（河北大學(xué)，河北 保定 071002）

作為對已獲得一定的學(xué)歷教育并已參加工作的社會(huì)成員所進(jìn)行的教育活動(dòng)，[1]繼續(xù)教育以促進(jìn)他們知識(shí)結(jié)構(gòu)的完善、專業(yè)技能的提升和思維方式的更新為旨?xì)w，在構(gòu)建終身教育體系和建設(shè)人力資源強(qiáng)國中發(fā)揮著不可替代的作用。立法是人們理性對客觀規(guī)律認(rèn)識(shí)的最高智慧活動(dòng)之一，通過它來指引、預(yù)測、評價(jià)和保障繼續(xù)教育體系構(gòu)建以及學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)，應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)代社會(huì)的理性選擇。[2]在具體的實(shí)踐中，通過立法推進(jìn)繼續(xù)教育的發(fā)展成為世界各國尤其是發(fā)達(dá)國家的重要舉措。如1971年法國頒布 《繼續(xù)教育法令》，規(guī)定繼續(xù)教育由國家、地方團(tuán)體、公私立學(xué)校和企業(yè)共同負(fù)責(zé)，用人單位必須提供一定比例的經(jīng)費(fèi)作為保障，接受繼續(xù)教育者享有帶薪教育休假權(quán)利，進(jìn)修與晉級(jí)加薪相掛鉤；2007年，英國頒布 《繼續(xù)教育和培訓(xùn)法》，確立了繼續(xù)教育在國民教育體系中的法律地位，明晰了政府和企業(yè)在繼續(xù)教育方面所承擔(dān)的責(zé)任，并對學(xué)習(xí)和技能委員會(huì)進(jìn)行調(diào)整，加大其管理繼續(xù)教育的權(quán)限。這些國家在繼續(xù)教育方面的立法，對保障公民的受教育權(quán)和構(gòu)建繼續(xù)教育體系起到了很好的引導(dǎo)和規(guī)制作用。

“立法之業(yè)，益為政治上第一關(guān)鍵，覘國家之盛衰強(qiáng)弱者，皆于此焉”[3]。繼續(xù)教育立法是我國發(fā)展繼續(xù)教育的制度保障，也是我國邁向法治國家的必由之路。尤其在大力推進(jìn)終身教育和建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)的時(shí)代背景下，加強(qiáng)立法成為我國發(fā)展繼續(xù)教育事業(yè)的一項(xiàng)重要選擇。改革開放以來，我國繼續(xù)教育立法①經(jīng)歷了起步期、發(fā)展期和深化期等不同發(fā)展階段，頒布了相關(guān)法律、法規(guī)等規(guī)范性文件，對繼續(xù)教育目的、辦學(xué)機(jī)構(gòu)、師資隊(duì)伍、課程、經(jīng)費(fèi)、管理等方面做出規(guī)定，為繼續(xù)教育的發(fā)展提供了一定法律制度保障，但同時(shí)也面臨著諸多困境和挑戰(zhàn)。法律是治國之重器，良法是善治之前提。針對當(dāng)前繼續(xù)教育立法實(shí)踐存在的不足，需要采取切實(shí)可行的路徑，以不斷提升立法的質(zhì)量和水平。這既是完善教育法律體系和中國特色社會(huì)主義法治體系的重要內(nèi)容，也是構(gòu)建終身教育體系和學(xué)習(xí)型社會(huì)的現(xiàn)實(shí)訴求。

一、繼續(xù)教育立法的價(jià)值意蘊(yùn)

1.提升繼續(xù)教育的社會(huì)地位

改革開放以來，繼續(xù)教育受國家重視的程度逐漸加強(qiáng)，如 《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 （2010—2020年）》把繼續(xù)教育與學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中階段教育、職業(yè)教育和高等教育等并列，確定為教育發(fā)展的主要任務(wù)之一；十九大報(bào)告提出要 “辦好繼續(xù)教育，加快建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)，大力提高國民素質(zhì)”；《中國教育現(xiàn)代化2035》提出完善繼續(xù)教育制度，強(qiáng)化職業(yè)學(xué)校和高校的繼續(xù)教育與社會(huì)培訓(xùn)服務(wù)功能，開展多類型多形式的職工繼續(xù)教育，等等。但是相對于正規(guī)的學(xué)校教育，繼續(xù)教育仍處于邊緣化的境遇之中，社會(huì)地位亟需提升。這一方面固然與繼續(xù)教育的辦學(xué)質(zhì)量參差不齊和社會(huì)適應(yīng)性不足有關(guān)，另一方面也與繼續(xù)教育立法薄弱，法律頂層設(shè)計(jì)不足，缺少一部國家層面的繼續(xù)教育根本大法有關(guān)。

“立法首先是一種國家意志，反映的是國家利益，體現(xiàn)的是一種國家理性、政治理性”[4]。立法是提升繼續(xù)教育社會(huì)地位的重要途徑，一是通過加強(qiáng)繼續(xù)教育立法，依據(jù)一定的價(jià)值準(zhǔn)則和法定程序確認(rèn)繼續(xù)教育活動(dòng)以及所產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系為合法和正當(dāng)，使繼續(xù)教育真正成為明確和規(guī)范的制度安排，從而增強(qiáng)權(quán)威性和穩(wěn)定性；二是通過在國家層面對繼續(xù)教育實(shí)施專項(xiàng)立法，制定 《繼續(xù)教育法》，對繼續(xù)教育發(fā)展進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略規(guī)劃，這本身就是對繼續(xù)教育這一教育制度重視的很好體現(xiàn)；三是立法具有規(guī)范、指引和教育等多種功能，通過授權(quán)性規(guī)范、義務(wù)性規(guī)范或禁止性規(guī)范的形式提供確定性或不確定性的指引和教育，能夠使繼續(xù)教育法律關(guān)系主體明確其行為方式的選擇是可以做什么、應(yīng)當(dāng)做什么或不應(yīng)當(dāng)做什么，[5]依法辦學(xué)，不斷提升繼續(xù)教育的辦學(xué)質(zhì)量和社會(huì)影響力。

2.保障公民學(xué)習(xí)權(quán)

“21世紀(jì)是人人享有 ‘學(xué)習(xí)權(quán)’的世紀(jì)，學(xué)習(xí)權(quán)不是為未來生活積蓄的文化奢侈品，它是國際發(fā)展和人類生存不可或缺的手段”[6]。學(xué)習(xí)權(quán)一向是國際社會(huì)所大力倡導(dǎo)和踐行的核心理念。如在第四次國際成人教育會(huì)議（CONFINTEAⅣ，1985）上通過 《學(xué)習(xí)權(quán)宣言》，強(qiáng)調(diào)學(xué)習(xí)權(quán)是人類生存不可或缺的要素，是人的一項(xiàng)基本權(quán)利，并對其內(nèi)涵做了明確界定；在世界全民教育大會(huì) （World Conference on Education for All，1990）上提出包括兒童、青年和成人在內(nèi)的所有人都應(yīng)當(dāng)能獲得旨在滿足他們基本學(xué)習(xí)需要的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)；在第五次國際成人教育會(huì)議 （CONFINTEAⅤ，1997）上通過《成人學(xué)習(xí)漢堡宣言》《成人學(xué)習(xí)未來議題》，再次強(qiáng)調(diào)學(xué)習(xí)權(quán)在終身學(xué)習(xí)和學(xué)習(xí)化社會(huì)中的重要性，并提倡 “一天一小時(shí)、一年一星期”的學(xué)習(xí)理念，以及各國每年舉辦 “成人學(xué)習(xí)周”活動(dòng)。另外，為切實(shí)保障學(xué)習(xí)權(quán)，聯(lián)合國教科文組織依照 《貝倫行動(dòng)框架》，自2009年起從政策、治理、融資、參與、包容和公平以及質(zhì)量等方面對全球成人學(xué)習(xí)和教育的實(shí)施狀況進(jìn)行監(jiān)測，至今已發(fā)布四次成人學(xué)習(xí)和教育全球報(bào)告 （GRALEI， 2009；GRALEⅡ， 2013； GRALEⅢ，2016； GRALEⅣ，2019）。

由于相關(guān)法律制度的缺失和承擔(dān)社會(huì)角色的復(fù)雜性，成人在接受繼續(xù)教育的過程中往往遇到 “結(jié)構(gòu)體系”失衡、“社會(huì)組織”失位、“運(yùn)行機(jī)制”失當(dāng)?shù)润w制性障礙，以及 “社會(huì)資源”缺陷、“政府投入”缺位、“企業(yè)投入”缺失等資源性障礙，[7]致使他們的學(xué)習(xí)權(quán)容易受到侵犯。繼續(xù)教育立法是保障成人學(xué)習(xí)權(quán)的有效手段，在立法宗旨上能夠確定其法律地位，使學(xué)習(xí)成為一項(xiàng)基本權(quán)利，而不僅僅是一個(gè)法理上的概念。在各種繼續(xù)教育法律法規(guī)中充分體現(xiàn)保障學(xué)習(xí)權(quán)的內(nèi)容，如在學(xué)習(xí)自由權(quán)方面，明確個(gè)體接受繼續(xù)教育或者以其他方式進(jìn)行學(xué)習(xí)活動(dòng)時(shí)，不受妨礙地選擇學(xué)習(xí)時(shí)間、地點(diǎn)、內(nèi)容、方式等；在學(xué)習(xí)平等權(quán)方面，遵循全納教育理念，使個(gè)體的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)、過程、結(jié)果等體現(xiàn)出平等的價(jià)值，而不受區(qū)域、經(jīng)濟(jì)、性別、家庭出身等社會(huì)因素的影響；在學(xué)習(xí)條件保障權(quán)方面，明確政府、工作單位、社會(huì)組織等的義務(wù)性規(guī)范，為個(gè)體的終身學(xué)習(xí)創(chuàng)造條件和提供保障，使學(xué)習(xí)權(quán)由抽象變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)；在個(gè)體發(fā)展權(quán)方面，保障個(gè)體的自主選擇權(quán)、自由表達(dá)權(quán)和探究創(chuàng)新權(quán)，以服務(wù)于他們的發(fā)展和幸福。[8]

3.助推終身教育體系構(gòu)建

《中華人民共和國教育法》（2015）提出“促進(jìn)不同類型學(xué)習(xí)成果的互認(rèn)和銜接，推動(dòng)全民終身學(xué)習(xí)”，“推動(dòng)各級(jí)各類教育協(xié)調(diào)發(fā)展、銜接融通，完善現(xiàn)代國民教育體系，健全終身教育體系”，以立法方式確立了健全終身教育體系的重要任務(wù)。由于我國不同教育體系之間、不同教育階段之間尚未建立起合理、有效的溝通與銜接，教育資源共享程度不高，再加上存在著 “正規(guī)”與 “非正規(guī)”教育、“體制內(nèi)”與“體制外”教育，學(xué)校內(nèi)部和外部的教育資源很難整合，[9]終身教育體系構(gòu)建面臨著困境。通過繼續(xù)教育立法搭建終身學(xué)習(xí) “立交橋”，能夠有效破解這一困境。一是建立資歷框架。通過立法，確定資歷框架的地位和內(nèi)涵，制定資歷框架結(jié)構(gòu)、資歷能力標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)習(xí)成果鑒定和認(rèn)證制度，為個(gè)體 “提供多元和彈性的學(xué)習(xí)途徑、入學(xué)點(diǎn)和再入學(xué)點(diǎn)，加強(qiáng)正規(guī)和非正規(guī)結(jié)構(gòu)之間的聯(lián)系，通過非正規(guī)教育和非正式教育，獲得知識(shí)技能和能力的認(rèn)可、合法化以及認(rèn)證”[10]。二是建立學(xué)分銀行制度。嚴(yán)格規(guī)范與約束學(xué)分銀行的建設(shè)和運(yùn)行，提升其公信力。具體包括明確學(xué)分銀行的內(nèi)涵、地位、作用和功能，制定相關(guān)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，建立學(xué)分認(rèn)證、積累和轉(zhuǎn)換標(biāo)準(zhǔn)制度，促進(jìn)不同類型的學(xué)習(xí)成果互認(rèn)和銜接。

此外，在基礎(chǔ)教育、高等教育方面，我國已頒布 《中華人民共和國義務(wù)教育法》《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國職業(yè)教育法》等法律；在學(xué)前教育方面，《學(xué)前教育法》已被納入全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃的一類立法項(xiàng)目，將在十三屆全國人大常委會(huì)任期內(nèi)提請審議。《繼續(xù)教育法》的制定將改變教育立法斷層的局面，有助于構(gòu)建由學(xué)前教育、基礎(chǔ)教育、高等教育和繼續(xù)教育等構(gòu)成的終身教育體系。

二、繼續(xù)教育立法的實(shí)踐困境

1.單行法律缺失

改革開放以來我國繼續(xù)教育在立法方面取得顯著進(jìn)展，一系列法律法規(guī)相繼出臺(tái)，涉及繼續(xù)教育的多個(gè)領(lǐng)域，法律規(guī)范體系逐漸建立起來。在高等教育自學(xué)考試方面，有 《高等教育自學(xué)考試暫行條例》（1988）、《教育部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高等教育自學(xué)考試工作若干問題的意見》（2003）等；在成人高等教育方面，有 《普通高等學(xué)校函授教育暫行工作條例》（1987）、《關(guān)于下放普通高等學(xué)校舉辦函授、夜大學(xué)?？平逃龑徟鷻?quán)限的意見》（1988）、《關(guān)于進(jìn)一步改革和發(fā)展成人高等教育的意見》（1993）、《教育部關(guān)于高等學(xué)校以函授、夜大學(xué)方式舉辦本?？平逃囊庖姟罚?999）等；在專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育方面，有 《關(guān)于開展大學(xué)后繼續(xù)教育的暫行規(guī)定》（1987）、《全國專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育暫行規(guī)定》（1995）、《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》（2015），等等。上述法律法規(guī)的頒布為繼續(xù)教育的開展提供了有效的法制保障，但是截止到目前仍然沒有一部由全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)頒布的針對繼續(xù)教育的單行法律——《繼續(xù)教育法》，這不能不說是整個(gè)教育立法體系的重大缺陷。作為全國層面的繼續(xù)教育根本大法，《繼續(xù)教育法》應(yīng)是制定繼續(xù)教育法律法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)，是繼續(xù)教育法律體系的核心。由于它的缺失，繼續(xù)教育改革和發(fā)展缺少基本法律規(guī)范和指導(dǎo)，影響到整體教育功能和社會(huì)效益的全面發(fā)揮。

2.法律效力層次低

完善的法律規(guī)范體系是繼續(xù)教育立法取得實(shí)效的基礎(chǔ)和保障，然而就繼續(xù)教育立法現(xiàn)狀而言，相關(guān)法律建設(shè)仍相對滯后，尚未形成健全的法律規(guī)范體系。盡管有的基本法律和教育單行法律的條文在一定程度上對繼續(xù)教育有所涉及，如 《中華人民共和國勞動(dòng)法》（2018）把發(fā)展職業(yè)培訓(xùn)納入社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃，鼓勵(lì)和支持有條件的企業(yè)、事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人進(jìn)行各種形式的職業(yè)培訓(xùn)；《中華人民共和國高等教育法》（2018）規(guī)定 “高等學(xué)校和其他高等教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會(huì)需要和自身辦學(xué)條件，承擔(dān)實(shí)施繼續(xù)教育的工作”，但是涉及繼續(xù)教育的內(nèi)容較少，另外繼續(xù)教育并非是它們所規(guī)范的主體和主要內(nèi)容。對于成人高等教育、高等教育自學(xué)考試、專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育、職工教育等繼續(xù)教育活動(dòng)，主要是通過教育行政法規(guī)和部門教育規(guī)章來協(xié)調(diào)的，缺少高層次立法。這些教育行政法規(guī)和部門教育規(guī)章是繼續(xù)教育法律規(guī)范體系的主要構(gòu)成部分，主要以“意見”“規(guī)定”“決定”等規(guī)范性文件的形式呈現(xiàn)，在調(diào)整、規(guī)范繼續(xù)教育活動(dòng)和關(guān)系中發(fā)揮一定作用。但同時(shí)也較為零散，部門性和臨時(shí)性特征明顯，難以對繼續(xù)教育活動(dòng)中各種社會(huì)關(guān)系進(jìn)行全面調(diào)整和規(guī)范，并且法的位階級(jí)別層級(jí)低，在屬性上不屬于嚴(yán)格意義上的 “法”，從而削減了執(zhí)行中的效力和作用。

3.可操作性不強(qiáng)

法律所具備的可操作性是指 “法律具有通過一定的操作程序而使它由文字方便地、準(zhǔn)確地化為實(shí)踐，并進(jìn)而使法律理想、精神和價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)”[11]，它是法治得以實(shí)現(xiàn)的必要條件。當(dāng)前繼續(xù)教育立法的可操作性不強(qiáng)主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。一方面，法律內(nèi)容不明確。繼續(xù)教育法律條文往往停留在抽象、籠統(tǒng)的層面上，政策性色彩過濃，宣示性和倡導(dǎo)性的內(nèi)容較多，帶有 “鼓勵(lì)”“號(hào)召”之意，對所調(diào)整的對象和范圍、各個(gè)社會(huì)主體的權(quán)利和義務(wù)等缺乏明確具體的規(guī)定，致使相關(guān)法律規(guī)范在具體實(shí)施中成為 “宣教資料”，缺乏強(qiáng)制力。另一方面，法律責(zé)任欠缺。法律責(zé)任的本質(zhì)是法律的一種否定性評價(jià)，涵蓋第一性義務(wù)和第二性義務(wù)，既包括對履行法律義務(wù)的保障，又包括對違反法律義務(wù)的糾正，在于懲罰違法行為以達(dá)警示、教育、預(yù)防、救濟(jì)和保障權(quán)利實(shí)施的目的。就當(dāng)前的繼續(xù)教育立法而言，相關(guān)法律規(guī)范往往注重權(quán)利的宣示，即義務(wù)性規(guī)范較為明確，而對責(zé)任后果的法定性要求卻較為滯后甚至缺失，導(dǎo)致權(quán)利的行使難以得到有效保障。

4.理論研究不足

當(dāng)前繼續(xù)教育立法理論研究較為滯后，存在著嚴(yán)重的理論匱乏。這種理論上的斷裂，不僅導(dǎo)致繼續(xù)教育立法實(shí)踐的裹足不前，更是繼續(xù)教育法制建設(shè)一直處于相對弱勢地位的重要原因。[12]表現(xiàn)之一是研究成果數(shù)量少。以期刊論文為例，在中國學(xué)術(shù)期刊出版總庫分別以篇名為 “繼續(xù)教育”并含 “立法”、篇名為 “繼續(xù)教育”并含 “法律”，以及篇名為 “繼續(xù)教育”并含 “法規(guī)”為檢索條件，以北大中文核心期刊和CSSCI來源期刊為來源類別進(jìn)行精確檢索，結(jié)果發(fā)現(xiàn)數(shù)量不足20篇。這說明繼續(xù)教育立法還沒有引起學(xué)界的足夠重視。表現(xiàn)之二是研究內(nèi)容薄弱。就已有研究成果內(nèi)容來看，對繼續(xù)教育立法的基礎(chǔ)、理念、原則、重點(diǎn)、技術(shù)等探討較少，繼續(xù)教育立法比較研究不足，缺乏對制定 《繼續(xù)教育法》的探討，尤其是缺乏對繼續(xù)教育立法實(shí)證方面的研究，尚未形成自身的話語體系。

三、繼續(xù)教育立法的路徑選擇

1.制定繼續(xù)教育根本大法

制定 《繼續(xù)教育法》，不僅是解決我國當(dāng)前繼續(xù)教育發(fā)展中諸多根本性問題的現(xiàn)實(shí)選擇，而且是完善教育立法體系和構(gòu)建終身教育體系的迫切需要。應(yīng)加大宣傳力度，營造良好的輿論氛圍，使相關(guān)部門認(rèn)識(shí)到制定繼續(xù)教育根本大法的必要性和緊迫性，在厘清現(xiàn)實(shí)和關(guān)鍵問題的基礎(chǔ)之上進(jìn)行頂層法律設(shè)計(jì)，盡快將 《繼續(xù)教育法》立法提上日程，以調(diào)整、規(guī)范繼續(xù)教育活動(dòng)和關(guān)系?！翱臻g是現(xiàn)實(shí)的人生活、交往的場域”[13]，具有自身的 “關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”或者 “關(guān)系架構(gòu)”?；诶^續(xù)教育立法所涉及內(nèi)容和相互邏輯關(guān)系的 “空間性”，借鑒河北省、寧波市、太原市等省、市制定地方終身教育促進(jìn)條例的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，《繼續(xù)教育法》的基本框架應(yīng)主要包括以下五個(gè)部分：第一部分為總則，體現(xiàn)立法的宗旨和價(jià)值理念，確立公民學(xué)習(xí)權(quán)保障和公正性為立足點(diǎn)；第二部分為組織實(shí)施，主要包括繼續(xù)教育所涉及的不同主體權(quán)利 （權(quán)力）的行使和義務(wù)的履行；第三部分為保障措施，包括經(jīng)費(fèi)、師資隊(duì)伍、學(xué)習(xí)成果認(rèn)證和轉(zhuǎn)換、場所等條件保障；第四部分為監(jiān)督管理，包括中央和地方政府依照法定權(quán)限和法定程序，對繼續(xù)教育實(shí)施監(jiān)督檢查和督導(dǎo)評估的職責(zé)；第五部分為法律責(zé)任，明晰違反相關(guān)法律規(guī)定時(shí)所應(yīng)承擔(dān)的法律后果。

2.完善繼續(xù)教育法律規(guī)范體系

《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出要 “加快形成完備的法律規(guī)范體系”，“以良法保障善治”。從法理上講，繼續(xù)教育法律規(guī)范體系由繼續(xù)教育法律規(guī)范性文件按照一定的效力層次和結(jié)構(gòu)所構(gòu)成的有機(jī)整體，具有結(jié)構(gòu)合理、文本完備和銜接協(xié)調(diào)等特征。針對當(dāng)前繼續(xù)教育立法薄弱、法律制度供給不足的狀況，要從單一立法轉(zhuǎn)向多元立法，注重立法模式的多樣化，致力于繼續(xù)教育法律規(guī)范體系的完善。除了盡快制定繼續(xù)教育根本大法之外，還應(yīng)該重點(diǎn)做好以下三個(gè)層面的立法工作：一是針對 《中華人民共和國教育法》把繼續(xù)教育作為一種教育基本制度確定下來，但是涉及內(nèi)容較少、相關(guān)規(guī)定較為籠統(tǒng)的問題，應(yīng)進(jìn)一步修訂該法，增加有關(guān)繼續(xù)教育的內(nèi)容并使其更具有可操作性，為 《繼續(xù)教育法》的制定提供上位法依據(jù)；二是切合繼續(xù)教育發(fā)展實(shí)際，制定繼續(xù)教育行政法規(guī)和部門規(guī)章，尤其要不斷加強(qiáng)地方性繼續(xù)教育法規(guī)和地方政府繼續(xù)教育規(guī)章的制定，規(guī)劃指導(dǎo)繼續(xù)教育的各項(xiàng)具體工作，形成以繼續(xù)教育基本法為核心，以繼續(xù)教育行政法規(guī)為骨干，以部門繼續(xù)教育規(guī)章以及地方性繼續(xù)教育法規(guī)、規(guī)章為主體的繼續(xù)教育法律規(guī)范體系；三是除了專項(xiàng)立法之外，還可以采取分散立法，根據(jù)實(shí)際在相關(guān)基本法或者單行法中對繼續(xù)教育的主要內(nèi)容做出附帶性的規(guī)定，這樣更適時(shí)靈活、方便快捷。

3.注重立法精細(xì)化

正如 《全國人民代表大會(huì)關(guān)于修改 〈中華人民共和國立法法〉的決定》（2015）強(qiáng)調(diào)要規(guī)范立法活動(dòng)，提高立法質(zhì)量，完善中國特色社會(huì)主義法律體系，繼續(xù)教育立法不能僅僅停留在 “有法可依”這一最基本的層次上，而是要不斷致力于法律供給 “質(zhì)”的提升，滿足繼續(xù)教育治理的現(xiàn)實(shí)訴求。作為一種全新的立法思維、標(biāo)準(zhǔn)和路徑，立法精細(xì)化無疑是提升繼續(xù)教育立法水平和質(zhì)量的重要措施，是實(shí)現(xiàn)從“有法可依”到 “優(yōu)質(zhì)立法”“良法治理”嬗變的關(guān)鍵和路徑。[14]一方面，增強(qiáng)可操作性?！吨腥A人民共和國立法法》（2015）規(guī)定，“法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性”。繼續(xù)教育立法的重心要從宏觀敘事式和粗獷型向微觀規(guī)范式和細(xì)膩型轉(zhuǎn)變，法律、法規(guī)和規(guī)章的內(nèi)容要精細(xì)和具有較強(qiáng)的可操作性，盡量避免倡導(dǎo)性、原則性和模糊性的內(nèi)容和條款，使法律條文能夠在具體的繼續(xù)教育實(shí)踐中得以有效應(yīng)用。另一方面，精準(zhǔn)對接實(shí)踐。正所謂“法與時(shí)轉(zhuǎn)則治”，“法律體系不是靜止的、封閉的、固定的，而是動(dòng)態(tài)的、開放的、發(fā)展的”，[15]需要不斷地完善與優(yōu)化。繼續(xù)教育立法要主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，關(guān)注和精準(zhǔn)對接繼續(xù)教育的實(shí)踐，針對所面臨的重點(diǎn)、“痛點(diǎn)”和難點(diǎn)，如學(xué)分銀行建設(shè)、學(xué)習(xí)成果轉(zhuǎn)換、帶薪學(xué)習(xí)假實(shí)施、繼續(xù)教育質(zhì)量提升等，深入剖析立法訴求，根據(jù)需要及時(shí)制定和修訂法律條文，增強(qiáng)針對性、及時(shí)性和有效性。[16]

4.深化理論研究

“一切立法權(quán)及立法的存在都需要有相應(yīng)的理論作為其根基，否則其合理性就值得懷疑，其正當(dāng)性也就成了無源之水、無本之木”。[17]樹立高度的理論自覺意識(shí)，深化繼續(xù)教育立法研究，挖掘其背后的一般理論根基，對于推進(jìn)立法實(shí)踐具有不可或缺的意義。一是立足于我國繼續(xù)教育立法進(jìn)程，開展歷時(shí)性研究，包括各個(gè)歷史階段的狀況、成就和問題，厘清繼續(xù)教育立法的歷史邏輯、價(jià)值趨向等，“提煉和創(chuàng)造自己的概念和理論，形成自己的學(xué)術(shù)話語”[18]。二是要以廣闊的國際視野，開展繼續(xù)教育立法比較研究，分析美國、法國、英國等發(fā)達(dá)國家在繼續(xù)教育立法方面的舉措、機(jī)制、特征與經(jīng)驗(yàn)，與我國進(jìn)行橫向比較，分析它們對我國繼續(xù)教育立法理論與實(shí)踐的借鑒和啟示。同時(shí)要注意 “既借鑒西方，又要跳出西方，樹立主體意識(shí)，破除邊陲思維”，用建設(shè)性的批判反思精神來看待發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)。[19]三是開展繼續(xù)教育立法的一般原理研究，對立法的依據(jù)、淵源、本質(zhì)、宗旨、原則、范圍、程序、技術(shù)等內(nèi)容進(jìn)行探討，提供法理學(xué)基礎(chǔ)。四是研究 《繼續(xù)教育法》在教育立法體系中的定位和功能，探討它與教育基本法以及其他教育單行法如 《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國職業(yè)教育法》等之間的聯(lián)系與區(qū)別，以彰顯自身的 “空間”特性。

注釋：

①作為制定、認(rèn)可和變動(dòng)法律規(guī)范活動(dòng)的繼續(xù)教育立法含義有廣義和狹義之分，本文所探討的是廣義上的繼續(xù)教育立法，即指國家機(jī)關(guān)按照特定職權(quán)和程序制定具有普遍性、明確性和權(quán)威性的繼續(xù)教育行為規(guī)范的活動(dòng)的總稱。