧馕吨c之相伴隨的一套權(quán)利與義務(wù)關(guān)系[7]，對(duì)公民權(quán)利與義務(wù)的了解并不是與生俱來(lái)的，特別是現(xiàn)代國(guó)家制度、民主政治和法律系統(tǒng)已經(jīng)發(fā)展到相當(dāng)復(fù)雜的程度，不經(jīng)過(guò)系統(tǒng)的學(xué)習(xí)，人們很難清楚地認(rèn)識(shí)公民的權(quán)利和義務(wù)[8]。這些是公民教育的基本內(nèi)容。過(guò)去公民教育被認(rèn)為是學(xué)校教育的任務(wù)，脫離學(xué)校教育的成年人很難再獲得系統(tǒng)學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，也就無(wú)法解決其終生面臨的公民生活課題[9]。公民教育應(yīng)該是一個(gè)終生的過(guò)程。社區(qū)是公民日常生活的主要場(chǎng)所，與每個(gè)人的利益息息相關(guān)，社區(qū)教育應(yīng)該為社區(qū)公民提供學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，幫助其公民角色的形成。

我國(guó)社區(qū)教育的實(shí)踐是以學(xué)校德育社會(huì)化的觀念作為起點(diǎn)，一開(kāi)始并不面向社區(qū)公民開(kāi)放。1993年被認(rèn)為是我國(guó)社區(qū)教育理念的轉(zhuǎn)折點(diǎn)：1993年以前的社區(qū)教育以中小學(xué)生為對(duì)象，以思想道德教育為主要內(nèi)容，是學(xué)校德育工作的延伸；1993年以后，隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革和社區(qū)建設(shè)的推動(dòng)，社區(qū)教育得以快速發(fā)展。2000年，教育部在《關(guān)于在部分地區(qū)開(kāi)展社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)工作的通知》中指出：“社區(qū)教育是在一定區(qū)域內(nèi)利用各種教育資源，開(kāi)展的旨在提高社區(qū)全體成員整體素質(zhì)和生活質(zhì)量，服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的教育活動(dòng)?！鄙鐓^(qū)教育的范圍、對(duì)象、目標(biāo)與性質(zhì)得以明確[10]。2001年教育部啟動(dòng)全國(guó)社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)創(chuàng)建，由此，全體社區(qū)公民獲得了社區(qū)教育的入場(chǎng)券，社區(qū)公民的受教育權(quán)得以保障，社區(qū)教育開(kāi)始成為培養(yǎng)社區(qū)公民的方式。

二、培養(yǎng)社區(qū)公民是社區(qū)教育融入社區(qū)治理的應(yīng)有之義

社區(qū)公民成為社區(qū)治理的主體并不意味其有能力、有意愿參與社區(qū)治理。社區(qū)治理是一項(xiàng)復(fù)雜的公共事務(wù)管理工作，涉及多元主體的平等協(xié)商、理性溝通與談判博弈。社區(qū)公民參與社區(qū)治理是一個(gè)表達(dá)訴求、平衡利益、實(shí)現(xiàn)權(quán)利與履行義務(wù)的過(guò)程，其中包含的公民意識(shí)、治理知識(shí)和技能等均需要通過(guò)學(xué)習(xí)獲得。隨著實(shí)踐成果的不斷積累以及治理理念在社區(qū)教育體系中的融入，社區(qū)教育培養(yǎng)社區(qū)公民具備了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和內(nèi)生動(dòng)力，社區(qū)教育成為現(xiàn)代公民教育的重要組成部分和巨大的推動(dòng)力量[11]。社區(qū)教育培養(yǎng)社區(qū)公民，就是幫助社區(qū)公民獲取社區(qū)治理需要的知識(shí)與技能，促使其參與社區(qū)治理，這是社區(qū)教育促進(jìn)社區(qū)治理功能的重要體現(xiàn)。社區(qū)教育培養(yǎng)社區(qū)公民需要遵循公民教育的基本原則，同時(shí)具有社區(qū)性的特點(diǎn)。以培養(yǎng)社區(qū)普通公民為基礎(chǔ)，進(jìn)而培養(yǎng)積極公民是社區(qū)教育融入社區(qū)治理的應(yīng)有之義。

(一)培養(yǎng)普通公民

1.作為學(xué)校公民教育的補(bǔ)償

社區(qū)公民首先是一個(gè)普通公民，要具備普遍性公民資質(zhì)，這也是參與社區(qū)治理的能力基礎(chǔ)。美國(guó)學(xué)者Cogan認(rèn)為普遍性公民資質(zhì)包括認(rèn)同感、權(quán)利意識(shí)、義務(wù)意識(shí)、積極參與公共事務(wù)以及對(duì)基本社會(huì)價(jià)值的接受。普遍性公民資質(zhì)是公民教育的基礎(chǔ)目標(biāo)。過(guò)去我國(guó)公民教育被認(rèn)為是學(xué)校教育的任務(wù)，主要面向中小學(xué)的學(xué)生。學(xué)校公民教育以政治課程的形式實(shí)施，缺乏對(duì)公民普遍性資質(zhì)的要求。20世紀(jì)90年代中后期，公民教育課程轉(zhuǎn)向以道德教育為核心，但僅在小學(xué)4—6年級(jí)開(kāi)設(shè)，也沒(méi)有形成相對(duì)完整的課程體系。2000年以后，新課程標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)，形成以培養(yǎng)公民為核心的從小學(xué)到初中的完整社會(huì)科課程目標(biāo)體系，但在具體實(shí)踐中缺乏對(duì)公民教育內(nèi)涵的深入探討，課程定位籠統(tǒng)、理念粗糙，影響了公民教育的有效實(shí)施[12]。有學(xué)者利用全國(guó)性調(diào)查數(shù)據(jù)作為樣本進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)我國(guó)學(xué)校教育并沒(méi)有促進(jìn)公民的政治選舉投票參與[13]。因此，對(duì)于我國(guó)大多數(shù)成年人來(lái)說(shuō)，在過(guò)去學(xué)校教育經(jīng)歷中普遍還未形成普通公民角色，需要通過(guò)社區(qū)教育獲得重新學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)。公民教育應(yīng)該包括三個(gè)方面的基本內(nèi)容：一是公民的權(quán)利和義務(wù)；二是行使、維護(hù)公民權(quán)利和履行公民義務(wù)的技能和方法；三是公民權(quán)利和義務(wù)的倫理基礎(chǔ)[8]。社區(qū)教育培養(yǎng)社區(qū)公民應(yīng)以幫助其形成普遍性公民資質(zhì)為首要目標(biāo)，為社區(qū)公民提供公民教育基本內(nèi)容系統(tǒng)學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，為其參與社區(qū)治理儲(chǔ)備必要的知識(shí)與技能。

2.具有社區(qū)屬性的公民教育

與學(xué)校公民教育不同，社區(qū)公民教育還應(yīng)具有社區(qū)屬性，強(qiáng)調(diào)社區(qū)內(nèi)部的利益與需求。社區(qū)公民教育的基本內(nèi)涵包括兩個(gè)層面：一是對(duì)社區(qū)意識(shí)的引導(dǎo)，研究社區(qū)意識(shí)的代表人物麥克米蘭(McMillan)認(rèn)為社區(qū)意識(shí)是社區(qū)成員對(duì)于社區(qū)的歸屬感，是社區(qū)成員對(duì)于社區(qū)及社區(qū)內(nèi)其他成員重要關(guān)系的感知，是相信通過(guò)集體的奉獻(xiàn)，社區(qū)需求都會(huì)得以滿足和實(shí)現(xiàn)的共有信念[14]。由此可知，社區(qū)意識(shí)是基于社區(qū)共同體關(guān)系及其實(shí)踐而產(chǎn)生的一系列正向情感的集合，如歸屬感、信任感和信念等。社區(qū)治理所倡導(dǎo)的多元、平等及共享等價(jià)值取向與社區(qū)意識(shí)蘊(yùn)含的集體情感是一致的，社區(qū)意識(shí)是社區(qū)治理良好格局形成不可或缺的重要條件，社區(qū)意識(shí)的缺失或無(wú)意識(shí)地忽略被認(rèn)為是導(dǎo)致社區(qū)公民消極參與社區(qū)公共事務(wù)的直接原因。因此，社區(qū)公民應(yīng)該是具有社區(qū)意識(shí)的公民，培育社區(qū)公民的社區(qū)意識(shí)是促使其主動(dòng)參與社區(qū)治理的前提條件。二是對(duì)社區(qū)公民權(quán)利與義務(wù)的明晰。公民所屬共同體內(nèi)所牽涉的各種關(guān)系的性質(zhì)和形式，及其在以上關(guān)系中的實(shí)踐構(gòu)成了公民概念的基本內(nèi)涵。公民教育的目標(biāo)是使公民明確自身作為一個(gè)公民置身于怎樣的公共關(guān)系之中，這些關(guān)系賦予了自己怎樣的權(quán)利和義務(wù)，以及根據(jù)客觀存在的關(guān)系如何行使相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)[11]。也就是說(shuō)，社區(qū)公民是公民在社區(qū)這個(gè)生活共同體中的角色歸屬，其所屬的社區(qū)生活共同體涉及的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)賦予其一系列權(quán)利和義務(wù)，這些權(quán)利和義務(wù)決定了社區(qū)公民參與社區(qū)治理的行為邊界。因此，社區(qū)公民教育應(yīng)該幫助社區(qū)公民明晰社區(qū)的權(quán)力結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制以及參與社區(qū)治理涉及的各項(xiàng)基本權(quán)利與義務(wù)。

(二)培養(yǎng)積極公民

1.引導(dǎo)普通公民轉(zhuǎn)化

積極公民是指有意愿、有能力、有熱情參與社區(qū)公共事務(wù)，關(guān)心社區(qū)發(fā)展的公民。積極公民資格被定義為投身于思考、設(shè)計(jì)、影響公共部門(mén)的決策制定，至少在一定程度上，滿腔熱情地考慮公共利益[15]。社區(qū)治理離不開(kāi)積極公民，積極公民是社區(qū)治理形成良好格局的關(guān)鍵因素。盡管一些退休人員、社會(huì)組織成員和志愿者正積極參與社區(qū)公共事務(wù)，但積極公民并不是理所當(dāng)然存在的。有學(xué)者將社區(qū)公民分為三類：積極公民、搭便車者和消極不參與的公民。其中“搭便車者”更多地只關(guān)心與自己利益最密切的事務(wù)，大多數(shù)時(shí)候指望別人出頭露面爭(zhēng)取公共利益，自己坐享其成。大多數(shù)社區(qū)普通公民扮演著“搭便車者”的角色。社區(qū)教育的意義在于引導(dǎo)普通公民向積極公民角色轉(zhuǎn)化。由于社區(qū)公民有選擇參與或不參與社區(qū)治理的自由，個(gè)體利益的驅(qū)動(dòng)是社區(qū)公民參與社區(qū)治理的基本動(dòng)力。只有當(dāng)社區(qū)公民發(fā)現(xiàn)通過(guò)參與社區(qū)治理可以實(shí)現(xiàn)個(gè)體利益，參與成本與參與效能和收益回報(bào)成正比時(shí)，他們才有可能轉(zhuǎn)化為積極公民[16]。由于參與能力的強(qiáng)弱直接影響參與的實(shí)際效果及個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)，參與能力的提升成為普通公民向積極公民轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵。因此，社區(qū)教育通過(guò)幫助普通公民獲得良好的參與能力來(lái)促使其向積極公民轉(zhuǎn)化。理想的社區(qū)治理需要普通公民在具有一定知識(shí)和技能以及社區(qū)意識(shí)的基礎(chǔ)上，以有效溝通、平等協(xié)商、合法有序等理性的方式進(jìn)行參與。社區(qū)教育引導(dǎo)普通公民應(yīng)該致力于以下兩種能力的培養(yǎng)：一是利益表達(dá)與溝通能力，包括語(yǔ)言溝通和書(shū)面表達(dá)兩種形式，這是利益實(shí)現(xiàn)的邏輯起點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)；二是合作協(xié)商與管理能力，社區(qū)公民在參與治理的過(guò)程中需要與其他治理主體開(kāi)展平等對(duì)話、協(xié)作討論，需要傾聽(tīng)和尊重他人的觀點(diǎn)，處理好合作關(guān)系等，同時(shí)對(duì)所參與的治理項(xiàng)目做出合理的決策、監(jiān)督與評(píng)估以滿足公共的期望[16]。

2.培育社區(qū)社會(huì)組織

社區(qū)社會(huì)組織是指在社區(qū)范圍內(nèi)由社區(qū)公民按照某種目的或需要形成的集體，又被稱為社區(qū)草根組織、社區(qū)興趣團(tuán)體等，具有社區(qū)性、民間性、自主性、志愿性及非營(yíng)利性等特點(diǎn)。社區(qū)治理涉及多個(gè)領(lǐng)域的公共事務(wù)，包括社區(qū)整體規(guī)劃改造、公益事業(yè)、資金籌集方案與費(fèi)用攤派、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)保障、科技文化教育、環(huán)境和治安等[17]。參與某一些公共事務(wù)還要求公民具備專門(mén)或?qū)I(yè)化的知識(shí)。為了維護(hù)個(gè)人利益或爭(zhēng)取公共利益，社區(qū)公民通常需要加入社區(qū)社會(huì)組織參與社區(qū)治理，社區(qū)社會(huì)組織是社區(qū)治理的重要主體。大量的研究表明，社區(qū)公民在參與社區(qū)社會(huì)組織的過(guò)程中逐漸形成了團(tuán)結(jié)協(xié)作的習(xí)慣，構(gòu)建了利益表達(dá)的參與網(wǎng)絡(luò)，提升了參與效能，從而更易受到公共事物的吸引，關(guān)注公共利益[18]。因此，社區(qū)社會(huì)組織是培養(yǎng)積極公民的重要渠道。社區(qū)教育通過(guò)培育社區(qū)社會(huì)組織來(lái)培養(yǎng)積極公民，主要致力于以下兩個(gè)方面：一是對(duì)社區(qū)社會(huì)組織領(lǐng)頭人物的培養(yǎng)，有調(diào)查表明具有一定動(dòng)員和組織能力的領(lǐng)頭人的存在，是利益群體開(kāi)展組織化行動(dòng)的前提[19]，社區(qū)教育應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)社區(qū)社會(huì)組織領(lǐng)頭人物和骨干力量的挖掘與培養(yǎng)；二是為社區(qū)社會(huì)組織建立學(xué)習(xí)支持的保障機(jī)制，包括開(kāi)設(shè)不同公共領(lǐng)域的學(xué)習(xí)項(xiàng)目，提供團(tuán)體學(xué)習(xí)的專項(xiàng)資金、課程資源、專業(yè)人員及教學(xué)設(shè)施等。

三、社區(qū)教育融入社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)困境及優(yōu)化路徑

(一)社區(qū)教育融入社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)困境

從教育社會(huì)學(xué)的角度來(lái)說(shuō)，社區(qū)公民形成公民角色的過(guò)程被稱為個(gè)體社會(huì)化。個(gè)體社會(huì)化是指?jìng)€(gè)體在與社會(huì)的相互作用中，將一定社會(huì)的價(jià)值觀、行為規(guī)范和知識(shí)技能內(nèi)化，以適應(yīng)社會(huì)需要，并發(fā)展自身個(gè)性的過(guò)程。這是一個(gè)持續(xù)終生的過(guò)程[20]。有學(xué)者指出學(xué)校組織的嚴(yán)密性、教學(xué)內(nèi)容的系統(tǒng)性和學(xué)校情境的理想性使其在促進(jìn)個(gè)體社會(huì)化過(guò)程中發(fā)揮著比其他機(jī)構(gòu)更重要的作用[21]。社區(qū)教育與學(xué)校教育不同：一是社區(qū)公民自愿選擇參與社區(qū)教育，若沒(méi)有社區(qū)公民參與，社區(qū)教育的個(gè)體社會(huì)化功能無(wú)從談起；二是社區(qū)教育沒(méi)有對(duì)某種課程有任何規(guī)定；三是社區(qū)教育面向社區(qū)公民，主體是占社區(qū)人口近四分之三的成年人。因此，社區(qū)教育能否融入社區(qū)治理，發(fā)揮作為個(gè)體社會(huì)化工具培養(yǎng)社區(qū)公民的應(yīng)有功能，需要考察以下條件：社區(qū)公民的參與程度、是否設(shè)置合理的公民教育課程以及呈現(xiàn)與實(shí)施課程內(nèi)容的方式。目前，我國(guó)社區(qū)教育面臨社區(qū)公民參與不足，公民教育課程缺失以及教學(xué)組織形式單一的現(xiàn)實(shí)困境，限制了社區(qū)教育融入社區(qū)治理及其功能的有效發(fā)揮。

1.社區(qū)公民參與度低

社區(qū)教育中的社區(qū)公民參與是指社區(qū)公民不僅作為受教育者，還作為教育管理的主體，參與到社區(qū)教育各個(gè)環(huán)節(jié)的行為。社區(qū)公民的參與度即是作為受教育者和教育管理者這兩個(gè)角色的實(shí)現(xiàn)程度。作為受教育者，在發(fā)達(dá)國(guó)家里，社區(qū)公民的參與率、參與頻率較高，參與結(jié)構(gòu)較均衡。如在瑞典，每年有近200萬(wàn)公民參與到學(xué)習(xí)圈這種社區(qū)教育組織中，參與群體多樣，既有在職人員，也有失業(yè)人員，還有殘障人士等弱勢(shì)群體，各年齡段的人混合學(xué)習(xí)且結(jié)構(gòu)比例相對(duì)均衡，有50%左右的人將學(xué)習(xí)圈視為自己日常生活的一部分。學(xué)習(xí)圈的學(xué)習(xí)頻率為每周1-2次，每次2-3小時(shí)，持續(xù)2-3個(gè)月[22]。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)社區(qū)教育的公民參與率普遍偏低，在發(fā)達(dá)地區(qū)的公民實(shí)際參與率只有百分之十幾，欠發(fā)達(dá)地區(qū)公民參與率更低[23]。由于大多數(shù)社區(qū)教育活動(dòng)是一次性的，公民參與的頻率也較低。如對(duì)珠海市民的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)：“有76%的居民完全不參加任何社區(qū)教育活動(dòng)，有24%的人表示偶爾參加，沒(méi)有一個(gè)人表示經(jīng)常參加社區(qū)教育活動(dòng)?！盵24]參與的公民結(jié)構(gòu)也很不平衡，以60歲以上的老年群體為主，其次是少年兒童群體，中青年群體很少。作為教育管理者，在發(fā)達(dá)國(guó)家里，社區(qū)公民對(duì)社區(qū)教育擁有監(jiān)督、管理、決策及組織實(shí)施活動(dòng)等一系列權(quán)力。社區(qū)教育委員會(huì)一般是高度自治的組織。如在日本，公民可作為委員參加各種審議會(huì)和討論會(huì)，為社區(qū)教育制定發(fā)展規(guī)劃。加拿大的社區(qū)學(xué)院成立需要通過(guò)所在學(xué)區(qū)超過(guò)50%公民的投票支持，學(xué)院的管理機(jī)構(gòu)由社區(qū)各界人士組成[25]。瑞典學(xué)習(xí)圈的參與者共同決定學(xué)習(xí)的目標(biāo)、內(nèi)容及方法，并對(duì)團(tuán)隊(duì)的學(xué)習(xí)成果負(fù)責(zé)。我國(guó)社區(qū)教育以“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府統(tǒng)籌、教育部門(mén)主管、社會(huì)支持、部門(mén)協(xié)作、群眾廣泛參與”作為領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，社區(qū)公民基本沒(méi)有社區(qū)教育的管理權(quán)。

2.公民教育課程缺失

社區(qū)教育主要通過(guò)公民教育課程實(shí)施公民教育，公民教育課程是培養(yǎng)社區(qū)普通公民與積極公民的主要載體。我國(guó)社區(qū)教育以休閑娛樂(lè)、文化涵養(yǎng)類課程為主，公民教育課程缺失。目前社區(qū)教育還沒(méi)有全國(guó)性通用型課程大綱，對(duì)公民教育課程未作要求。從各地已有的課程指導(dǎo)大綱來(lái)看，大多包含“市民教育”，很少提及“公民教育”。如《成都社區(qū)教育課程建設(shè)指導(dǎo)性綱要》提出“新市民教育”，旨在“提高市民的思想道德水平，優(yōu)化市民的知識(shí)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)市民的文化修養(yǎng)，拓展市民的現(xiàn)代化視野”；《北京東城區(qū)社區(qū)教育課程大綱(第一輯)》中的“市民修養(yǎng)系列”包括“國(guó)學(xué)”“心理健康”“婚姻法”“政治思想教育”和“科學(xué)修養(yǎng)”等課程。市民教育是在我國(guó)快速城鎮(zhèn)化背景下產(chǎn)生的一種教育理念，目的是讓成為城市居民的農(nóng)民可以適應(yīng)城市社區(qū)的新生活，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民向市民的角色轉(zhuǎn)變。市民教育是面向新城市居民的思想道德教育、職業(yè)教育及閑暇教育，與公民教育的對(duì)象、目的和內(nèi)容完全不同，無(wú)法替代公民教育。在一些課程大綱里也提到了“公民素養(yǎng)”或“公民修養(yǎng)”。如《沈陽(yáng)市社區(qū)教育課程指導(dǎo)綱要》提出“公民修養(yǎng)系列”，包括公民意識(shí)類、法制教育類、道德修養(yǎng)類、市情教育類等主題，但具體內(nèi)容與“市民教育”相似?！爸袊?guó)社區(qū)教育網(wǎng)”的資源目錄里也有“公民素養(yǎng)”課程，除了少量法律常識(shí)類內(nèi)容可能與公民角色發(fā)生聯(lián)系之外，大多是“女性著裝技巧”“女性的坐姿”“中華孝道”等與當(dāng)一個(gè)公民并無(wú)關(guān)系的課程內(nèi)容[26]。

3.教學(xué)組織形式單一

教學(xué)指如何有效地實(shí)施課程內(nèi)容，包括“教師的教”與“學(xué)習(xí)者的學(xué)”兩個(gè)過(guò)程。教學(xué)組織形式即是“學(xué)”與“教”的組合方式。分析社區(qū)教育的教學(xué)組織形式主要考察教學(xué)的兩個(gè)基本要素：學(xué)習(xí)者和教師。首先，社區(qū)教育的教學(xué)主要應(yīng)該是為成人學(xué)習(xí)而展開(kāi)的。從已有文獻(xiàn)來(lái)看，目前社區(qū)教育實(shí)踐中提及的學(xué)習(xí)方式很多，如“課堂學(xué)習(xí)”“體驗(yàn)學(xué)習(xí)”“團(tuán)隊(duì)學(xué)習(xí)”和“活動(dòng)學(xué)習(xí)”等，但其囿于社區(qū)現(xiàn)有資源，很少?gòu)某扇藢W(xué)習(xí)的角度考慮。如“課堂學(xué)習(xí)”指社區(qū)教育機(jī)構(gòu)開(kāi)設(shè)的課程，以休閑娛樂(lè)、文化涵養(yǎng)類為主，開(kāi)課基本模式是根據(jù)社區(qū)公民需求量較大的領(lǐng)域聘用臨時(shí)教師或志愿者[27]，要求學(xué)習(xí)者在特定的時(shí)間和地點(diǎn)集中，學(xué)習(xí)內(nèi)容往往不具備系統(tǒng)性；“體驗(yàn)學(xué)習(xí)”指由教育行政部門(mén)和社區(qū)教育機(jī)構(gòu)聯(lián)合開(kāi)發(fā)的以文化類、科普類項(xiàng)目為主的體驗(yàn)基地，以供社區(qū)公民參觀、操作，體驗(yàn)內(nèi)容以靜態(tài)的作品展示為主，缺乏實(shí)踐性、互動(dòng)性的項(xiàng)目，缺乏專業(yè)的指導(dǎo)人員[28]；“團(tuán)隊(duì)學(xué)習(xí)”指社區(qū)公民自發(fā)組成的學(xué)習(xí)團(tuán)隊(duì)，主要開(kāi)展對(duì)專業(yè)人員、場(chǎng)地、資金等方面要求較低的娛樂(lè)休閑等活動(dòng)。其次，協(xié)助學(xué)習(xí)者學(xué)習(xí)的主體是教師，是決定學(xué)習(xí)者學(xué)習(xí)效果的關(guān)鍵因素。目前社區(qū)教育教師隊(duì)伍面臨總量匱乏、來(lái)源分散、素質(zhì)不高等突出問(wèn)題[29]，專職教師數(shù)量稀缺，且大多來(lái)自普教系統(tǒng)，沒(méi)有成人教育的經(jīng)驗(yàn)，加之相關(guān)行政事物繁多，難以專心從事教學(xué)工作。因此，已有的教學(xué)組織形式雖然名目繁多，實(shí)質(zhì)上內(nèi)容和方式單一，大多是群體性的休閑娛樂(lè)活動(dòng)，缺乏相應(yīng)的學(xué)習(xí)支持，社區(qū)公民遠(yuǎn)無(wú)法獲得實(shí)質(zhì)性的社區(qū)治理參與知識(shí)和技能。

(二)社區(qū)教育融入社區(qū)治理的優(yōu)化路徑

1.為公民參與建立制度保障

在社區(qū)教育實(shí)踐中，若無(wú)相應(yīng)的制度保障，社區(qū)公民很難真正參與社區(qū)教育，社區(qū)教育也很難得到規(guī)范化發(fā)展。很多發(fā)達(dá)國(guó)家采取立法的形式保障社區(qū)公民參與社區(qū)教育的權(quán)利，促使社區(qū)教育獲得較高的參與度。如北歐各國(guó)政府有不干預(yù)民眾教育的傳統(tǒng)，而是通過(guò)相關(guān)法律承擔(dān)財(cái)政義務(wù)，丹麥頒布了《閑暇時(shí)間教育法》和《成人社會(huì)教育法》，瑞典頒布了《民眾中學(xué)法》《學(xué)習(xí)小組法》和《市立成人教育法》等，對(duì)民眾教育的地位、教育目的、資金來(lái)源、管理體制以及師資培訓(xùn)等都有詳細(xì)的規(guī)定，還對(duì)不同的學(xué)習(xí)形式有人數(shù)、學(xué)習(xí)時(shí)間等方面的具體要求。如依據(jù)《學(xué)習(xí)小組法》，瑞典的學(xué)習(xí)小組人數(shù)最多20人，最少5人，每個(gè)月至少集中學(xué)習(xí)5個(gè)小時(shí)才能獲得政府的資助[25]。日本有《社會(huì)教育法》《圖書(shū)館法》和《博物館法》等，從設(shè)施的角度對(duì)社會(huì)教育的概念、人員及運(yùn)行等作出規(guī)定。如公民館就是依據(jù)《社會(huì)教育法》創(chuàng)建的社會(huì)教育設(shè)施。該法規(guī)定社會(huì)教育的本質(zhì)是“國(guó)民的自主教育”和“相互教育”，政府行政機(jī)關(guān)應(yīng)給予“非權(quán)力的助成”以及“提供必要的條件和財(cái)政援助?！盵30]社區(qū)公民通過(guò)“公民館運(yùn)營(yíng)審議會(huì)”“公民館利用懇談會(huì)”等組織參與公民館的運(yùn)營(yíng)管理。從發(fā)達(dá)國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，要落實(shí)社區(qū)公民參與社區(qū)教育的權(quán)利，首先要從社區(qū)教育的概念上闡明公民的主體地位，強(qiáng)調(diào)學(xué)習(xí)者與教育管理者的雙重角色；其次明確政府的職責(zé)在于財(cái)政資助與立法保障，具體的行政與教學(xué)管理如社區(qū)教育機(jī)構(gòu)的運(yùn)作、社區(qū)教育發(fā)展的規(guī)劃與決策、課程開(kāi)發(fā)及實(shí)施等工作應(yīng)為社區(qū)公民的參與預(yù)留最大空間；最后還要對(duì)專業(yè)人員資質(zhì)、專項(xiàng)資金設(shè)立、教學(xué)設(shè)施、學(xué)習(xí)時(shí)間及學(xué)習(xí)形式等有所規(guī)范，構(gòu)建社區(qū)教育管理的科學(xué)性、組織的嚴(yán)密性與具體運(yùn)作的自主性，為社區(qū)公民參與社區(qū)教育提供制度化保障。

2.設(shè)置合理的公民教育課程

采取課程的形式實(shí)施公民教育是世界各國(guó)公民教育發(fā)展的潮流。在很多發(fā)達(dá)國(guó)家，學(xué)校開(kāi)設(shè)公民教育課程已有百余年的歷史。公民教育課程從小學(xué)，甚至幼兒園開(kāi)始，直至高中，每個(gè)階段通常以上一個(gè)階段的學(xué)習(xí)內(nèi)容為基礎(chǔ)，有不同的形式與主題。如法國(guó)公民教育課程以教授公民資格為目的，初中階段以了解國(guó)家制度、公民權(quán)利與義務(wù)為重點(diǎn)，高中階段通過(guò)學(xué)科交叉性課程讓學(xué)生獲得有關(guān)公民資格的知識(shí)和實(shí)踐能力[31]。社區(qū)公民教育作為學(xué)校公民教育的補(bǔ)償、補(bǔ)充和拓展，應(yīng)遵循公民教育的一般規(guī)律，課程設(shè)置根據(jù)社區(qū)公民的實(shí)際情況與需求，以學(xué)校公民教育課程為基礎(chǔ)，關(guān)注社區(qū)的發(fā)展與問(wèn)題。社區(qū)公民教育課程是涉及多項(xiàng)知識(shí)與技能的綜合課程。如培養(yǎng)公民能力一直是美國(guó)社區(qū)學(xué)院通識(shí)教育的目標(biāo)。美國(guó)學(xué)者指出社區(qū)學(xué)院的公民教育計(jì)劃通過(guò)單獨(dú)的課程學(xué)習(xí)是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的，需要一個(gè)刻意的、綜合的技能發(fā)展：包括美國(guó)歷史和其他社會(huì)科學(xué)、公共政策研究和辯論、道德觀點(diǎn)發(fā)展的頂點(diǎn)課程、社會(huì)公民論壇、社區(qū)服務(wù)計(jì)劃、社區(qū)公共事務(wù)和政治論壇、基礎(chǔ)識(shí)字、閱讀、寫(xiě)作、批判性分析和話語(yǔ)技能等內(nèi)容[32]。此外，培養(yǎng)積極公民是很多國(guó)家和地區(qū)社區(qū)教育的目標(biāo)。如愛(ài)爾蘭將公民教育納入成人與社區(qū)教育，提供“傾聽(tīng)沉默者的聲音”的論壇，為不同的社區(qū)團(tuán)體提供必要的資金，使他們?cè)谏鐓^(qū)中成為積極參與者[33]。臺(tái)灣社區(qū)大學(xué)則將“培育現(xiàn)代公民”作為辦學(xué)目標(biāo)，通過(guò)不同類別的社團(tuán)課程激發(fā)社區(qū)公民參與社區(qū)公共事務(wù)熱情[34]。根據(jù)我國(guó)社區(qū)公民的實(shí)際情況和社區(qū)治理的要求，社區(qū)公民教育課程應(yīng)分為以培養(yǎng)普通公民為目標(biāo)的基礎(chǔ)課程和以培養(yǎng)積極公民為目標(biāo)的拓展課程。普通公民課程作為普及性的基礎(chǔ)課程，應(yīng)由社區(qū)教育機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施，以公民權(quán)利與義務(wù)，以及社區(qū)治理涉及的基本權(quán)利與義務(wù)為內(nèi)容，建立社區(qū)論壇，提供社區(qū)公共政策、社區(qū)在建項(xiàng)目及社區(qū)聽(tīng)證會(huì)等公共信息，將組織社區(qū)公共服務(wù)作為常規(guī)體驗(yàn)學(xué)習(xí)活動(dòng)。積極公民課程作為可選擇性的拓展課程，應(yīng)由各類社區(qū)社會(huì)組織自行開(kāi)設(shè)，不同的組織往往具備某個(gè)領(lǐng)域的研究志趣與專業(yè)人才，社區(qū)公民在參與組織活動(dòng)及社區(qū)治理項(xiàng)目的過(guò)程中學(xué)習(xí)表達(dá)、溝通、協(xié)商、合作等知識(shí)與技能，形成社區(qū)治理的實(shí)踐能力。社區(qū)教育機(jī)構(gòu)應(yīng)為社區(qū)社會(huì)組織培訓(xùn)骨干力量，引進(jìn)公共領(lǐng)域的專業(yè)資源，審核課程內(nèi)容，引導(dǎo)社區(qū)公民自主學(xué)習(xí)和開(kāi)展行動(dòng)。

3.提供多樣化學(xué)習(xí)支持服務(wù)

社區(qū)教育培養(yǎng)社區(qū)公民要遵循成人社會(huì)化及成人學(xué)習(xí)的特點(diǎn)。成人學(xué)習(xí)者的重要特點(diǎn)在于擁有獨(dú)立的自我意識(shí)和明確的學(xué)習(xí)意愿，學(xué)習(xí)的主題圍繞現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，重視應(yīng)用個(gè)人經(jīng)驗(yàn)，往往在與日常生活相關(guān)的各種實(shí)踐活動(dòng)中學(xué)習(xí)。一方面，成人學(xué)習(xí)者具備自我導(dǎo)向?qū)W習(xí)的能力，可以自己診斷學(xué)習(xí)需求、擬定計(jì)劃、付諸行動(dòng)并根據(jù)目標(biāo)進(jìn)行自我評(píng)估；另一方面，成人學(xué)習(xí)者需要在社會(huì)實(shí)踐中與他人相互協(xié)助，共同解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。因此，成人學(xué)習(xí)者主要有獨(dú)立學(xué)習(xí)與團(tuán)體學(xué)習(xí)兩種學(xué)習(xí)方式。社區(qū)教育開(kāi)展教學(xué)的關(guān)鍵在于提供多樣化的學(xué)習(xí)支持服務(wù)。如針對(duì)社區(qū)公民的獨(dú)立學(xué)習(xí)，不同的社區(qū)教育機(jī)構(gòu)應(yīng)提供不同的學(xué)習(xí)服務(wù)。如美國(guó)公共圖書(shū)館的資源庫(kù)服務(wù)、家庭學(xué)習(xí)服務(wù)中心的個(gè)別輔導(dǎo)服務(wù)、學(xué)習(xí)交流中心的專家及學(xué)習(xí)同伴交流服務(wù)等[25]。針對(duì)社區(qū)公民的團(tuán)體學(xué)習(xí)，除了社區(qū)教育機(jī)構(gòu)提供的常規(guī)課程及各類實(shí)踐活動(dòng)，還應(yīng)為社區(qū)社會(huì)組織的學(xué)習(xí)提供設(shè)施、資金及人員等支持服務(wù)。社區(qū)公民參與公民教育課程既有獨(dú)立學(xué)習(xí)也有團(tuán)體學(xué)習(xí)。在基礎(chǔ)課程階段，社區(qū)教育機(jī)構(gòu)應(yīng)提供常規(guī)課程，讓有條件在特定時(shí)間與地點(diǎn)集中的社區(qū)公民系統(tǒng)學(xué)習(xí)。對(duì)于選擇獨(dú)立學(xué)習(xí)的社區(qū)公民，社區(qū)教育機(jī)構(gòu)應(yīng)能提供相應(yīng)的學(xué)習(xí)計(jì)劃咨詢服務(wù)、合適的教材與學(xué)習(xí)資源，以及與專家和學(xué)習(xí)同伴交流的機(jī)會(huì)。在積極公民拓展課程階段，社區(qū)公民更多地通過(guò)參與社區(qū)社會(huì)組織進(jìn)行更深層次的實(shí)踐學(xué)習(xí)，社區(qū)教育機(jī)構(gòu)應(yīng)為社區(qū)公民提供信息服務(wù)，為學(xué)習(xí)者尋找學(xué)習(xí)同伴，為社區(qū)社會(huì)組織進(jìn)行教育資格的審核并分配社區(qū)教育資金，提供專家咨詢服務(wù)及設(shè)施支持等。多樣化學(xué)習(xí)支持服務(wù)體系的形成在于完善的社區(qū)教育制度：一是明確社區(qū)教育機(jī)構(gòu)作為中介組織的性質(zhì)與功能，完善相應(yīng)的運(yùn)行管理制度；二是設(shè)立社區(qū)教育專項(xiàng)資金，規(guī)范投入機(jī)制，拓寬來(lái)源渠道，建立申請(qǐng)機(jī)制；三是建立教師的準(zhǔn)入與培訓(xùn)制度，教師應(yīng)分散在功能不同的社區(qū)教育機(jī)構(gòu)，扮演教學(xué)向?qū)?、輔助人員或?qū)W習(xí)伙伴的角色。