任遠(yuǎn)喆

〔提 要〕 菲律賓總統(tǒng)杜特爾特執(zhí)政之后，美菲防務(wù)合作有了新的發(fā)展。經(jīng)歷了初期的“短暫疏離”，美菲防務(wù)關(guān)系實(shí)現(xiàn)了“質(zhì)”與“量”齊升，雙邊軍事演習(xí)出現(xiàn)多邊化苗頭。這既是因?yàn)榉坡少e自身亟待加強(qiáng)防務(wù)能力，需要得到美國支持，也與菲律賓國內(nèi)親美的民意基礎(chǔ)和美國總統(tǒng)特朗普不再強(qiáng)烈指責(zé)菲律賓人權(quán)問題有關(guān)。然而，美國對菲律賓安全和經(jīng)濟(jì)支持難及預(yù)期，美菲在南海問題等關(guān)鍵安全議題上存在分歧，菲律賓繼續(xù)尋求外交多元化，諸如此類制約因素有可能致使美菲防務(wù)合作深化發(fā)展出現(xiàn)反復(fù)。

2016—2017年，菲美兩國先后完成政府換屆，雙方關(guān)系的發(fā)展開始發(fā)生變化。此后盡管美菲同盟關(guān)系重回正軌，防務(wù)合作不斷加強(qiáng)，但因特朗普對同盟關(guān)系進(jìn)行了重新定位和政策修正，引發(fā)菲律賓對美菲同盟不確定性的擔(dān)憂。菲律賓總統(tǒng)杜特爾特打著“變革”的旗號上臺，對外政策尋求積極彌合因南海仲裁案嚴(yán)重受損的中菲關(guān)系，在防務(wù)合作上拉緊美國的同時，積極尋求合作對象的多元化。近年來，美菲防務(wù)合作呈現(xiàn)出不少新的特點(diǎn)和動向，這既體現(xiàn)出美國“印太戰(zhàn)略”推進(jìn)的特點(diǎn)和趨勢，也對中國維護(hù)周邊和平穩(wěn)定大局以及進(jìn)一步深化發(fā)展中菲關(guān)系非常重要，值得關(guān)注和研究。

一、美菲防務(wù)合作在杜特爾特時期的新發(fā)展

在美國亞太地區(qū)的五個盟友中，美菲同盟關(guān)系比較特殊。冷戰(zhàn)期間，作為美國最大的海外軍事基地，克拉克空軍基地和蘇比克灣海軍基地是美國在該地區(qū)的前沿部署基石。[1]Walden Bello, Dilemmas of Domination: The Unmaking of the American Empire, New York: Metropolitan Books, 2013, p.36.雖然菲律賓已于1991年廢除《美菲軍事基地協(xié)定》，結(jié)束了美國在菲長達(dá)93年的駐軍歷史，但是殖民情結(jié)和遺存影響時至今日在菲律賓仍廣泛存在。[2]Ava Patricia C. Avila & Justin Goldman, “Philippine-U.S. Relations: The Relevance of Evolving Alliance,” Journal of Global South, No.2, 2015, p.1.從20世紀(jì)90年代末到21世紀(jì)初，美國出于戰(zhàn)略考量再次強(qiáng)化了美菲同盟關(guān)系。這一持久的同盟關(guān)系針對“特殊威脅”出現(xiàn)了質(zhì)的不同。[3]Renato Cruz De Castro, “Linking Spokes Together: The Philippines’ Gambit of Harnessing the United States’ Alliances in its External Balancing Policy against an Emergent China,” Pacif i c Focus,Vol.XXIX, No.1, April 2014, p.146.菲律賓從20世紀(jì)90年代開始減少國防建設(shè)投入，對美國的安全依賴不斷加深，其對美國的安全需求主要體現(xiàn)在對外保護(hù)國土安全，對內(nèi)維護(hù)國家安全，共同進(jìn)行反恐和打擊分離主義等。美菲兩國軍方有傳統(tǒng)的密切聯(lián)系，這對雙方防務(wù)合作發(fā)展影響巨大，兩國已建立“外長+防長”的2+2對話機(jī)制、共同防御委員會、安全接觸委員會等雙邊戰(zhàn)略安全對話機(jī)制，還定期舉行“肩并肩”“盾牌”等聯(lián)合軍事演習(xí)。尤其是在2010年阿基諾三世成為菲律賓總統(tǒng)之后，美菲防務(wù)關(guān)系不斷強(qiáng)化。菲律賓成為美國“亞太再平衡”戰(zhàn)略中的關(guān)鍵一環(huán)，美國試圖“從政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、人文交流方面構(gòu)建更有活力的美菲同盟”。[4]Murray Hiebert, Phuong Nguyen and Gregory B. Poling, Building a More Robust U.S.-Philippines Alliance, Center for Strategic and International Studies, August 2015, p.X.阿基諾政府給杜特爾特留下兩大外交挑戰(zhàn)：一是在南海仲裁案之后如何處理對華關(guān)系？二是美菲同盟關(guān)系可以在未來南海問題上發(fā)揮何種作用？[1]Aileen Baviera, “President Duterte’s Foreign Policy Challenges,” Contemporary Southeast Asia, Vol.38, No.2, August 2016, p.203.如何處理好同中美兩個大國的關(guān)系成為杜特爾特外交的核心任務(wù)。為此，杜特爾特執(zhí)政之后迅速調(diào)整了菲律賓對外政策，不少學(xué)者用“疏美親中”或“疏美近中”來描述杜特爾特政府處理同大國關(guān)系的特點(diǎn)，認(rèn)為杜特爾特時期美菲同盟關(guān)系有所削弱。[2]馬博：“杜特爾特‘疏美親中’政策評析：國家利益與個人偏好”，《國際論壇》2017 年 第 4 期， 第 31 頁；Jane Perlez, “In China, Rodrigo Duterte and Philippines May ‘Pivot’away from U.S.,” The New York Times, October 17, 2016; Richard Javad Heydarian, “Will Duterte Really Abandon the U.S. for China?,” National Interest, December 28, 2016.然而，考察三年多來菲律賓對外政策可以發(fā)現(xiàn)，中菲關(guān)系的迅速調(diào)整和提質(zhì)升級與美菲防務(wù)關(guān)系的步步深化并行不悖，杜特爾特以精致的實(shí)用主義在大國之間尋求巧妙的平衡，以實(shí)現(xiàn)菲律賓的利益最大化。美菲防務(wù)合作在杜特爾特執(zhí)政后呈現(xiàn)出以下三個方面的變化。

一是經(jīng)歷了從“短暫疏離”到穩(wěn)步發(fā)展。杜特爾特執(zhí)政后適當(dāng)調(diào)整陷入低谷的中菲關(guān)系是大多數(shù)分析人士能夠預(yù)測到的，然而其迅速“疏離”美國的政策卻大大出人意料。在人權(quán)問題上的分歧是美菲防務(wù)關(guān)系動蕩的主要導(dǎo)火索。奧巴馬政府對杜特爾特強(qiáng)力禁毒引發(fā)的人權(quán)問題進(jìn)行了猛烈抨擊。為此，杜特爾特甚至多次辱罵奧巴馬，并威脅要斷絕美菲幾十年的同盟關(guān)系。2016年9月，杜特爾特表示，美國軍隊(duì)必須撤離菲律賓南部的棉蘭老島。在同年10月的演講中，他公開宣稱“因?yàn)槭艿矫绹牟磺‘?dāng)對待，正重新調(diào)整菲律賓的外交政策；菲美兩國聯(lián)合軍演毫無益處。10月份的軍演可能是他任內(nèi)最后一次……我已失去對美國的尊重?！盵3]“Rodrigo Duterte Says Obama ‘Can Go to Hell’ and Considers Breaking up with US,” The Guardian, October 4, 2016, https://www.theguardian.com/world/2016/oct/04/philippines-rodrigoduterte-tells-obama-go-to-hell.（上網(wǎng)時間：2019年7月20日）稍后，杜特爾特訪華，成為第一位外訪首選中國的菲律賓總統(tǒng)。他在訪華后的記者招待會上宣稱“菲律賓要同美國疏離，除了社會交往之外，軍事和經(jīng)濟(jì)上都要實(shí)現(xiàn)疏離”，“在很長一段時期內(nèi)，菲律賓都更需要依賴中國”。[4]“Duterte Announces Philippine ‘Separation’ from US, Leaning towards China,” The Strait Times, October 21, 2016, https://www.straitstimes.com/asia/east-asia/philippines-rodrigo-dutertedeclares-separation-from-us-leans-towards-china.（上網(wǎng)時間：2019年7月20日）菲律賓分析人士認(rèn)為杜特爾特的這些表態(tài)與其競選時體現(xiàn)的溫和改革派候選人形象大相徑庭。[1]Richard Javad Heydarian, “Evolving Philippines-U.S.-China Strategic Triangle: International and Domestic Drivers,” Asian Politics & Policy, Volume 9, Number 4, p.577.

雖然杜特爾特并未像他所宣稱的那樣調(diào)整美菲同盟關(guān)系，《美菲共同防御條約》的法律效力未曾有變，美菲軍事演習(xí)和軍事交流還在繼續(xù)，但是與阿基諾時期相比，杜特爾特上任初期美菲防務(wù)關(guān)系確實(shí)受到了很大沖擊。美國不能再利用菲律賓軍事基地在南海實(shí)施“航行自由行動”，美菲兩棲登陸演習(xí)（PHIBLEX）、“聯(lián)合備戰(zhàn)與訓(xùn)練”（CARAT）也有所推遲。而且，奧巴馬政府暫停向菲律賓警方出售突擊步槍，并威脅取消4億美元的對菲援助，進(jìn)一步惡化了雙邊關(guān)系。即便如此，當(dāng)時大多數(shù)觀察家們還持樂觀態(tài)度，認(rèn)為“美菲兩國之間的重要協(xié)議和關(guān)系依然沒有變，這為特朗普重啟美菲聯(lián)盟奠定了基礎(chǔ)”，“美菲關(guān)系已經(jīng)令人意外地經(jīng)受住了杜特爾特施加的壓力，也許特朗普時代的雙邊關(guān)系會給大家一個驚喜”。[2]Geoffrey Hartman, “Taking Stock of the Alliance as the Philippines Prepares for Trump,”CSIS, December 1, 2016, https://www.csis.org/analysis/southeast-asia-scott-circle-taking-stock-alliancephilippines-prepares-trump.（上網(wǎng)時間：2019年7月20日）果然，特朗普當(dāng)選美國總統(tǒng)之后，美菲同盟關(guān)系開始逐漸回暖，美菲同盟賴以生存的基石——防務(wù)合作更是不斷加強(qiáng)。

二是雙邊防務(wù)合作實(shí)現(xiàn)“質(zhì)”與“量”齊升。阿基諾政府時期美菲關(guān)系正處蜜月期，美國對菲經(jīng)濟(jì)和軍事援助都達(dá)到了巔峰。隨著杜特爾特執(zhí)政初期對外政策的調(diào)整以及特朗普政府援助政策的變化，美國對菲援助有一定程度的下降。盡管如此，菲律賓仍是美國在東南亞地區(qū)最大的軍事受援國。根據(jù)美國駐菲律賓使館提供的數(shù)據(jù)，2016—2018三年間，美國向菲律賓提供的軍事援助已超過150億比索（約3億多美元）。

美菲軍事演習(xí)的數(shù)量和質(zhì)量一直是衡量兩國同盟關(guān)系的重要指標(biāo)。根據(jù)美菲一年一度舉行的最重要的防務(wù)與安全對話會議“相互防御理事會暨安全接戰(zhàn)理事會”(MDB-SEB) 透露，2017年美菲軍演數(shù)量從2016年的260多場減少到258場，而且較大規(guī)模的也只有6～7場。2018年雙方軍演數(shù)量恢復(fù)到261場，而2019年這一數(shù)量則可能上升到281場。在2019年9月召開的美菲“相互防御理事會暨安全接戰(zhàn)理事會”上，雙方宣布2020年的安全合作活動將超過300場，并表示：“美菲防務(wù)合作的加強(qiáng)是我們應(yīng)對當(dāng)前處于巨變的世界帶來挑戰(zhàn)的唯一方案?！盵1]“U.S. and Philippines Reaきrm Alliance at Mutual Defense Board and Security Engagement Board,” US Embassy in the Philippines, September 13, 2019, https://ph.usembassy.gov/us-and-philippinesreaきrm-alliance-at-mutual-defense-board-and-security-engagement-board/.（上網(wǎng)時間：2019年 8月2日）

“肩并肩”聯(lián)合軍事演習(xí)是美菲防務(wù)合作程度的重要體現(xiàn)，其演習(xí)規(guī)模和科目的變化可以衡量兩國軍事合作的深度和針對性。2017年的“肩并肩”演習(xí)大幅縮水，僅有5000多人參演，演習(xí)科目也從國土防衛(wèi)轉(zhuǎn)為人道主義援助、救災(zāi)和反恐，演習(xí)地點(diǎn)則從面向南海的巴拉望島轉(zhuǎn)到菲律賓北部的呂宋島地區(qū)和中部的米沙鄢群島地區(qū)。2018年的“肩并肩”聯(lián)合軍演參演人數(shù)增加到了8000余名。2019年“肩并肩”聯(lián)合軍演在人數(shù)上與2018年基本持平，有大約7500名士兵參加，其中菲軍4000人，美軍3500人，比較引人注目的是美國海軍陸戰(zhàn)隊(duì)的“黃蜂”號兩棲攻擊艦(LHD-1)和F-35B戰(zhàn)斗機(jī)也參與其中，首次在靠近南海的巴拉望附近海域進(jìn)行傳統(tǒng)的國土防衛(wèi)演習(xí)。一名美國軍官宣稱，“這一演習(xí)是對他國軍隊(duì)占領(lǐng)該地區(qū)小島時菲律賓武裝部隊(duì)采取行動的預(yù)演”。此次演習(xí)表明美菲同盟關(guān)系日趨穩(wěn)定，或?qū)χ蟹脐P(guān)系帶來沖擊。[2]Renato Cruz De Castro, “Balikatan 2019 and the Crisis in Philippine-China Rapprochement,”Asia Maritime Transparency Initiative, April 23, 2019, https://amti.csis.org/balikatan-2019-and-thecrisis-in-philippine-china-rapprochement/.（上網(wǎng)時間：2019年8月6日）

反恐合作也是美菲防務(wù)合作的亮點(diǎn)。在2017年馬拉維反恐戰(zhàn)爭中，美國為菲律賓提供了最為先進(jìn)的監(jiān)視與情報(bào)支持，并派遣特種部隊(duì)幫助菲軍隊(duì)進(jìn)行訓(xùn)練。根據(jù)美國駐菲使館公布的信息，2017年5月美軍通過直升機(jī)運(yùn)送了200支格洛克手槍，300支M4卡賓槍，100門榴彈發(fā)射器，和單人操作裝置和4挺“加特林”機(jī)槍，共計(jì)2.5億比索（約合500萬美元）。同時還包括25艘軍用橡皮艇，30臺舷外發(fā)動機(jī)，價(jià)值2.5億比索（約合500萬美元），以支持菲律賓海軍陸戰(zhàn)隊(duì)的軍事行動。此外，美國通過其他途徑向菲律賓空軍提供C-208塞納斯飛機(jī)情報(bào)、監(jiān)視與偵察平臺，價(jià)值16億比索（約合3300萬美元），還有輔助設(shè)備和訓(xùn)練的費(fèi)用。雖然沒有直接參戰(zhàn)，但是美軍利用P-3獵戶偵察機(jī)幫助菲律賓搜集信息，還在拉瑙軍營（Camp Ranao）協(xié)調(diào)技術(shù)通訊。[1]“U.S. Troops in Besieged City of Marawi, Philippine Military Says,” The New York Times,June 14, 2017.馬拉維危機(jī)結(jié)束時，在眾多援助國中，杜特爾特政府特別感謝美國，感謝其在菲律賓政府化解危機(jī)的過程中所提供的巨大幫助。[2]“Lorenzana Thanks Partner Countries for Help in Marawi Siege,” Philippine Daily Inquirer,October 23, 2017, https://globalnation.inquirer.net/161038/philippine-news-updates-marawi-siegemarawi-liberation-maute-group-islamic-state-delf i n-lorenzana-us-china-indonesia-australia-malaysiabrunei-singapore.（上網(wǎng)時間：2019年8月6日）

此外，美國還注重提升菲律賓在反恐方面的執(zhí)法能力。2018年7月，美國駐菲使館發(fā)表聲明，支持菲律賓用非軍事的法律形式消除恐怖主義威脅。為此，美國將援助14.18億比索（2700萬美元），通過培訓(xùn)、提供設(shè)備等方式提高菲律賓應(yīng)對恐怖主義行動的執(zhí)法能力。[3]“PH to Get $26.5M in US Assistance to Counter Terrorism,” Manila Bulletin, July 20,2018, https://news.mb.com.ph/2018/07/19/ph-to-get-26-5m-in-us-assistance-to-counter-terrorism/.（上網(wǎng)時間：2019年8月6日）在2019年7月美菲“第八次雙邊戰(zhàn)略對話”上，美菲兩國的高級外交官承諾改善信息共享，強(qiáng)化港口和航空安全，防止菲律賓國內(nèi)的恐怖襲擊以及國外恐怖分子進(jìn)入菲律賓并在其境內(nèi)活動，并聯(lián)合查明和制止洗錢資助恐怖主義的行為。

三是美菲軍事演習(xí)出現(xiàn)多邊化苗頭。美菲防務(wù)合作形式的變化與美國近年來亞太同盟體系的轉(zhuǎn)型密不可分。從奧巴馬時期開始，美國亞太雙邊同盟體系呈現(xiàn)明顯的網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展態(tài)勢，盟國之間安全合作機(jī)制化，橫向聯(lián)系大幅增加，美國與盟國、盟國與盟國之間開展小多邊合作，使得單線聯(lián)系的“輪輻體系”變得縱橫交錯，交織成網(wǎng)。[4]孫茹：“美國亞太同盟體系的網(wǎng)絡(luò)化及其前景”，《國際問題研究》2012年第4期，第39頁。這種趨勢在特朗普執(zhí)政以后體現(xiàn)的更加明顯?；旌鲜酵梭w系構(gòu)成的“節(jié)點(diǎn)防衛(wèi)”成為美國領(lǐng)導(dǎo)的區(qū)域防衛(wèi)體系的核心特征，同盟國“幾何圖形”式的防衛(wèi)合作聚集起來應(yīng)對不同挑戰(zhàn)。[5]Luis Simón, Alexander Lanoszka & Hugo Meijer, “Nodal Defence: The Changing Structure of U.S. Alliance Systems in Europe and East Asia”, Journal of Strategic Studies, July 2019, pp.1-29.

美菲防務(wù)合作也呈現(xiàn)出多邊節(jié)點(diǎn)的特性。以美菲軍事演習(xí)為例，2018年，除了美菲之外，日澳兩國也加入了美菲“肩并肩”軍事演習(xí)，并各派出數(shù)十名官兵全程參與所有科目。[1]劉琳：“2018美菲‘肩并肩’：傳達(dá)怎樣的信號？”，《世界知識》2018年，第30-31頁。2019年“肩并肩”有50名澳大利亞士兵參演，盡管日本沒有派官兵參加，但加拿大、英國、新西蘭、韓國、泰國和越南都派出了觀察員。這表明“肩并肩”軍事演習(xí)似乎在逐步升級成為美國眾多地區(qū)盟友、戰(zhàn)略伙伴共同參加的網(wǎng)絡(luò)化機(jī)制，而不僅僅限于美菲兩國之間。[2]Prashanth Parameswaran, “What Does the 2019 Balikatan Exercise Tell US about the USPhilippines Alliance?,” The Diplomat, April 1, 2019.在“印太”戰(zhàn)略背景下，美國及其盟國顯然希望將菲律賓也納入其中，強(qiáng)化與菲律賓的軍事合作，打造三邊、四邊或多邊的安全合作架構(gòu)。[3]Ibid.

二、美菲防務(wù)合作緣何回歸傳統(tǒng)？

總的來看，2016年以來美菲防務(wù)關(guān)系既有繼承也有調(diào)整，在經(jīng)歷了奧巴馬執(zhí)政末期的短暫緊張之后逐漸回歸傳統(tǒng)發(fā)展軌跡。盡管杜特爾特時有對美批評之聲，但美菲防務(wù)合作還是大體維持在較高水平，并逐步提升。美菲同盟實(shí)現(xiàn)了低開高走、穩(wěn)步發(fā)展，菲律賓對美國并沒有“疏遠(yuǎn)”。究其緣由，主要有以下四個方面：

（一）特朗普不再指責(zé)菲律賓人權(quán)問題，更加重視安全合作

特朗普政府在人權(quán)問題上保持低調(diào)，改變了一直以來特別是奧巴馬時期以“民主、人權(quán)”為軸心發(fā)展與東南亞國家關(guān)系的模式。2017年4月，在與杜特爾特的通話中，特朗普“祝賀他在禁毒問題上取得了非凡的成就”。同年11月在對亞洲五國進(jìn)行訪問之后，特朗普表示與杜特爾特建立了“偉大的友誼”，在人權(quán)等問題上表現(xiàn)出來了與前任政府截然不同的態(tài)度。[4]Julie Hirschfeld Davis, “Trump Lauds ‘Great Relationship’ with Duterte in Manila,” The New York Times, November 13, 2017, https://www.nytimes.com/2017/11/13/world/asia/trump-dutertephilippines.html.（上網(wǎng)時間：2019年8月6日)對此，美國政策研究界普遍發(fā)出批評之聲?！氨M管特朗普的菲律賓之行總體上是成功的，但如果特朗普政府在人權(quán)問題上不對杜特爾特施壓的話，將會給其他盟國釋放信息：特朗普政府在國際上支持強(qiáng)權(quán)。更糟糕的是，這種不作為將會大大削弱美國長期以來為推動菲律賓這一與美國關(guān)鍵利益息息相關(guān)之國人權(quán)和民主而付出的努力?！盵1]Jessica Trisko Darden, “Trump’s Dangerous Dance with Duterte,” AEI, January 23, 2018,http://www.aei.org/publication/trumps-dangerous-dance-with-duterte/.（上網(wǎng)時間：2019年8月6日）

與“忽視”人權(quán)相比，特朗普政府顯然更重視安全合作，篤信“以實(shí)力求和平”，在對外戰(zhàn)略中注重軍事力量的提升和軍事手段的運(yùn)用。美國重視推動與主要東南亞國家之間的防務(wù)關(guān)系發(fā)展。[2]Catharin Dalpino, “US Security Relations with Southeast Asia in the Trump Administration,”Contemporary Southeast Asia, ISEAS-Yusof Ishak Institute, Volume 39, Number 1, April 2017, p.4.美菲防務(wù)關(guān)系的提升正是這一政策的體現(xiàn)。從2017年特朗普提出“自由與開放的印太秩序”再到“印太戰(zhàn)略”的逐步走實(shí)，以菲律賓為代表的同盟國的重要性愈發(fā)凸顯。美菲雙邊安全合作被納入了美國“印太戰(zhàn)略”的架構(gòu)之內(nèi)。2018年8月，美國助理國務(wù)卿幫辦道格拉斯在訪菲期間透露，在美國計(jì)劃為印太地區(qū)提供的3億美元軍事援助中，有6000萬將會用于菲律賓，這體現(xiàn)了菲律賓在美國印太戰(zhàn)略中的優(yōu)先地位。[3]“PH to Get Lion’s Share of U.S. Security Aid in Indo-Pacif i c,” Rappler, August 29, 2018,https://www.rappler.com/nation/210699-philippines-get-biggest-chunk-us-security-aid-indo-pacif i cregion.（上網(wǎng)時間：2019年8月6日）

美國國防部2019年6月公布的《印太戰(zhàn)略報(bào)告》提到了12個《防衛(wèi)合作協(xié)議》，美菲兩國2014年簽署的《美菲加強(qiáng)防衛(wèi)合作協(xié)議》（下稱《協(xié)議》）也在其中。盡管《協(xié)議》推進(jìn)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于預(yù)期，但是其逐步落實(shí)為兩國防務(wù)合作深化創(chuàng)造了契機(jī)。2018年4月17日，美國駐菲律賓大使金成（Sung Kim）與菲律賓國防部長德爾芬·洛倫扎納（Delfin Lorenzana ）共同宣布在馬尼拉南部的塞薩爾·巴薩空軍基地（Cesar Basa Air Base）建立人道主義救援和災(zāi)難救助倉庫，用于儲存兩國應(yīng)對地區(qū)日益突出的人道主義災(zāi)難的設(shè)備，這是在《協(xié)議》框架下首個落地的項(xiàng)目，其對美菲雙方都有利。美軍在亞太地區(qū)增加了新的裝備基地，而菲律賓也提升了災(zāi)難應(yīng)對能力。[4]Prashanth Parameswaran, “Why the New US-Philippines Military Pact’s First Project Launch Matters,” The Diplomat, April 19, 2018, https://thediplomat.com/2018/04/why-the-new-usphilippines-military-pacts-f i rst-project-launch-matters/.（上網(wǎng)時間：2019年7月20日）美國于2019年2月首次在該地部署戰(zhàn)機(jī)進(jìn)行訓(xùn)練，9月舉行首次兩國聯(lián)合空降演習(xí)，共有約500名美菲士兵參加。從撥款援助、防衛(wèi)協(xié)議和軍事演習(xí)等各方面來看，菲律賓在美國“印太戰(zhàn)略”中的重要性愈發(fā)凸顯。有美國學(xué)者指出：“在鞏固美菲同盟關(guān)系上步子邁的更大一些不僅迫在眉睫，而且將服務(wù)于特朗普政府印太戰(zhàn)略的宏大目標(biāo)。”[1]Gregory Poling and Eric Sayes, “Time to Make Good on the U.S.-Philippine Alliance,”War on the Rocks, January 21, 2019, https://warontherocks.com/2019/01/time-to-make-good-on-theu-s-philippine-alliance/.（上網(wǎng)時間：2019年8月26日）

（二）菲律賓自身亟待加強(qiáng)防務(wù)能力，需要得到美國支持

長期以來，菲律賓的軍事實(shí)力一直相對較弱，還面臨著一系列內(nèi)外安全威脅。阿基諾政府的一項(xiàng)重要的舉措就是推動菲律賓軍事改革和軍事能力建設(shè)，在美國的幫助下不斷升級菲律賓海、空軍力量，提高海域態(tài)勢感知和海上行動能力，這在2011年和2015年發(fā)布的兩份《國防計(jì)劃指南》中都有詳細(xì)闡述。2014年4月奧巴馬訪問菲律賓時，美菲兩國簽署了《美菲加強(qiáng)防衛(wèi)合作協(xié)議》。按照《協(xié)議》，美國可以依據(jù)“臨時和換崗原則”部署額外士兵，同時還享有在菲律賓境內(nèi)基地部署戰(zhàn)斗機(jī)和偵察機(jī)的權(quán)力。評論普遍認(rèn)為，盡管在南海問題及其他菲律賓關(guān)注的安全議題上美國并沒有做出新的承諾，但是《協(xié)議》的簽署“為菲律賓打開了一扇機(jī)會之窗，使菲律賓可以在美國的幫助下加速建設(shè)自身的現(xiàn)代化防務(wù)，實(shí)現(xiàn)‘最小程度的可信防御’?！盵2]Aileen S. P. Baviera, “Implications of the US-Philippines Enhanced Defense Cooperation Agreement,” East-West Center, May 9, 2014, https://www.eastwestcenter.org/sites/default/f i les/private/apb262.pdf.（上網(wǎng)時間：2019年7月20日）當(dāng)時菲律賓軍事改革的重要目標(biāo)就是應(yīng)對南海地區(qū)可能出現(xiàn)的軍事沖突。

杜特爾特當(dāng)選之后，菲律賓國防政策曾出現(xiàn)調(diào)整勢頭，其軍事改革重心從海洋能力建設(shè)和對外防御轉(zhuǎn)向國內(nèi)安全事項(xiàng)。杜特爾特曾公開批評阿基諾政府購買12架FA-50戰(zhàn)機(jī)的計(jì)劃，并取消了一些原有的美菲軍事技術(shù)合作計(jì)劃。菲律賓武裝部隊(duì)總參謀長里卡多·維薩亞(Ricardo Visaya)公開表示：“雖然軍事現(xiàn)代化要繼續(xù)，但是政策優(yōu)先方向是國內(nèi)安全行動?！盵3]“AFP Modernization to Focus on Fighting Internal Threats,” Philstar Global, June 24,2016, https://www.philstar.com/headlines/2016/06/24/1596205/afp-modernization-focus-fightinginternal-threats.（上網(wǎng)時間：2019年7月26日）杜特爾特更曾威脅要暫?！秴f(xié)議》，認(rèn)為這并不符合菲律賓的利益。這給美菲防務(wù)合作的發(fā)展帶來了一定的不確定性。然而，美國一直是菲律賓軍事現(xiàn)代化的最大助力者，菲律賓在軍事訓(xùn)練和武器裝備上對美國的嚴(yán)重依賴狀況難以改變。[1]Gregory Poling, “The Philippines: Modernization with a More Diverse Set of Partners,” in Thickening Web of Asian Security Cooperation, Rand Corporation, August 2019, pp.293-323.2018年5月，杜特爾特批準(zhǔn)了此后五年大約56億美元軍事采購計(jì)劃，其大部分采購均來自美國，包括新的護(hù)衛(wèi)艦、反潛直升機(jī)、潛艇、多用途戰(zhàn)斗機(jī)等。2017—2022年是菲律賓軍事改革的第二個階段，也是承上啟下的關(guān)鍵時期，杜特爾特在尋求防務(wù)合作多元化的同時仍將美菲合作放在首位。

（三）美菲防務(wù)合作的深化具備良好的國內(nèi)基礎(chǔ)

美菲防務(wù)合作一直易受國內(nèi)政治的影響。美菲同盟的不對稱性、不平等性以及菲律賓國內(nèi)政局的變化和民意動向都會對兩國防務(wù)合作產(chǎn)生影響。[2]劉琳：“美菲防務(wù)關(guān)系的演變和發(fā)展前景”，《當(dāng)代美國評論》2017年第1期，第65頁。具體來看，菲律賓軍方始終與美國互動密切，是美菲防務(wù)合作的最堅(jiān)定支持者。菲律賓的多次軍事改革都是在美國指導(dǎo)下進(jìn)行的，美國軍方為菲律賓提供了大量軍事培訓(xùn)的機(jī)會，并直接為菲律賓軍事改革提供資金支持。美菲兩國之間簽署的一系列防務(wù)合作機(jī)制，例如共同防御協(xié)定和訪問部隊(duì)協(xié)定，在菲律賓軍方內(nèi)部培育了強(qiáng)大的親美勢力。杜特爾特自己也曾公開表示：“我不能否認(rèn)，菲律賓士兵都是親美的?！盵3]“Duterte: No Denying It, PH Soldiers Are Pro-U.S,” Rappler, June 12, 2017, https://www.rappler.com/newsbreak/inside-track/172687-duterte-philippine-soldiers-pro-united-states.（上網(wǎng)時間：2019年12月5日）菲律賓軍方慣常將中國視為在南海的潛在威脅，傾向于強(qiáng)化與美國的防務(wù)合作以平衡中國“軍事威脅”。

菲律賓國內(nèi)民意普遍支持美菲防務(wù)合作。美國皮尤研究中心2017年的輿論調(diào)查顯示，大約有78%的菲律賓民眾對美國持正面看法，68%的菲律賓民眾認(rèn)為美國會幫助菲律賓進(jìn)行防衛(wèi)。[4]“People in the Philippines Still Favor U.S. over China, but Gap Is Narrowing,” Pew Research Center, September 21, 2017, https://www.pewresearch.org/global/2017/09/21/people-in-the-philippinesstill-favor-u-s-over-china-but-gap-is-narrowing/.（上網(wǎng)時間：2019年12月5日）菲律賓民意調(diào)查機(jī)構(gòu)“社會氣象站”（Social Weather Stations)2018年12月進(jìn)行的民調(diào)結(jié)果顯示：61%的菲律賓民眾認(rèn)為，如果菲律賓遭到他國襲擊，美國將提供軍事保護(hù)。盡管與奧巴馬時期相比，菲律賓民眾對特朗普政府的信任度有所下降，但還是保持了較強(qiáng)的親近感，這對于杜特爾特來說也是不容忽視的決策考量因素。

（四）美菲兩國領(lǐng)導(dǎo)人執(zhí)政風(fēng)格接近，在一定程度上遮掩了分歧

這一階段美菲防務(wù)合作的起落與杜特爾特和特朗普兩位領(lǐng)導(dǎo)人的個人風(fēng)格密不可分。2016年11月特朗普勝選之后，杜特爾特曾多次表達(dá)對特朗普的好感，稱其為“一路人”。特朗普反主流、反精英、反體制、反正統(tǒng)思維和意識，特別是在“人權(quán)”等問題上的交易主義風(fēng)格，是美菲關(guān)系能夠“觸底反彈”的重要因素。從競選時候開始，杜特爾特的風(fēng)格就與特朗普非常相似，曾被稱作菲律賓的“特朗普”。美國國務(wù)卿蓬佩奧在2019年訪問菲律賓時更是直言杜特爾特“非常像特朗普”。杜特爾特的執(zhí)政風(fēng)格與其獨(dú)特的家庭背景、從政經(jīng)歷、品格個性等密不可分。杜特爾特執(zhí)政三年以來表現(xiàn)出了高超的權(quán)力平衡能力，善用各種政治技巧。他反精英，打擊毒販和犯罪都迎合了民眾對國家司法體系和統(tǒng)治階級的不滿。[1]Sheila S. Coronel, “The Vigilante President: How Duterte’s Brutal Populism Conquered the Philippines,” Foreign Aあairs, September/October 2019, p.38.這一階段的菲律賓對外關(guān)系已經(jīng)深深打上了杜特爾特的個人烙印。杜特爾特與特朗普培養(yǎng)起了良好的私人關(guān)系。當(dāng)然，這種執(zhí)政風(fēng)格的相似和私人關(guān)系的親密是建立在兩人實(shí)用主義外交理念基礎(chǔ)之上的，能否對美菲防務(wù)合作帶來持續(xù)影響?yīng)q未可知。

三、美菲防務(wù)合作進(jìn)一步深化的局限性

杜特爾特六年任期已然過半，其內(nèi)外政策調(diào)整成效顯著，得到了民眾的廣泛支持。2019年4月“社會氣象站”進(jìn)行的一項(xiàng)民調(diào)結(jié)果顯示，79%的菲律賓民眾對杜特爾特表示認(rèn)可。杜特爾特在2019年中期選舉更是大獲全勝，開始掌控參眾兩院，這為其進(jìn)一步推動內(nèi)外改革鋪平了道路。若特朗普2020年競選連任成功，其在對外關(guān)系上的基本理念、原則和政策不太可能會有大調(diào)整。隨著美國“印太戰(zhàn)略”逐步實(shí)施，菲律賓的戰(zhàn)略價(jià)值或?qū)⒈恢匦聫?qiáng)化。然而，未來美菲防務(wù)合作的深化推進(jìn)也將面臨一系列制約因素。

第一，美國在安全和經(jīng)濟(jì)上對菲律賓的支持難及預(yù)期。自“印太戰(zhàn)略”提出以來，特朗普政府一直試圖加強(qiáng)同東盟國家的關(guān)系，因?yàn)椤皷|盟實(shí)實(shí)在在的位于印太的中心，在美國推動的印太圖景中發(fā)揮著核心角色”[1]Michael R. Pompeo, “Remarks on America’s Indo-Pacif i c Economic Vision,” Washington,D.C., July 30, 2018, https://asean.usmission.gov/sec-pompeo-remarks-on-americas-indo-pacif i c-economicvision/.（上網(wǎng)時間：2019年8月30日）。在該地區(qū)，美國希望“與盟國關(guān)系重新煥發(fā)活力”[2]“Remarks by Secretary Mattis at Plenary Session of the 2018 Shangri-La Dialogue Singapore,” June 2, 2018, https://dod.defense.gov/News/Transcripts/Transcript-View/Article/1538599/remarks-by-secretary-mattis-at-plenary-session-of-the-2018-shangri-la-dialogue/.（上網(wǎng)時間：2019年8月6日），特朗普政府為此提出了一系列倡議和措施。2018年12月31日，特朗普簽署了參議院2736號提案《亞洲再保證倡議法》（Asia Reassurance Initiative Act, ARIA），美國未來五年將每年撥款15億美元用于其在印太地區(qū)的軍事、外交和經(jīng)濟(jì)援助等活動，以加強(qiáng)與該地區(qū)美國戰(zhàn)略盟友的合作。然而，美國戰(zhàn)略資源的投入程度一直備受質(zhì)疑。在全面收縮國際義務(wù)、聚焦國內(nèi)事務(wù)的大方向下，特朗普對該地區(qū)的投入顯得杯水車薪，難以支撐起宏大的“印太戰(zhàn)略”構(gòu)想，也很難落實(shí)對盟友的“再保障”。美國“戰(zhàn)略與預(yù)算評估中心”（CSBA）近期發(fā)布的一份研究報(bào)告指出，美國國防預(yù)算根本沒有用在國家戰(zhàn)略的優(yōu)先領(lǐng)域，難以實(shí)現(xiàn)其《美國國家安全戰(zhàn)略報(bào)告》和《國防戰(zhàn)略報(bào)告》設(shè)定的目標(biāo)。[3]Travis Sharp, Did Dollars Follow Strategy? Analysis of the 2020 Defense Budget Request,CSBA, August 2019, https://csbaonline.org/uploads/documents/FY_2020_Budget_WEB.pdf.（上網(wǎng)時間：2019年9月2日）無獨(dú)有偶，澳大利亞悉尼大學(xué)美國研究中心發(fā)布的研究報(bào)告《轉(zhuǎn)移危機(jī)：美國戰(zhàn)略、軍事花費(fèi)與印太地區(qū)集體防衛(wèi)》也強(qiáng)調(diào)：“未來十年美國的國防預(yù)算不可能達(dá)到《國防戰(zhàn)略報(bào)告》的要求，美國已經(jīng)失去了在印太地區(qū)的軍事優(yōu)勢，需要建立起集體防衛(wèi)體系，尤其是發(fā)揮盟友的聯(lián)合行動能力?！盵4]Ashley Townshend, Brendan Thomas-Noone and Matilda Steward, Averting Crisis: American Strategy, Military Spending and Collective Defence in the Indo-Pacif i c, The United States Studies Center,University of Sydney, August 2019.不少研究都指出美國自身實(shí)力的下降及其落實(shí)同盟承諾的不確定性，這也是菲律賓政府頻繁提出審查《美菲共同防御條約》的重要原因。近來美國學(xué)術(shù)界不斷強(qiáng)調(diào)同盟的重要性，也體現(xiàn)出對特朗普政府在同盟關(guān)系上投入不夠的擔(dān)憂。[5]Michael Green, Ironclad: Forging a New Future for America’s Alliance, CSIS, 2019.

杜特爾特上臺之后對美菲經(jīng)貿(mào)合作寄予厚望，積極開展對美雙邊貿(mào)易和投資框架協(xié)議談判，并任命特朗普長期以來的生意伙伴何塞·安東尼奧(Jose E. B. Antonio)為商業(yè)特使訪問美國。安東尼奧扮演著多重角色，他既是特朗普的商業(yè)伙伴，又在菲律賓與美國及其候任總統(tǒng)的關(guān)系中代表著菲律賓利益。[1]“Potential Conf l icts around the Globe for Trump, the Businessman President,” The New York Times, November 26, 2016, https://www.nytimes.com/2016/11/26/us/politics/donald-trumpinternational-business.html?_ga=2.182516326.1795381084.1567068853-358977995.1567068853.（上網(wǎng)時間：2019年8月15日）這一舉措對美菲經(jīng)貿(mào)關(guān)系的發(fā)展起到了重要推動作用，兩國于2018年10月就冷鏈設(shè)施合作、汽車安全標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口等問題磋商取得積極進(jìn)展，美國在2019年上半年已超過日本成為菲律賓第二大貿(mào)易伙伴。然而，從長期來看，美國難以成為菲律賓經(jīng)濟(jì)改革的根本助力。近幾年，美國在東南亞地區(qū)的商業(yè)布局已經(jīng)從原來的基礎(chǔ)設(shè)施、地產(chǎn)、能源等轉(zhuǎn)向金融服務(wù)、信息科技、醫(yī)藥、保險(xiǎn)、咨詢等“軟行業(yè)”。[2]David Shambaugh, “U.S-China Rivalry in Southeast Asia: Power Shift or Comparative Coexistence,” International Security, Vol.42, No.4, Spring 2018, p.113.這些方面并不能滿足杜特爾特政府經(jīng)濟(jì)改革的迫切需要。在“美國優(yōu)先”的原則之下，特朗普政府改變了積極介入的多邊貿(mào)易政策，退出“跨太平洋經(jīng)濟(jì)合作伙伴關(guān)系協(xié)定”（TPP）。美國釋放出的“經(jīng)濟(jì)保守主義”信號讓菲律賓等東南亞國家不得不質(zhì)疑美國對該于地區(qū)的承諾。盡管菲律賓仍然是美國在東南亞地區(qū)的最大受援國，但是美國對東南亞地區(qū)整體發(fā)展援助的削減還是讓包括菲律賓在內(nèi)的東南亞國家感到失望。[3]任遠(yuǎn)喆：“特朗普政府東南亞政策解析”，《美國研究》2019年第1期，第56頁。

第二，美菲在南海等關(guān)鍵安全議題上分歧明顯，菲律賓不會完全追隨美國。阿基諾時期美菲關(guān)系的“粘合劑”是南海問題，而對杜特爾特而言，南海問題則成為美菲關(guān)系的“試金石”，菲律賓在尋求美國加強(qiáng)安全保障的同時與其“軍事化”做法保持距離。美菲在南海問題上的利益并不一致。“華盛頓的中期目標(biāo)是支持菲律賓軍隊(duì)進(jìn)行反恐，維護(hù)海洋安全，實(shí)現(xiàn)從國內(nèi)安全到領(lǐng)土防衛(wèi)的轉(zhuǎn)變。長期來看，美國希望菲律賓協(xié)助美國維護(hù)在東南亞地區(qū)的關(guān)鍵戰(zhàn)略利益——實(shí)現(xiàn)有利于美國的地區(qū)權(quán)力平衡”。[4]Renato Cruz De Castro, “The 21st Century Philippine-U.S. Enhanced Defense Cooperation Agreement (EDCA): The Philippines’ Policy in Facilitating the Obama Administration’s Strategic Pivot to Asia,” The Korean Journal of Defense Analysis, Vol.26, No.4, December 2014, p.432.然而，菲律賓對南海地區(qū)日益升級的地緣競爭非常擔(dān)憂，擔(dān)心特朗普政府的“軍事化”行動將會破壞南海地區(qū)來之不易的和平與穩(wěn)定。美菲同盟在共同對華問題上難以協(xié)調(diào)。這一分歧將隨著未來中美兩國在南海地區(qū)博弈的加劇和中菲海上合作的發(fā)展進(jìn)一步擴(kuò)大。

美菲同盟關(guān)系的基礎(chǔ)是1951年簽訂的《美菲共同防御條約》，但該條約的適用范圍存在模糊性。雖然2019年3月蓬佩奧訪菲時公開承諾“在南海任何針對菲律賓軍隊(duì)、飛機(jī)或政府船只的攻擊都會啟動共同防御條約下（美國）的義務(wù)”，但是菲律賓國防部長洛倫扎納仍憂心忡忡，表示美國海軍艦船在南海越來越頻繁的活動“有可能使其(美國)卷入一場熱戰(zhàn)”，而菲律賓不想因《美菲共同防御條約》承擔(dān)的責(zé)任而被卷入中美在南海的“熱戰(zhàn)”。美國新任國防部長埃斯珀在2019年11月底訪問菲律賓時再次確認(rèn)《美菲共同防御條約》適用于包括南海在內(nèi)的整個太平洋地區(qū)，并向洛倫扎納表示支持對這項(xiàng)條約作重新評估——美菲高級防務(wù)官員將舉行磋商會議討論修訂《美菲共同防御條約》。

第三，菲律賓將會繼續(xù)尋求外交多元化，減少對美過度依賴。杜特爾特從競選時期開始就一直強(qiáng)調(diào)要奉行“獨(dú)立自主”的外交政策，尋求外交多元化。2016年9月，時任菲律賓外交部長亞賽（Perfecto Yasay）在接受CNN采訪時解釋稱：“這不意味著菲律賓要孤立于國際社會。我們要繼續(xù)強(qiáng)化美菲同盟關(guān)系。當(dāng)談到我們要同中國建立更為緊密的關(guān)系時，并不意味著我們要疏遠(yuǎn)美國。我們會同所有的國家在平衡的基礎(chǔ)上尋求友好往來?！盵1]“DFA Chief: Independent Foreign Policy Is Mandated by Constitution,” CNN Philippine,September 10, 2016, http://nine.cnnphilippines.com/news/2016/09/10/dfa-secretary-perfecto-yasayindependent-foreign-policy-mandated-by-constitution.html.（上網(wǎng)時間：2019年8月6日）杜特爾特任命的菲律賓駐華大使羅馬納對杜特爾特的外交政策亦有精辟闡述：“（1）在減少對美國依賴的同時維護(hù)傳統(tǒng)的盟友關(guān)系；（2）聚焦中菲之間的經(jīng)濟(jì)合作，找出為海洋爭端降溫的方法；（3）改善與俄羅斯、日本、印度等非傳統(tǒng)伙伴的關(guān)系，努力維護(hù)東盟的中心地位”?！蔼?dú)立自主外交政策的戰(zhàn)略目標(biāo)就是找到地緣政治的‘甜蜜點(diǎn)’——中美之間的中間地帶，從而最大程度地維護(hù)菲律賓的國家利益?！盵1]Mico A. Galang, “US, China and Duterte’s ‘Independent Foreign Policy’,” The Diplomat,April 6, 2017, https://thediplomat.com/2017/04/us-china-and-dutertes-independent-foreign-policy/.（上網(wǎng)時間：2019年8月26日）

從外訪選擇來看，除了東盟國家，杜特爾特執(zhí)政三年五次訪華、一次訪俄、三次訪日，充分體現(xiàn)出其在尋求伙伴關(guān)系多樣化。杜特爾特尋求外交多元化，在防務(wù)合作上同樣如此。菲律賓同日、澳、韓等美國亞太盟友間的合作日益深化。在2017年10月杜特爾特訪日期間，日本自衛(wèi)隊(duì)將TC90教練機(jī)交付菲律賓，杜特爾特在結(jié)束訪問時甚至表示“日本是比兄弟還親的朋友，與其他國家的關(guān)系不同”。據(jù)菲律賓國防部長所說，日本還計(jì)劃向菲律賓出售最先進(jìn)的雷達(dá)系統(tǒng)。菲日關(guān)系進(jìn)入了發(fā)展的“黃金階段”。[2]Richard Javad Heydarian, “The Golden Era of Japan-Philippine Relations Has Arrived,”The National Interest, June 16, 2019, https://nationalinterest.org/feature/golden-era-japan-philippinerelations-has-arrived-62572.（上網(wǎng)時間：2019年8月6日）此外，最近兩年韓國成為僅次于美國的對菲武器裝備供應(yīng)國。2016年10月，菲律賓從韓國現(xiàn)代重工集團(tuán)訂購了兩艘總價(jià)150億比索（約合3.37億美元）導(dǎo)彈護(hù)衛(wèi)艦。2019年8月，韓國向菲律賓移交的一艘“浦項(xiàng)”級輕型護(hù)衛(wèi)艦正式加入菲律賓海軍。這是菲律賓海軍首次裝備現(xiàn)代化的海上作戰(zhàn)艦艇，迎來了其史上第一艘真正意義上的現(xiàn)代化護(hù)衛(wèi)艦。盡管菲韓軍事合作經(jīng)濟(jì)層面的意義更加突出，但顯然韓國已成為菲律賓“最穩(wěn)定”的朋友之一。

四、結(jié)語

美菲防務(wù)合作在杜特爾特時期的變化深受國際和地區(qū)戰(zhàn)略態(tài)勢演變的影響，也是美菲兩國國內(nèi)政治結(jié)構(gòu)、利益取向和戰(zhàn)略調(diào)整的自然結(jié)果。杜特爾特執(zhí)政三年來，美菲兩國雙邊防務(wù)合作起伏帶來的連鎖反應(yīng)已經(jīng)逐漸顯現(xiàn)。未來，美菲兩國對防務(wù)合作的繼續(xù)提升似乎都有現(xiàn)實(shí)需求和戰(zhàn)略需要，但同時又將謹(jǐn)慎地避免在一些關(guān)鍵的安全議題上被利用和受牽連，力圖維持一種對己有利的“最優(yōu)狀態(tài)”。