王松

摘要：流浪乞討救助發(fā)展史是救助理念的演進(jìn)史，是救助體系不斷完善的改革史。隨著流浪乞討形成原因和群體特征的變化，“關(guān)愛型”救助理念與體系已無法滿足時(shí)代要求，出現(xiàn)救助對(duì)象界定不清、救助主體賦權(quán)不足、救助標(biāo)準(zhǔn)滯后等一系列問題。進(jìn)入新時(shí)代，迫切需要將維護(hù)流浪乞討人員合法權(quán)益作為根本出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)，從加強(qiáng)宣傳教育、制定救助標(biāo)準(zhǔn)、推進(jìn)社會(huì)化進(jìn)程及完善保障機(jī)制等方面，著力構(gòu)建“權(quán)益型”救助治理體系，推動(dòng)流浪乞討救助工作向高質(zhì)量、高水平、高層次發(fā)展。

關(guān)鍵詞：關(guān)愛型救助;權(quán)益型救助;流浪乞討

中圖分類號(hào)：C91? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? 文章編號(hào)：1009-3605（2020）02-0017-07

流浪乞討現(xiàn)象被視為嚴(yán)重的“社會(huì)病”，流浪乞討救助問題是世界性難題。十八大以來，以習(xí)近平為核心的黨中央把社會(huì)救助事業(yè)發(fā)展納入到全面建成小康社會(huì)和全面深化改革的總體部署中，對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)生活無著的流浪乞討人員救助管理工作提出了更高要求，強(qiáng)調(diào)“要堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，深化體制機(jī)制改革，健全責(zé)任體系，明確屬地責(zé)任，加強(qiáng)監(jiān)督管理，強(qiáng)化責(zé)任追究，切實(shí)維護(hù)流浪乞討人員合法權(quán)益”。各級(jí)民政部門和救助管理機(jī)構(gòu)認(rèn)真履行職責(zé)，狠抓工作落實(shí)，十八大以來累計(jì)救助流浪乞討人員1767萬人次，其中未成年人80.8萬人次，精神障礙患者、智力和肢體殘疾人員共227.7萬人次[1]。不容忽視的是，流浪乞討救助管理工作是一項(xiàng)基礎(chǔ)性、系統(tǒng)性、長(zhǎng)期性的工程，涵蓋政府、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的多個(gè)領(lǐng)域，涉及政府部門、市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì)組織等多方面，還包括物資幫扶、心理輔導(dǎo)、就業(yè)支持等多重內(nèi)容，目前仍面臨著流浪乞討人員產(chǎn)生原因深入分析不夠、治理對(duì)策的本土化經(jīng)驗(yàn)探索不足，迫切需要轉(zhuǎn)變“關(guān)愛性”救助管理理念，積極構(gòu)建“權(quán)益性”救助治理體系，推動(dòng)流浪乞討救助向更高層次、更高水平、更高質(zhì)量發(fā)展。

一、流浪乞討救助史：理念更迭與主體變遷

美、英、日等西方發(fā)達(dá)國家流浪乞討的救助管理工作起步早，在長(zhǎng)期發(fā)展過程中形成鮮明特色，成為具有世界影響力的流浪乞討救助典型范例，從中可以窺探出國外流浪乞討救助的演進(jìn)史。美國流浪乞討救助以《無家可歸者救助法》的頒布為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，劃分為政府性濟(jì)貧與全面性服務(wù)兩個(gè)階段。政府性濟(jì)貧階段屬于“羅斯福新政”下的產(chǎn)物，強(qiáng)調(diào)政府在流浪乞討人員“生活基本需要”中的責(zé)任，成立了全國性救助機(jī)構(gòu)“聯(lián)邦緊急救濟(jì)署”，負(fù)責(zé)流浪人員生活保障活動(dòng)的開展與以工代賑政策的實(shí)施;全面性服務(wù)主張流浪乞討人員權(quán)益發(fā)展，推行社會(huì)化、民營(yíng)化救助運(yùn)行，重點(diǎn)實(shí)施精神健康護(hù)理、離散家庭重建、就業(yè)技能培訓(xùn)、社區(qū)生活輔助等救助活動(dòng)[2]。英國流浪乞討救助始終堅(jiān)持“政府主導(dǎo)”原則，以《貝弗里奇報(bào)告》的發(fā)表為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，劃分為義務(wù)性救助與發(fā)展性救助兩個(gè)階段。義務(wù)性救助階段主體是政府部門，成立救濟(jì)法委員會(huì)，依托救濟(jì)院實(shí)行院舍救濟(jì)，滿足流浪乞討人員的基本生存需要，屬于最低層次社會(huì)保障的組成部分[3];發(fā)展性救助主張流浪乞討人員的民主與權(quán)益，對(duì)乞討人員實(shí)施“幫、禁、管”分類管理政策，對(duì)流浪人員實(shí)施“都是生存”分類服務(wù)項(xiàng)目。日本流浪乞討救助以《生活窮困者自立支援法》的頒布為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，劃分為保護(hù)性救助與自立性救助兩個(gè)階段。保護(hù)性救助的主體是政府部門，全面禁止乞討，由于流浪人員是一種生活方式的選擇，政府為流浪漢建造帳篷讓其免費(fèi)居住，還提供一定的生活、教育、住宅、醫(yī)療、分娩、生產(chǎn)、喪葬等方面的資金扶助;自立性救助主張貧困者自立，依托政府、民間職業(yè)介紹所、民間非營(yíng)利組織等多方力量，全面推行“自立援助項(xiàng)目”，為貧困者早日就業(yè)自立提供全方位的支援[4]。

在我國歷史上，有關(guān)流浪乞討救助記載，散見于《春秋》“借以乞討過活”、《后漢書·獨(dú)行傳》“乞丐于人”、《左傳》“乞食于野”以及各類史料中每遇重大災(zāi)禍地方賢良人士“為粥于路以食之”等。宋朝最早實(shí)施系統(tǒng)性流浪乞討救助政策，頒發(fā)“惠養(yǎng)乞丐法”，設(shè)立“安濟(jì)坊”以收容老幼，設(shè)立“居養(yǎng)院”以治療貧困。清朝是流浪乞討社會(huì)救濟(jì)事業(yè)發(fā)展的鼎盛時(shí)期，專門設(shè)置“棲流所”，收養(yǎng)“無依流民及街面病人”。新中國成立后，經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制發(fā)生急驟變遷，流浪乞討救助政策經(jīng)歷了生產(chǎn)教養(yǎng)、收容遣送、救助管理三個(gè)階段[5]。其中，1949-1982年，屬于生產(chǎn)教養(yǎng)階段，堅(jiān)持“調(diào)動(dòng)各種積極因素使之服務(wù)于社會(huì)主義建設(shè)”的基本理念[6]，對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)流民、災(zāi)害難民、城市乞丐及其他流浪人群等流浪乞討人員“給以生活出路，使他們有自新的機(jī)會(huì)”，在全國設(shè)置生產(chǎn)教養(yǎng)所，實(shí)施思想政治教育為主、生產(chǎn)勞動(dòng)為輔的社會(huì)主義改造和安置。1982-2003年，屬于收容遣送階段，國務(wù)院頒布實(shí)施《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，堅(jiān)持“加強(qiáng)流動(dòng)人口管理和社會(huì)秩序治理”的基本理念[7]，完善城市生產(chǎn)教養(yǎng)院，設(shè)立收容遣送站所，承擔(dān)流浪乞討人員的收容、遣送、救濟(jì)、教育和安置工作。2003年之后，我國正式步入現(xiàn)代意義上的流浪乞討救助管理階段，堅(jiān)持以人為本的基本理念，建立關(guān)愛性救助管理機(jī)制，設(shè)立流浪乞討人員救助站，對(duì)因自身無力解決食宿、無親友投靠、又不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)，且正在城市流浪乞討度日人員，由政府主導(dǎo)、社會(huì)力量協(xié)同，開展生活救助、生活養(yǎng)育、文化教育、心理輔導(dǎo)、行為矯治、疾病治療等全方位救助服務(wù)。

從以上國內(nèi)外流浪乞討救助的歷史回顧，可以發(fā)現(xiàn)：一是在不同歷史時(shí)期，流浪乞討人員的形成原因及群體特征具有明顯差異，結(jié)合政府執(zhí)政理念的不同，均采用了不同類型的救助模式，經(jīng)歷了救助目標(biāo)的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)從應(yīng)對(duì)貧困轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M(jìn)人的發(fā)展。二是完成救助理念的更迭，無論是美國的政府性濟(jì)貧到全面性服務(wù)、英國的義務(wù)性救助到發(fā)展性救助、日本的保護(hù)性救助到自立性救助，還是我國的強(qiáng)制性收容遣送到關(guān)愛性救助管理，都經(jīng)歷了從消極社會(huì)救濟(jì)到積極社會(huì)救助的轉(zhuǎn)變。三是實(shí)現(xiàn)救助主體的多元發(fā)展，在任何歷史發(fā)展階段，政府都發(fā)揮著兜底性保障的主體責(zé)任，但社會(huì)組織、民營(yíng)機(jī)構(gòu)的協(xié)作力量持續(xù)增強(qiáng)，流浪乞討救助正經(jīng)歷著單一救助主體向多救助主體的轉(zhuǎn)變，推動(dòng)救助體系的逐步完善。簡(jiǎn)言之，流浪乞討救助發(fā)展史是救助理念發(fā)展演進(jìn)史，是救助體系不斷完善的改革史。

二、關(guān)愛性救助管理：治理困境與使命終結(jié)

生活無著的流浪乞討人員是最困難、最邊緣、最脆弱的群體。2003年，國務(wù)院發(fā)布《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，流浪乞討救助步入全面改革軌道，體現(xiàn)政府從管理到服務(wù)的變化，標(biāo)志著“人性化管理、關(guān)愛型救助”理念的確立與發(fā)展[8]，標(biāo)志著“關(guān)愛型”救助體系的形成，在我國社會(huì)救助歷史中具有里程碑的意義。經(jīng)過十余年實(shí)踐，先后出臺(tái)了《生活無著的流浪乞討人員救助管理機(jī)構(gòu)工作規(guī)程》等一系列政策文件，從基礎(chǔ)設(shè)施、隊(duì)伍建設(shè)、工作機(jī)制、監(jiān)督檢查等方面增強(qiáng)了基層救助機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力。在實(shí)施常規(guī)性救助的同時(shí)，廣泛開展“夏季送清涼”和“寒冬送溫暖”專項(xiàng)救助行動(dòng)，加大尋親安置工作，認(rèn)真組織救助機(jī)構(gòu)“開放日”活動(dòng)，根據(jù)民政部官網(wǎng)發(fā)布的社會(huì)服務(wù)統(tǒng)計(jì)公報(bào)整理，累計(jì)救助3269.9萬人次。采用政府購買服務(wù)，打造流浪乞討救助公益創(chuàng)新品牌，探索救助管理地方模式，提高救助管理供給水平，取得了實(shí)質(zhì)性成效。

不過，隨著脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興等一系列重大戰(zhàn)略的實(shí)施，流浪乞討人員規(guī)模發(fā)生重大變化，從2003年至2015年的逐年增長(zhǎng)，轉(zhuǎn)變?yōu)?015年之后的逐年減少。通過對(duì)湖南省2個(gè)職業(yè)乞討聚居窩點(diǎn)長(zhǎng)達(dá)半個(gè)月的“暗訪”、100名街面流浪乞討人員的問卷調(diào)查、以及5名市、縣兩級(jí)救助機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的實(shí)地訪談，結(jié)合相關(guān)文獻(xiàn)資料分析，流浪乞討人員的形成原因與群體特征呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)。表現(xiàn)在：流浪人群分為主動(dòng)、被動(dòng)與臨時(shí)流浪三大群體，分別占比為69%、17%與14%，其產(chǎn)生原因分別受到家庭、殘障及臨時(shí)生活變故的影響，流浪人員的聚集是行政交界區(qū)的“管理真空”而產(chǎn)生;乞討人員分為職業(yè)型、救助型兩類乞討群體，分別占到90%與10%，其產(chǎn)生原因分別受到乞討文化、重大生活變故的影響，乞討收益是造成乞討人員流動(dòng)的主要原因。

調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，隨著流浪乞討群體新的變化，“關(guān)愛型”救助理念明顯滯后，流浪乞討救助出現(xiàn)一定程度的治理困境，主要集中在政府主體思維、臨時(shí)性救助理念、生存權(quán)保護(hù)理念等造成的負(fù)面效應(yīng)。

第一，“關(guān)愛型”救助中政府主體性思維，導(dǎo)致救助對(duì)象界定不清，出現(xiàn)救助亂象?，F(xiàn)行政策對(duì)救助對(duì)象進(jìn)行了界定，但并沒有嚴(yán)格區(qū)分流浪與乞討人員。特別是，乞討人員中職業(yè)乞討比例增加，尚缺乏職業(yè)乞丐和救助型乞丐認(rèn)定依據(jù)與救助管理政策，增加了乞討人員的救助管理難度。對(duì)于游走在城市的職業(yè)乞丐，社會(huì)既不能放任自流，更不能退回到“收容遣送”的老路，單純依靠救助機(jī)構(gòu)工作人員說服教育很難遏制職業(yè)乞討現(xiàn)象。同時(shí)，現(xiàn)行政策對(duì)救助對(duì)象缺乏約束，增加救助難度。例如，跑站鬧站現(xiàn)象嚴(yán)重，出現(xiàn)“懂政策”“專門性”跑站群體，甚至在救助機(jī)構(gòu)無理取鬧與打砸公共設(shè)施現(xiàn)象，極大地浪費(fèi)了國家救助資源;現(xiàn)行政策規(guī)定除有攻擊行為或存在治安隱患者可強(qiáng)制送診外，對(duì)于流浪乞討群體中疑似精障人員只能采取自愿治療原則，缺乏送診判斷標(biāo)準(zhǔn)，精障人群救助缺位;部分上訪人員轉(zhuǎn)換成流浪乞討人員，救助機(jī)構(gòu)無法進(jìn)行有效介入，造成上訪人員救助的無力。

第二，“關(guān)愛型”救助中臨時(shí)性救助理念，導(dǎo)致救助主體賦權(quán)不足，制約救助協(xié)同。流浪乞討救助是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及民政、公安、城管、衛(wèi)生等行政職能部門，還涉及心理咨詢師、社會(huì)工作者、志愿者等社會(huì)力量，需要這些部門與力量的協(xié)同配合。在具體救助實(shí)踐中，救助主體邊界模糊、權(quán)責(zé)不明。表現(xiàn)在：不同救助主體間權(quán)責(zé)不清，相關(guān)政府部門的職權(quán)劃分較為籠統(tǒng)，出現(xiàn)分工不明，容易造成救助工作相互推諉、效率低下，出現(xiàn)權(quán)限交叉，多頭管理，導(dǎo)致救助管理上的真空;不同救助主體間信息未能實(shí)現(xiàn)共享，救助機(jī)構(gòu)與相關(guān)職能部門在戶籍查詢、人臉對(duì)比、DNA檢測(cè)等方面的信息不能共享，造成流浪人員信息查詢阻礙;社會(huì)化力量參與不夠，專門從事流浪乞討救助的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)偏少，缺乏持續(xù)性專項(xiàng)資金支持，缺少準(zhǔn)入與退出評(píng)價(jià)機(jī)制;民政部門缺乏行政執(zhí)法權(quán)，現(xiàn)行民政行政執(zhí)法所依據(jù)的法律法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件滯后，或者規(guī)定不明確、不具體、缺乏操作性，或者過分強(qiáng)調(diào)聯(lián)合執(zhí)法，沒有明確民政部門的執(zhí)法主體地位和獨(dú)立處罰權(quán)，使得民政執(zhí)法行為得不到切實(shí)保障。

第三，“關(guān)愛型”救助中生存權(quán)保護(hù)理念，導(dǎo)致救助標(biāo)準(zhǔn)滯后，降低救助質(zhì)效。2011年，民政部發(fā)布了《救助管理機(jī)構(gòu)等級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)》《生活無著的流浪乞討人員救助管理機(jī)構(gòu)工作規(guī)程》等一系列標(biāo)準(zhǔn)或工作指南，規(guī)范了接待服務(wù)、在站服務(wù)、離站服務(wù)，明確了救助接待、生活服務(wù)、尋親服務(wù)、未成年人教育服務(wù)等服務(wù)流程，在一定程度上提高了救助服務(wù)質(zhì)量。但隨著社會(huì)變化與救助理念的發(fā)展，現(xiàn)行救助標(biāo)準(zhǔn)滯后。一方面，常規(guī)服務(wù)內(nèi)容尚不完善。例如尋親服務(wù)中明確了報(bào)案、發(fā)布尋求公告、為尋親人員提供便利等，但對(duì)于具體的尋求服務(wù)流程、信息化手段及與其他力量協(xié)同沒有作進(jìn)一步規(guī)范;又如醫(yī)療服務(wù)中，對(duì)精神異常、疑似傳染病等救助對(duì)象的確認(rèn)過程缺乏相應(yīng)的處理流程。另一方面，前沿服務(wù)內(nèi)容得以拓展。預(yù)防性服務(wù)（如未成年教育）與治療性服務(wù)（如醫(yī)療服務(wù)）是流浪乞討人員當(dāng)前主要的救助內(nèi)容，根據(jù)當(dāng)前的調(diào)查預(yù)估，發(fā)展性服務(wù)（如創(chuàng)業(yè)就業(yè)服務(wù)）與拓展性服務(wù)（如家庭服務(wù)）已有所探索，并將成為未來救助服務(wù)的重要組織部分。而目前，尚缺乏救助管理機(jī)構(gòu)關(guān)于發(fā)展性服務(wù)與拓展性服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)與指南，也缺乏專業(yè)性救助服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，如流浪乞討人員社會(huì)工作服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

三、權(quán)益性救助治理：時(shí)代呼喚與體系建構(gòu)

流浪乞討救助管理，是落實(shí)黨和國家關(guān)于保障困難群眾基本生活決策部署的重要內(nèi)容與舉措。習(xí)近平指出，事業(yè)發(fā)展沒有止境，深化改革沒有窮期;事業(yè)發(fā)展全面推進(jìn)，呼喚著改革全面深化。結(jié)合國外救助歷史，流浪乞討救助管理是理念不斷升華完善的直接體現(xiàn)，處于持續(xù)改革創(chuàng)新的進(jìn)程中，最終形成了與各國國情、執(zhí)政理念相適應(yīng)的流浪乞討救助體系。進(jìn)入新時(shí)代，需要貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想與十九大精神，按照中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)生活無著的流浪乞討人員救助管理工作意見》的文件要求，將維護(hù)流浪乞討人員合法權(quán)益作為根本出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)，著力構(gòu)建“權(quán)益型”救助體系，推動(dòng)流浪乞討救助工作向高質(zhì)量、高水平、高層次發(fā)展。

所謂流浪乞討的“權(quán)益型”救助體系，是“關(guān)愛型”救助的升級(jí)版，從政府主體思維轉(zhuǎn)向流浪乞討人員主體思維，從維護(hù)生存權(quán)拓展到維護(hù)生存權(quán)、發(fā)展權(quán)，從臨時(shí)性救助轉(zhuǎn)化為系統(tǒng)性救助，從關(guān)心、關(guān)懷、關(guān)愛走向“尊嚴(yán)”共識(shí)、“尊嚴(yán)”行為及“尊嚴(yán)”效果，構(gòu)建分類救助、標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)和多方協(xié)同的綜合性救助體系。目前，將“權(quán)益型”救助理念融入到具體的救助治理體系中，需要圍繞“規(guī)范、分類、協(xié)同”做好改革文章。一是做好“規(guī)范”文章。制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)在流浪乞討救助中的引領(lǐng)作用，規(guī)范救助對(duì)象的確認(rèn)以及生活服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、尋親服務(wù)、社會(huì)工作服務(wù)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)等內(nèi)容。二是做好“分類”文章。推行分別管理，針對(duì)流浪人員與乞討人員實(shí)行不同的救助管理政策，對(duì)流浪人員實(shí)行全方位救助，對(duì)職業(yè)乞討人員實(shí)行全面禁止或區(qū)域禁止;推行分層服務(wù)，結(jié)合流浪乞討人員的成因與需求，開展常規(guī)性服務(wù)與拓展性服務(wù)，開展預(yù)防性、治療性與發(fā)展性服務(wù)。三是做好“合作”文章。加強(qiáng)部門協(xié)同，完善政策體系，推行聯(lián)席會(huì)議制度、定期協(xié)商制度，形成民政、公安、城管、醫(yī)療等多部門配合的工作格局;加強(qiáng)政社合作，推行政府購買服務(wù)，引入專業(yè)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)開展發(fā)展性服務(wù);加強(qiáng)政企合作，放寬企業(yè)參與救助渠道，鼓勵(lì)民營(yíng)托養(yǎng)機(jī)構(gòu)對(duì)流浪未成年人、老年人的托養(yǎng)服務(wù)。

第一，加強(qiáng)流浪乞討救助宣傳教育。宣傳教育是國外流浪乞討救助體系的重要組成部分，是推行“權(quán)益型”救助理念的前提與保障。在救助體系相對(duì)完善的西方發(fā)達(dá)國家，仍堅(jiān)持流浪乞討救助的宣傳教育活動(dòng)，主要是推崇個(gè)人直接施舍轉(zhuǎn)向社會(huì)組織專業(yè)救助，倡導(dǎo)理性的慈善行為。結(jié)合我國實(shí)際情況，一是明確宣傳理念與內(nèi)容。注重流浪乞討人員救助理念的宣傳，倡導(dǎo)維護(hù)流浪人員尊嚴(yán)的意識(shí)并鼓勵(lì)公眾參與救助活動(dòng)，倡導(dǎo)明辨、審慎乞討人員的意識(shí)并鼓勵(lì)個(gè)人施舍轉(zhuǎn)向慈善機(jī)構(gòu)捐助;注重流浪乞討人員救助內(nèi)容的宣傳，傳播黨中央關(guān)于救助的精神、國家救助的政策、管理機(jī)構(gòu)的救助內(nèi)容與程序等;注重流浪乞討人員救助成果的宣傳，遴選救助的典型案例與創(chuàng)業(yè)就業(yè)轉(zhuǎn)化的成功案例，以及總結(jié)提煉具有代表性與推廣價(jià)值的救助模式，進(jìn)行廣泛的宣傳。二是豐富宣傳方式與渠道。創(chuàng)新“開放日”宣傳活動(dòng)，大力推行“宣傳進(jìn)機(jī)關(guān)”“宣傳進(jìn)社區(qū)”“宣傳進(jìn)學(xué)?！钡雀N近群眾的宣傳方式，探索“街頭博物館”“VR體驗(yàn)館”等更直接的宣傳形式。三是開展常態(tài)化制度化宣傳。推動(dòng)教育部門將“權(quán)益型”救助理念宣傳進(jìn)課堂，融入到素質(zhì)教育體系，培養(yǎng)理性的流浪乞討救助社會(huì)氛圍。

第二，制定流浪乞討救助服務(wù)系列標(biāo)準(zhǔn)。分重點(diǎn)群體、重點(diǎn)業(yè)務(wù)出臺(tái)國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，地方出臺(tái)相應(yīng)的地方標(biāo)準(zhǔn)。其中，重點(diǎn)群體指患病（含精障病人）流浪乞討人員、未成年流浪乞討人員;重點(diǎn)業(yè)務(wù)指流浪乞討社會(huì)工作服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。一是出臺(tái)重點(diǎn)群體救助管理工作規(guī)范。對(duì)城市生活無著的流浪乞討人員中的危重病人、精神障礙患者、傳染病人等特殊群體，堅(jiān)持“先救治、后救助”的原則，明確救助內(nèi)容與工作流程。對(duì)未成年流浪乞討人員，細(xì)化和規(guī)范生活救助、教育救助、托養(yǎng)救助。二是出臺(tái)流浪乞討社會(huì)工作服務(wù)指南。在內(nèi)容上，應(yīng)明確指南適用的范圍，明確救助對(duì)象，堅(jiān)持主體性、整體性和發(fā)展性原則，確定危機(jī)介入、家庭治療、外展服務(wù)等介入方法，規(guī)范思想引導(dǎo)、身心健康促進(jìn)、社會(huì)交往支持、就業(yè)創(chuàng)業(yè)支持、社會(huì)融入與參與支持、合法權(quán)益保障、違法犯罪預(yù)防等服務(wù)內(nèi)容，規(guī)范接案、評(píng)估、介入、結(jié)案等服務(wù)流程與制度、督導(dǎo)、人員、檔案等管理要求。

第三，推進(jìn)流浪乞討救助社會(huì)化進(jìn)程。政府部門要嚴(yán)格落實(shí)《關(guān)于促進(jìn)社會(huì)力量參與流浪乞討人員救助服務(wù)的指導(dǎo)意見》的有關(guān)要求，采取多種舉措，推進(jìn)流浪乞討救助社會(huì)化進(jìn)程。一是大力培養(yǎng)流浪乞討救助類的社會(huì)組織與民營(yíng)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)。借助各地成立的社會(huì)組織孵化基地，將“培育流浪乞討救助類的社會(huì)組織與民營(yíng)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)”納入基地建設(shè)的考核指標(biāo)，確保每個(gè)縣市區(qū)至少成立1家以上的流浪乞討救助類的社會(huì)組織與民營(yíng)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)。二是完善政府購買流浪乞討救助類服務(wù)機(jī)制。政府部門要厘清救助管理機(jī)構(gòu)事項(xiàng)清單，明確需要由社會(huì)主體、市場(chǎng)主體協(xié)助服務(wù)的事項(xiàng)，制定政府購買流浪乞討救助類服務(wù)項(xiàng)目目錄，設(shè)立專項(xiàng)資金，加大對(duì)社會(huì)力量參與救助的支持力度，提高參與程度、水平，擴(kuò)大參與規(guī)模。同時(shí)，嚴(yán)格社會(huì)組織與民營(yíng)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)行為框架，營(yíng)造公平發(fā)展、有序競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)環(huán)境。三是夯實(shí)流浪乞討救助的社區(qū)平臺(tái)。通過社區(qū)平臺(tái)，建立城鄉(xiāng)社區(qū)生活無著的流浪乞討人員發(fā)現(xiàn)和報(bào)告預(yù)防救助機(jī)制，積極做好返鄉(xiāng)生活無著的流浪乞討人員接收安置工作，積極引導(dǎo)志愿者、公益慈善組織、社會(huì)愛心人士開展流浪乞討人員的志愿服務(wù)和幫扶活動(dòng)。

第四，構(gòu)筑立體化流浪乞討救助保障機(jī)制。完善政府部門對(duì)流浪乞討救助的全方位保障，更好地發(fā)揮各類主體在流浪乞討治理中的基礎(chǔ)作用。從領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制、部門合作機(jī)制、加大投入等方面，建立健全各項(xiàng)保障制度，切實(shí)提高流浪乞討救助保障水平。一是建立領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制。參照民政部組織召開流浪乞討人員救助管理工作部際聯(lián)席會(huì)議的做法，各級(jí)民政部門要成立流浪乞討救助領(lǐng)導(dǎo)小組，定期組織召開部門聯(lián)席會(huì)議，加強(qiáng)研究部署，積極解決救助管理工作中的突出困難和問題。二是建立協(xié)同性部門合作機(jī)制。理清職能部門的職責(zé)邊界與權(quán)責(zé)關(guān)系，明確民政部門主管本行政區(qū)域的救助管理工作并負(fù)責(zé)組織、指導(dǎo)、督促各級(jí)各類救助主體規(guī)范服務(wù)和管理，公安、城管、財(cái)政等部門要做好協(xié)調(diào)配合。三是優(yōu)化救助隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。按照忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)然舅仞B(yǎng)，遵循德技并重原則，選優(yōu)配強(qiáng)救助管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，選拔培育后備力量，引入專業(yè)化救助人才。大力開展培訓(xùn)工作，定期組織救助法律政策專題培訓(xùn)、救助管理業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)與社會(huì)工作、心理咨詢等專業(yè)技能培訓(xùn)。四是加大救助資金投入力度。增加流浪乞討救助資金預(yù)算，并適當(dāng)向落后地區(qū)、偏遠(yuǎn)山區(qū)傾斜。安排專項(xiàng)資金，支持功能室改造升級(jí)、救助設(shè)施設(shè)備的配備，實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展。安排專項(xiàng)資金，支持管理體制、服務(wù)內(nèi)容的創(chuàng)新，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與救助工作。

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