任 曬

(中共韶關(guān)市委黨校，廣東 韶關(guān) 512029)

一、風(fēng)險社會理論及其環(huán)境議題

風(fēng)險社會理論發(fā)端于20世紀(jì)80年代，是在現(xiàn)代性與后現(xiàn)代性的論爭中發(fā)展起來的一種新型理論范式?，F(xiàn)代性以理性主義為基石，堅持人的主體地位，認(rèn)為人類能夠憑借理性充分挖掘宇宙世界的本源實(shí)在，構(gòu)建起強(qiáng)大的智識系統(tǒng)，促進(jìn)線性模式的社會發(fā)展。現(xiàn)代化在創(chuàng)造高度物質(zhì)文明的同時，也帶來了人類安全的隱患。生態(tài)環(huán)境遭到人為破壞，資本主導(dǎo)的行動方案使得工具理性主義日益膨脹。當(dāng)人類本體性安全遭受打擊，后現(xiàn)代主義論者開始反思并批判現(xiàn)代化帶來的種種弊端。后現(xiàn)代主義認(rèn)為理性是一種“致命的自負(fù)”，現(xiàn)代化潮流引發(fā)的大量問題凸顯了“理性不及”，其主張“主客一體”，認(rèn)為社會的發(fā)展不是簡單因果聯(lián)系構(gòu)筑的線性模式，而是呈現(xiàn)出多重因素高度復(fù)合的樣態(tài)。在對現(xiàn)代性的反思中，德國社會學(xué)家烏爾里?！へ惪送黄片F(xiàn)代性與后現(xiàn)代性理論思維的局限，提出了“自反性現(xiàn)代性”概念。貝克認(rèn)為現(xiàn)代化是不能割斷的延續(xù)性過程，理性構(gòu)建了社會發(fā)展的動力系統(tǒng)，但現(xiàn)代性內(nèi)部暗含了自我對抗、自我消解的元素，工業(yè)社會的階層、職業(yè)、性別角色、核心家庭等基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)要素在現(xiàn)代化發(fā)展過程中逐步解構(gòu)，社會以及個人的風(fēng)險越來越脫離既存的監(jiān)督體系和保護(hù)制度[1]8-9，變得難以預(yù)測、難以規(guī)避。這些風(fēng)險是人類理性決策引發(fā)的不確定性風(fēng)險，它使得以現(xiàn)代理性為初衷的現(xiàn)代化在發(fā)展的過程中產(chǎn)生了不斷消解自身基礎(chǔ)的非理性的、意外的后果[2]52。貝克在對“自反性現(xiàn)代性”的描述中型構(gòu)了風(fēng)險社會，“自反性現(xiàn)代性”引發(fā)的社會風(fēng)險反映在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法律等各個領(lǐng)域并呈現(xiàn)出整體性危機(jī)，使得現(xiàn)存的社會結(jié)構(gòu)、體制和社會關(guān)系向著更加復(fù)雜、更加偶然和更易分裂的狀況發(fā)展[3]。未來面向的風(fēng)險意識在先驗(yàn)的累積中逐步提高，重視并嘗試對風(fēng)險進(jìn)行認(rèn)知、評估、防范以及控制，是人類理性在自反性現(xiàn)代化階段面臨的新挑戰(zhàn)。

貝克、吉登斯、道格拉斯、拉什、盧曼、?？碌热耸秋L(fēng)險社會理論的代表人物，貝克以社會結(jié)構(gòu)為視角對風(fēng)險社會的圖景進(jìn)行了全面描述；吉登斯認(rèn)為抽象知識系統(tǒng)面臨的信任危機(jī)是社會風(fēng)險的原因；道格拉斯、拉什對現(xiàn)代風(fēng)險進(jìn)行反思，指出風(fēng)險不是事實(shí)性范疇而是一種文化認(rèn)知；盧曼運(yùn)用社會系統(tǒng)理論，認(rèn)為風(fēng)險具有高度的復(fù)雜性與偶然性；?？轮赋鲲L(fēng)險是知識與權(quán)力合謀帶來的后果。不同學(xué)者的研究視角不同，既有對現(xiàn)代性問題的宏大敘述，也涵蓋了許多微觀的議題，但環(huán)境風(fēng)險一直是他們共同關(guān)注的主題?，F(xiàn)實(shí)層面，人類理性的發(fā)展，首先作用于自然。人類以主體性地位自居，自然成為人類的行動之域并遭受人類的強(qiáng)烈滲透?？萍祭硇缘呐蛎浭沟萌祟惢顒訜o孔不入，傳統(tǒng)的、純粹的自然已經(jīng)終結(jié)，風(fēng)險呈現(xiàn)出“飛去來器”效應(yīng)，人類制造的環(huán)境風(fēng)險最終反噬到人類自身，大氣、水、土壤等一系列環(huán)境要素遭到污染，引發(fā)人類生存危機(jī)。學(xué)理層面，“生態(tài)危機(jī)開掘出了一系列與人類生活的可塑性有著根本關(guān)系的問題”，“環(huán)境”從理論上被放在了制度的中心[4]，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法律等系統(tǒng)需要對環(huán)境風(fēng)險作出回應(yīng)與調(diào)整，相應(yīng)的研究主題就此展開。作為理論開掘的背景以及意欲關(guān)照的現(xiàn)實(shí)，環(huán)境風(fēng)險始終是風(fēng)險社會理論的重點(diǎn)議題。

二、環(huán)境風(fēng)險及其中國圖景

“風(fēng)險”是風(fēng)險社會理論的基本范疇，吉登斯將“風(fēng)險”分為“外部風(fēng)險”和“人為制造的風(fēng)險”?！巴獠匡L(fēng)險”是指地震、海嘯等自然災(zāi)害帶來的破壞生態(tài)的可能?！叭藶橹圃斓娘L(fēng)險”是人的實(shí)踐活動所帶來的風(fēng)險，它包括兩個層面：一是人類活動直接作用于自然，例如溫室氣體、工業(yè)廢水的排放行為所帶來的風(fēng)險；二是人類為了應(yīng)對、控制風(fēng)險所采用的技術(shù)和制度手段所引發(fā)的風(fēng)險。伴隨自然的社會化以及傳統(tǒng)的去除過程，技術(shù)的副作用以及傳統(tǒng)制度運(yùn)轉(zhuǎn)失靈帶來的風(fēng)險是未知的、不確定的?，F(xiàn)代環(huán)境風(fēng)險是“人為制造的風(fēng)險”，即人類決策所引發(fā)的與環(huán)境相關(guān)的內(nèi)生性風(fēng)險。人類的經(jīng)濟(jì)決策將環(huán)境作為客體，負(fù)外部性經(jīng)濟(jì)行為直接引發(fā)破壞環(huán)境的可能，這是環(huán)境風(fēng)險的第一層含義。當(dāng)生態(tài)危機(jī)演變成共識性的生存險境，風(fēng)險以社會結(jié)構(gòu)為中介，不斷向政治、經(jīng)濟(jì)、社會系統(tǒng)滲透。全球生態(tài)治理過程中，發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家“控排指標(biāo)”的爭論帶有政治、經(jīng)濟(jì)雙重博弈的色彩；國家環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，基于環(huán)境權(quán)所產(chǎn)生的連環(huán)式群體性事件，體現(xiàn)的是不同群體“鄰避效應(yīng)”下對生命健康的權(quán)利訴求。諸如此類，源于生態(tài)狀況惡化這一客觀事實(shí)所引發(fā)的一系列風(fēng)險歸屬于環(huán)境風(fēng)險的范疇，這是環(huán)境風(fēng)險的第二層含義。

如何規(guī)避環(huán)境風(fēng)險，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，維護(hù)社會秩序，是每一個現(xiàn)代化進(jìn)程中的國家都高度關(guān)注的話題。改革開放以來，我國的現(xiàn)代化進(jìn)程加快推進(jìn)，與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長模式相伴隨的，是我國生態(tài)狀況的日益惡化。當(dāng)前，我國二氧化硫等主要污染物排放量處于2000萬噸左右的高位，環(huán)境承載能力超過或者接近上限，78.4%的城市空氣質(zhì)量未達(dá)標(biāo)，中度以上生態(tài)脆弱區(qū)域占全國陸地國土面積的55%，區(qū)域性、結(jié)構(gòu)性、布局性的環(huán)境風(fēng)險日益凸顯[5]。四十年壓縮式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，伴隨著急速的社會變遷以及巨大的體制轉(zhuǎn)型，此階段的中國社會，歷時性環(huán)境風(fēng)險共時性存在、并發(fā)性環(huán)境風(fēng)險高頻度涌現(xiàn)[6]188。這種狀況與全球化進(jìn)程中發(fā)達(dá)國家環(huán)境風(fēng)險的轉(zhuǎn)嫁相連，與我國人口增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、工業(yè)模式等因素相關(guān)，又與我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會治理中的各種難題交織在一起，呈現(xiàn)出極其復(fù)雜的局面。我國是否已經(jīng)進(jìn)入貝克等人描述的風(fēng)險社會未有定論，但風(fēng)險社會理論所討論的環(huán)境風(fēng)險在當(dāng)前的中國已然有所體現(xiàn)。隨著國民權(quán)利意識的增強(qiáng)以及風(fēng)險意識的提高，環(huán)境風(fēng)險成為社會沖突加劇的重要誘因，構(gòu)成對社會秩序的重大威脅。為改善生態(tài)狀況，防止環(huán)境惡化引發(fā)社會性、系統(tǒng)性風(fēng)險，我國《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》提出，要將“風(fēng)險”納入常態(tài)化管理，要在“構(gòu)建環(huán)境治理體系上堅持改革創(chuàng)新、強(qiáng)化法治”。作為調(diào)整社會行為的規(guī)范系統(tǒng)，法律以保障民眾安全、維持社會秩序?yàn)閮r值目標(biāo)，蘊(yùn)含了風(fēng)險防范的基本理念。近年來，《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《土壤污染防治法》等環(huán)境立法吸納“風(fēng)險”概念，加大了因應(yīng)環(huán)境風(fēng)險的力度。但是，生態(tài)治理體系的法治化，不僅需要環(huán)境立法的回應(yīng)，還需要環(huán)境執(zhí)法、司法和公民法治意識的整體構(gòu)建。社會風(fēng)險理論內(nèi)含了風(fēng)險的成因分析與風(fēng)險解決的路徑探索，對構(gòu)建以防范風(fēng)險為目標(biāo)的環(huán)境法治體系具有重要的啟示意義。

三、正視制度自反性，邁向“回應(yīng)型”環(huán)境立法

(一)制度自反性的含義

環(huán)境風(fēng)險以社會結(jié)構(gòu)為媒介，是一場深刻的制度危機(jī)。傳統(tǒng)環(huán)境法制建立在科學(xué)證成的知識之上，具有確定性特征。但是，伴隨理性視域的無限擴(kuò)大，知識盲區(qū)凸顯，專家系統(tǒng)內(nèi)部的爭論也日益激烈，風(fēng)險判斷與識別的權(quán)威受到挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)存在的、傾向于確定性的制度不能消解不確定性風(fēng)險所引發(fā)的意外后果，制度成為了其自身不能控制的威脅“生產(chǎn)者”和“授權(quán)者”：一方面，人類直接作用于自然所產(chǎn)生的環(huán)境風(fēng)險，部分源于既有制度的允許，比如排污收費(fèi)制度以及排放標(biāo)準(zhǔn)之下的排污行為；另一方面，風(fēng)險的產(chǎn)生沒有脫離既有的社會結(jié)構(gòu)和制度框架，但它最終波及到社會系統(tǒng)的其他方面，引發(fā)了危機(jī)。現(xiàn)代化在自身發(fā)展的過程中不斷消解自身的制度理性基礎(chǔ)，表現(xiàn)為“制度自反性”(institutional reflexivity)。這種自反性來源于制度的“脫離”與“再嵌入”機(jī)制：人類理性將地域情境中的社會關(guān)系進(jìn)行抽象化處理，然后再將其嵌入到新的社會情境中。[7]抽象化、統(tǒng)一化的制度清空了行動的本土情境，在時間和空間的轉(zhuǎn)移中走向了多維，變得循環(huán)反復(fù)、注重反思和反事實(shí)性[8]。制度自反性要求對傳統(tǒng)工業(yè)社會凝聚的理性規(guī)則進(jìn)行自我反思與審查，增進(jìn)法律對新的風(fēng)險社會情境的回應(yīng)與整合。

(二)“回應(yīng)型法”的特征

法律受各種變量的影響，目的性、合法性、強(qiáng)制性、規(guī)則、道德、政治、參與等因素相互關(guān)聯(lián)并構(gòu)成了一個系統(tǒng)，成為法律得以確認(rèn)、變更、廢除的規(guī)則。諾內(nèi)特與塞爾茲尼克分析了這些變量的聯(lián)系以及它們與法的對應(yīng)關(guān)系，抽象出“壓制型法”“自治型法”以及“回應(yīng)型法”三種法律類型。“壓制型法”強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)制”的支配，“自治型法”著重“規(guī)則”的完整以及法律與政治系統(tǒng)的分離，“回應(yīng)型法”借由“目的”這一變量，不斷將外部的社會壓力轉(zhuǎn)變?yōu)榉勺兏膭恿??！盎貞?yīng)型法”豐富了律令周圍的背景物，擴(kuò)大了權(quán)威材料的范圍，鼓勵對社會公共秩序的風(fēng)險和危機(jī)采用一種以問題為中心的、社會一體化的態(tài)度[9]103，它代表了法律與政治秩序、社會秩序關(guān)系更為開放的法律進(jìn)化階段，是在對“自治型法”的規(guī)范完整性、確定性以及封閉性的反思中逐步發(fā)展起來的。對社會系統(tǒng)的因應(yīng)與對規(guī)范自身的反思是問題的一體兩面，“回應(yīng)型法”蘊(yùn)含了反思的邏輯，是對制度自反性的正視與回應(yīng)。

(三)“回應(yīng)型”環(huán)境立法的應(yīng)對

面對日益復(fù)雜和偶然的環(huán)境風(fēng)險，邁向“回應(yīng)型法”是對環(huán)境風(fēng)險的立法應(yīng)對。

1.增大“生態(tài)保護(hù)優(yōu)先”目的的權(quán)威

立法目的是法律變更最重要的推動力。在中國過去的發(fā)展道路上，經(jīng)濟(jì)中心主義使得環(huán)境立法在功能定位上呈現(xiàn)出“生態(tài)弱化”的特征。舊《環(huán)境保護(hù)法》隱含“經(jīng)濟(jì)優(yōu)先”理念，客觀上造成了環(huán)境制度的運(yùn)轉(zhuǎn)失靈。隨著粗放型經(jīng)濟(jì)帶來的資源枯竭與污染擴(kuò)散，經(jīng)濟(jì)中心主義在企業(yè)的逐利本性與政府唯GDP的政績考核下愈演愈烈，環(huán)境污染引發(fā)系統(tǒng)性危機(jī)，頻繁挑戰(zhàn)人類的傳統(tǒng)安全。民眾的風(fēng)險意識逐步增強(qiáng)，安全的、可持續(xù)的發(fā)展目標(biāo)最終獲得了社會認(rèn)可，“生態(tài)保護(hù)”被放在了更高的價值位階。立法回應(yīng)“社會合意”，新《環(huán)境保護(hù)法》確立了“保護(hù)優(yōu)先”的基本原則。“保護(hù)優(yōu)先”為反思現(xiàn)有的、以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的環(huán)境規(guī)則提供了標(biāo)準(zhǔn)，具有“批判性權(quán)威”。但是，構(gòu)建“回應(yīng)型”環(huán)境立法，需要在目的普遍化之后明確界定法律的任務(wù)，擴(kuò)展目的的“肯定性權(quán)威”。首先，“保護(hù)優(yōu)先”目的應(yīng)當(dāng)取代“經(jīng)濟(jì)優(yōu)先”目的成為環(huán)境法律創(chuàng)設(shè)、修改、完善的最高價值。以環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)為例，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的高低寬嚴(yán)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)在環(huán)境立法中的價值排序息息相關(guān)，“保護(hù)優(yōu)先”目的的確立意味著排污許可、排污標(biāo)準(zhǔn)等環(huán)境容忍制度將面臨更加嚴(yán)格的審查與規(guī)范。其次，“保護(hù)優(yōu)先”的目的不僅應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)基本法和各環(huán)境單行法之中，還應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)法、民法、行政法等各個領(lǐng)域，以形成對環(huán)境風(fēng)險系統(tǒng)化的制度應(yīng)對。增大“保護(hù)優(yōu)先”這一環(huán)境立法目的權(quán)威，使其從“批判性權(quán)威”走向“肯定性權(quán)威”，是當(dāng)前“回應(yīng)型”環(huán)境立法的主要推動力。

2.吸收政治意圖，規(guī)范多元參與

“回應(yīng)型法”主張對社會公共秩序的風(fēng)險和危機(jī)采用社會一體化態(tài)度，法律系統(tǒng)需要與政治系統(tǒng)相互支撐，共同應(yīng)對風(fēng)險。環(huán)境風(fēng)險是人類具有集體約束力的決策造成的內(nèi)生風(fēng)險，不同于地震、海嘯等自然現(xiàn)象產(chǎn)生的外部風(fēng)險，當(dāng)環(huán)境風(fēng)險演化成巨大災(zāi)難時，人們不會去怨責(zé)虛無縹緲的神靈上帝，而是會向作出風(fēng)險決策的政治集團(tuán)傾瀉怨氣[10]。政治運(yùn)行擺脫不了“負(fù)責(zé)制”的約束，環(huán)境風(fēng)險處理不好，有關(guān)民生福祉的健康安全訴求就會轉(zhuǎn)化為政治訴求，引發(fā)政治風(fēng)險。環(huán)境風(fēng)險的預(yù)防與管理是政治共同體的普遍愿望，政治集團(tuán)需要引進(jìn)多方主體分散決策責(zé)任，受到風(fēng)險影響的大眾也對政治參與表達(dá)了訴求，“參與”因素借由政治意圖進(jìn)入法律系統(tǒng)，“回應(yīng)型”環(huán)境立法需要加大參與因素、規(guī)范參與行為。需要明確的是，環(huán)境規(guī)范的任務(wù)不是對公眾環(huán)境治理行為提供實(shí)質(zhì)性指導(dǎo)，而是瞄準(zhǔn)“授權(quán)和促進(jìn)”，為公眾參與規(guī)定權(quán)能、提供程序[11]。環(huán)境立法賦予社會組織和公眾參與環(huán)境治理的法定權(quán)利，并為參與權(quán)利的實(shí)現(xiàn)設(shè)立具體的程序，是“回應(yīng)型”環(huán)境立法的主要任務(wù)。

“回應(yīng)型法”追求制度結(jié)構(gòu)與社會結(jié)構(gòu)之間的和諧適配，是法律與社會的共變模型。目的權(quán)威的增大以及對協(xié)商民主等政治意圖的吸收是“回應(yīng)型法”的兩大特征，“回應(yīng)型”環(huán)境立法應(yīng)當(dāng)朝著更加追求“保護(hù)優(yōu)先”目的、更多吸收多元參與的方向邁進(jìn)。

四、防止“有組織的不負(fù)責(zé)任”，強(qiáng)化責(zé)任導(dǎo)向的環(huán)境執(zhí)法

(一)“有組織的不負(fù)責(zé)任”的成因

在《解毒劑》一書中，貝克指出，風(fēng)險社會中企業(yè)、政策制定者以及專家結(jié)成的同盟制造了未知的風(fēng)險，然后憑借專業(yè)的知識系統(tǒng)、復(fù)雜的組織體系以及模糊的定義關(guān)系，構(gòu)建了一套專業(yè)話語體系來推卸責(zé)任?！帮L(fēng)險制造者即風(fēng)險責(zé)任者”的基本邏輯被人為地打破，追責(zé)陷入了困境。這種現(xiàn)象產(chǎn)生的原因，一是污染問題具有歷時性，當(dāng)環(huán)境風(fēng)險變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)危險的那一刻，究竟由誰來承擔(dān)責(zé)任，難以明確界定；二是現(xiàn)代制度在不確定的風(fēng)險與“定義關(guān)系”之間存在某種程度的“誤配”，“定義關(guān)系”是指在特定的文化環(huán)境中確定風(fēng)險識別和評估的規(guī)則、制度以及能力，這些風(fēng)險政治運(yùn)行其中的法律的、認(rèn)識論的和文化的權(quán)利模子源于一個早期的、性質(zhì)不同的時代[12]149，約束風(fēng)險的制度失靈，控制風(fēng)險的能力有限，“誰來定義風(fēng)險？”“誰來收集風(fēng)險證據(jù)？”“誰來識別風(fēng)險原因？”“誰來承擔(dān)風(fēng)險責(zé)任？”等問題變得模糊不清，風(fēng)險定義淪為“權(quán)力的游戲”。環(huán)境風(fēng)險的歷時性、不確定性意味著環(huán)境危機(jī)是一種集體行為的結(jié)果，現(xiàn)代制度無法回避風(fēng)險帶來的災(zāi)難，卻掩藏風(fēng)險起源并排除補(bǔ)償和控制，各主體徘徊在不確定性與模糊的定義關(guān)系之間，并以此為借口來轉(zhuǎn)嫁或者逃避責(zé)任，呈現(xiàn)出“有組織的不負(fù)責(zé)任”[13]。

“有組織的不負(fù)責(zé)任”反映出環(huán)境治理體系在風(fēng)險社會中存在的關(guān)鍵性問題，即責(zé)任的不清晰、不明確使得各方主體集體無意識地加大了風(fēng)險發(fā)生的概率。作為一種結(jié)果描述，“有組織的不負(fù)責(zé)任”并非有預(yù)謀的不負(fù)責(zé)任，而是在風(fēng)險演化成危險事故后，相關(guān)主體利用組織中的復(fù)雜結(jié)構(gòu)、分工體系來轉(zhuǎn)嫁與推卸責(zé)任[14]。

(二)責(zé)任導(dǎo)向型環(huán)境執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)需求

責(zé)任不明確是我國環(huán)境執(zhí)法失靈的主要原因，前置性的問題在于執(zhí)法權(quán)的配置。權(quán)力配置得科學(xué)、合理，責(zé)任才可能清晰、明確。在我國，環(huán)境執(zhí)法權(quán)的橫向配置呈現(xiàn)出分散、重疊以及部分交叉的情形。2018年以前，環(huán)境執(zhí)法涉及“環(huán)保部”“發(fā)改委”“水利部”“農(nóng)業(yè)部”“國家能源局”“國家核安全局”等多個主體，“南水北調(diào)”“三峽大壩”等水利工程管委會也承擔(dān)了部分環(huán)境執(zhí)法的職責(zé)。環(huán)境執(zhí)法按環(huán)境要素分類，政出多門。以水資源為例，地面污染源的控制由環(huán)保部門負(fù)責(zé)，水面污染源的管理涉及水利、海事、交通等多個機(jī)構(gòu)。多頭執(zhí)法的監(jiān)管體制依賴協(xié)作，面對棘手、敏感的環(huán)境問題，部委之間的共識很難達(dá)成，履行統(tǒng)一監(jiān)管職責(zé)的環(huán)保部門常常淪為綜合協(xié)調(diào)的辦事機(jī)構(gòu)。執(zhí)法權(quán)的縱向配置方面，《環(huán)境保護(hù)法》中“縣級以上環(huán)境保護(hù)職能部門”承擔(dān)的職責(zé)較多，但是“縣級以上”涵蓋了縣、設(shè)區(qū)的市、省三級部門，究竟誰是第一層級的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)并不明確?！岸嘁蛞还钡沫h(huán)境污染或環(huán)境事故出現(xiàn)后，各級職能部門在追責(zé)中相互推諉，專業(yè)的知識壁壘成了“科學(xué)應(yīng)對”，邊界不清的分工體系塑造了多個“次要參與者”，制度的模糊成為了推脫責(zé)任的說辭。環(huán)境污染日益嚴(yán)重，但沒有一個機(jī)構(gòu)站出來對此負(fù)責(zé)。執(zhí)法體系復(fù)雜、制度定義模糊是環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域呈現(xiàn)“有組織的不負(fù)責(zé)任”的根源所在。隨著民眾風(fēng)險意識的提高以及專業(yè)壁壘、信息壟斷被打破，執(zhí)法主體推卸責(zé)任的話語系統(tǒng)失效，愈演愈烈的生態(tài)危機(jī)使得環(huán)境執(zhí)法必須直面問題，以責(zé)任為導(dǎo)向，在機(jī)構(gòu)設(shè)置與制度完善上尋找出路。

(三)強(qiáng)化責(zé)任導(dǎo)向的環(huán)境執(zhí)法

1.簡化執(zhí)法組織體系

為防止“有組織的不負(fù)責(zé)任”，環(huán)境執(zhí)法應(yīng)當(dāng)整合各類執(zhí)法資源，從體制上簡化原來復(fù)雜的監(jiān)管結(jié)構(gòu)和分工體系。在簡化的結(jié)構(gòu)中，要壓實(shí)機(jī)構(gòu)、層級責(zé)任。環(huán)境執(zhí)法應(yīng)當(dāng)設(shè)立權(quán)力清單、責(zé)任清單，明確各級部門的職責(zé)并及時向社會公布，讓“開放的”執(zhí)法分工體系接受社會監(jiān)督。在2018年的國家機(jī)構(gòu)改革中，新成立的“生態(tài)環(huán)境部”整合了大氣、水、土壤等各類環(huán)境要素的保護(hù)職責(zé)以及固體廢棄物、核與輻射安全監(jiān)管等執(zhí)法職能，極大地簡化了環(huán)境執(zhí)法體系。2020年，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄(2020年版)》，對248項(xiàng)環(huán)境執(zhí)法事項(xiàng)的職權(quán)類型、法律依據(jù)、執(zhí)法主體以及責(zé)任部門進(jìn)行了規(guī)定，并已經(jīng)對外公布。以“責(zé)任”為目標(biāo)，這些改革和舉措無疑是正確的。目前的問題在于，生態(tài)環(huán)境部與其他職能部門的分工邊界以及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的責(zé)任劃分還有待進(jìn)一步明確和細(xì)化?！赌夸洝穼τ凇暗谝回?zé)任層級”僅僅給出了建議，具體的責(zé)任主體還有待在法定主體“縣級以上環(huán)保主管部門”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確，只有將第一管轄和第一責(zé)任壓實(shí)，才能做到權(quán)力配置清晰、責(zé)任主體明確。

2.完善環(huán)境執(zhí)法的追責(zé)機(jī)制

執(zhí)法主體的權(quán)限清晰且有規(guī)可循，是強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法的前提。要想有效防止“有組織的不負(fù)責(zé)任”，還有賴于具體的、明確的問責(zé)機(jī)制。從目前環(huán)境治理問責(zé)的制度建設(shè)來看，環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制、生態(tài)治理績效考核制、領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境質(zhì)量離任審計制、生態(tài)治理責(zé)任終身負(fù)責(zé)制等確責(zé)、追責(zé)制度的探索收到了一定的成效，但問責(zé)機(jī)制的完善仍舊是當(dāng)前提高環(huán)境執(zhí)法績效需要補(bǔ)齊的短板。例如，嚴(yán)格從環(huán)境法制角度出發(fā)，地方黨委不是法定的環(huán)境執(zhí)法主體，但地方黨委的重大環(huán)境決策直接決定了地方環(huán)保職能部門履行職責(zé)的力度與成效。過去的執(zhí)法實(shí)踐中，法律制度雖然規(guī)定了地方黨委的責(zé)任，但缺乏配套的追究機(jī)制，這一情形為環(huán)境執(zhí)法的地方保護(hù)主義打開了方便之門。2015年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》)填補(bǔ)了這一漏洞，將環(huán)境保護(hù)責(zé)任具體到人，對追責(zé)情形、追責(zé)對象予以明確，但是，究竟誰來追責(zé)、怎么追責(zé)仍然模糊不清。按照《辦法》第十一條的規(guī)定，環(huán)保部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門、組織部門是環(huán)境追責(zé)的共同主體，且三方應(yīng)當(dāng)建立追責(zé)的溝通協(xié)作機(jī)制，司法部門也可以提出處理意見，但具體怎么操作，誰是第一問責(zé)主體等問題沒有明確規(guī)定，也未見配套的法規(guī)、制度。在追責(zé)機(jī)制中，問責(zé)對象明確之后，問責(zé)主體和問責(zé)程序的確定成為迫切需要解決的問題。

責(zé)任導(dǎo)向的環(huán)境執(zhí)法，以邊界清晰的執(zhí)法體系以及明確的權(quán)力配置為基礎(chǔ)，以完善的追責(zé)機(jī)制為支撐。只有這樣，環(huán)境執(zhí)法才能真正落到實(shí)處，在環(huán)境治理的法治體系中發(fā)揮主導(dǎo)作用。

五、遵循風(fēng)險預(yù)防原則，探索能動性環(huán)境司法

(一)風(fēng)險預(yù)防原則的提出

在工業(yè)文明以及理性的線性邏輯上建立起來的法律系統(tǒng)，是以確定性損害和明顯的因果關(guān)系為基礎(chǔ)的[15]。在風(fēng)險社會中，風(fēng)險的未來面向使人們很難根據(jù)經(jīng)驗(yàn)法則或者現(xiàn)有的科學(xué)證據(jù)對其進(jìn)行精準(zhǔn)的判斷，嚴(yán)格的科學(xué)性和它所助長、容忍的威脅形成了一種隱秘的合謀。信息狀況不明導(dǎo)致人們沒有采取必要的行動，而危險一直在增長[16]66。環(huán)境風(fēng)險一旦轉(zhuǎn)化為生態(tài)災(zāi)難，往往是不可逆的。因此，缺乏明確的行為與危險之間的因果證明并不能成為人類毫無節(jié)制破壞環(huán)境的借口。發(fā)軔于德國環(huán)境法的“風(fēng)險預(yù)防原則”，承認(rèn)風(fēng)險的不確定性，并給出了環(huán)境治理行為的選擇標(biāo)準(zhǔn)——“不能把缺乏充分的科學(xué)證明作為推遲抑或不做出防止環(huán)境退化措施的理由”。風(fēng)險預(yù)防原則要求對環(huán)境風(fēng)險采取積極態(tài)度，最大程度保障社會安全，維護(hù)環(huán)境正義，這也是環(huán)境司法追求的終極價值。面對不確定的環(huán)境風(fēng)險，僅從傳統(tǒng)的司法謙抑主義出發(fā)，以過錯責(zé)任以及明顯的因果關(guān)系為核心的司法救濟(jì)體系不足以應(yīng)對風(fēng)險社會的環(huán)境挑戰(zhàn)，司法權(quán)作為一種矯正性、平衡性的力量，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)打破傳統(tǒng)的損害救濟(jì)方式，發(fā)揮自身能動性，積極維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)利，維護(hù)環(huán)境正義。

(二)能動性環(huán)境司法的特征

能動司法是指司法機(jī)關(guān)獲得相對獨(dú)立的權(quán)威后，為回應(yīng)社會演變新趨勢，對先例和成文法進(jìn)行創(chuàng)造性和補(bǔ)充性解釋，并對各種政治、社會問題進(jìn)行適度干預(yù)的司法實(shí)踐[17]。在我國的司法話語體系中，能動司法旨在強(qiáng)調(diào)法院采用適當(dāng)?shù)姆绞?，促進(jìn)司法審判達(dá)到“政治效果、社會效果和法律效果的統(tǒng)一”，事實(shí)上，也正是政治需求與社會現(xiàn)實(shí)催生了中國能動性環(huán)境司法發(fā)展的空間。當(dāng)“生態(tài)文明建設(shè)”成為中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局中的重要內(nèi)容，為加快生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供公正、高效的司法服務(wù)和保障，就成為了司法審判機(jī)關(guān)重大的政治使命[18]。同時，當(dāng)代中國社會實(shí)踐中各種累積性與突發(fā)性的環(huán)境風(fēng)險也要求司法機(jī)關(guān)在環(huán)境治理中發(fā)揮更為積極的作用。2016年，《最高人民法院關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務(wù)與保障的意見》指出，“加大預(yù)防原則的適用力度”，“在尊重審判規(guī)律的前提下，依法適度強(qiáng)化能動司法，創(chuàng)新審理方式和裁判方式，發(fā)揮公益訴訟的評價指引和政策形成功能?！盵19]由此，能動性環(huán)境司法成為應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險的重要手段，司法在環(huán)境治理領(lǐng)域的功能得以適當(dāng)延伸。

(三)探索能動性環(huán)境司法

1.創(chuàng)新環(huán)境案件訴訟方式

創(chuàng)新環(huán)境案件訴訟方式主要體現(xiàn)在環(huán)境公益訴訟上。結(jié)合當(dāng)前環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需求與環(huán)境風(fēng)險的特殊性，最高人民法院通過《關(guān)于適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》以及《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，對現(xiàn)行《民事訴訟法》第五十五條以及《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條的內(nèi)容進(jìn)行了創(chuàng)造性以及補(bǔ)充性解釋。與一般民事訴訟要求行為與結(jié)果存在明顯的因果聯(lián)系不同，環(huán)境公益訴訟只要求起訴者提供環(huán)境利益受到損害的“初步證據(jù)”，證明存在破壞環(huán)境的“重大風(fēng)險”即可。法院可以指導(dǎo)適格主體提出合理的訴訟請求，會主動幫助原告在證據(jù)的認(rèn)定和收集方面獲得有利地位。除了訴訟主體資格的確權(quán)以及起訴條件、舉證責(zé)任等方面的規(guī)定，能動性環(huán)境司法還關(guān)注程序上的能動創(chuàng)造。在《民事訴訟法》以及《行政訴訟法》賦予檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟主體資格之后，“兩高”通過《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》進(jìn)行了程序上的創(chuàng)新：民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)必須經(jīng)過“訴前公告程序”，公告期滿，相關(guān)組織仍舊不提起環(huán)境民事公益訴訟時，檢察機(jī)關(guān)可以提出環(huán)境公益訴訟，此程序的設(shè)立有效調(diào)和了司法被動性與能動性之間的張力；行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境行政公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，當(dāng)行政機(jī)關(guān)仍舊不履行職責(zé)時，檢察機(jī)關(guān)可以提起環(huán)境行政公益訴訟，此程序的設(shè)立實(shí)現(xiàn)了環(huán)境治理行政權(quán)與司法權(quán)之間的有效銜接。這些適當(dāng)偏移司法中立性、被動性的措施遵循了風(fēng)險預(yù)防原則，既符合“最后一道防線”的司法功能定位，又適當(dāng)?shù)匮诱沽怂痉C(jī)關(guān)在環(huán)境治理中的作用，是能動性環(huán)境司法的具體表現(xiàn)。

2.適當(dāng)適用預(yù)防性司法救濟(jì)措施

在環(huán)境司法中遵循風(fēng)險預(yù)防原則，司法的目標(biāo)不應(yīng)滿足于對環(huán)境損害進(jìn)行的事后救濟(jì)，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)環(huán)境風(fēng)險的具體情況，適用預(yù)防性司法救濟(jì)措施。預(yù)防性司法救濟(jì)措施主要體現(xiàn)在“停止侵害、排除妨礙、消除危險”三種方式。“最高法”的司法解釋已經(jīng)明確規(guī)定，“原告為防止生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生與擴(kuò)大，請求被告停止侵害、排除妨害、消除危險的，人民法院可以予以支持”。預(yù)防性司法救濟(jì)需要法院努力尋求更為具體的方式，訴前“禁止令”等方法已經(jīng)在地方試點(diǎn)，必要時法院也會尋求行政機(jī)關(guān)的配合和協(xié)助[20]。需要注意的是，無論是創(chuàng)新環(huán)境案件的訴訟方式，還是適用預(yù)防性司法救濟(jì)措施，能動性環(huán)境司法都必須遵循“適度能動”原則。環(huán)境治理領(lǐng)域的司法能動性，與我國環(huán)境立法滯后以及環(huán)境執(zhí)法乏力的現(xiàn)實(shí)勾連在一起，有其合理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，但是，能動性司法遵循風(fēng)險預(yù)防原則，不能脫離司法被動、克制的整體屬性。如果司法權(quán)完全偏向預(yù)防環(huán)境風(fēng)險的實(shí)用主義立場，陷入行政權(quán)的運(yùn)作思路[21]，環(huán)境立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的配置與角色就有可能發(fā)生錯位，最終傷害環(huán)境法治體系的整體性權(quán)威。

六、實(shí)現(xiàn)“政治再造”，形成公眾參與的環(huán)境法治氛圍

(一)“政治再造”產(chǎn)生的原因

工業(yè)文明使得傳統(tǒng)的職業(yè)和家庭模式逐步瓦解，個體在發(fā)達(dá)的勞動力市場借由教育、流動與競爭獲得了解放。個體化進(jìn)程衍生了政治的主觀性，公民有了更多參與政治的意愿并自發(fā)形塑了一個新的社會秩序。個體化以及知識系統(tǒng)的不確定性使得本體性的危機(jī)意識明顯增強(qiáng)，公眾形成了獨(dú)立于政府、專家等傳統(tǒng)權(quán)威的政治力量，垃圾焚燒、化工生產(chǎn)、核電建設(shè)等政府決策不同程度地受到公眾的抵抗。專家知識與大眾知識存在明顯隔閡，政府與民眾缺乏有效的風(fēng)險溝通，有參與能力與參與意愿的公眾被排除在了決策之外[22]，信任危機(jī)明顯加深。然而吊詭的是，風(fēng)險社會比任何時候都更加需要信任機(jī)制，面對風(fēng)險的復(fù)雜性、不確定性，人們不得不以合作的方式實(shí)現(xiàn)“焦慮性團(tuán)結(jié)”。為此，貝克提出了“政治再造”(也稱“亞政治”)的解決路徑：破除專門知識的壟斷；開放公眾參與的范圍；開放決策結(jié)構(gòu)；公開專家和決策者閉門協(xié)商的信息；規(guī)范協(xié)商的程序[1]30。協(xié)商、談判以及由此帶來的抵抗、妥協(xié)共同構(gòu)成了一張網(wǎng)絡(luò)，打破了傳統(tǒng)政治的邊界，“共識生產(chǎn)機(jī)器”使矛盾情感實(shí)現(xiàn)了一體化，龐雜的公眾經(jīng)驗(yàn)融入科學(xué)體系，制度的制定吸收了大眾意愿，各社會主體通過“圓桌會議”對未知的風(fēng)險形成了共同的預(yù)期。

(二)公眾參與環(huán)境法治的體現(xiàn)

“政治再造”的核心在于公眾參與。公眾參與是指公共權(quán)力在制定公共政策、決定公共事務(wù)、進(jìn)行公共治理時，由公共權(quán)力機(jī)構(gòu)通過開放的途徑從公眾和利害相關(guān)的個人、組織那里獲取信息，聽取意見，并通過反饋互動對公共決策和治理產(chǎn)生影響的各種行為[23]5。隨著互聯(lián)網(wǎng)時代的到來，環(huán)境信息的獲取與交流日益便捷，知識壁壘逐步瓦解，各種社會組織相繼成立。在社會結(jié)構(gòu)扁平化、個體化趨勢越來越明顯的背景下，政府應(yīng)當(dāng)檢視其直接的、強(qiáng)制性的環(huán)境規(guī)制體系，收縮管理權(quán)限，為市場、社會組織以及公民個體參與環(huán)境治理預(yù)設(shè)空間，實(shí)現(xiàn)“環(huán)境共建、風(fēng)險共擔(dān)”。為此，我國《環(huán)境保護(hù)法》第五條明確了“公眾參與”原則，《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》為公眾獲取環(huán)境信息、參與環(huán)境治理提供了基本渠道；環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域，公眾既可以監(jiān)督環(huán)境監(jiān)管部門，又可以舉報排污企業(yè)；環(huán)境司法領(lǐng)域，社會組織環(huán)境公益訴訟主體資格的確認(rèn)以及案件審理中人民陪審員的配置，都體現(xiàn)了公眾參與的法治原則。另外，我國《環(huán)境保護(hù)法》第六條明確指出：“一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)”，這意味著公眾參與環(huán)境治理既是一項(xiàng)權(quán)利也是一項(xiàng)義務(wù)，既需要公共權(quán)力對公眾參與權(quán)利予以保障，也需要公眾自身形成主體責(zé)任意識。

(三)形成公眾參與的環(huán)境法治氛圍

1.加強(qiáng)風(fēng)險溝通，保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)

風(fēng)險溝通是主體之間就風(fēng)險性質(zhì)、風(fēng)險不確定性范圍、風(fēng)險可能性結(jié)果以及控制風(fēng)險的方法等各類問題進(jìn)行理性探討、雙向溝通并相互調(diào)試自己活動的過程[24]140。風(fēng)險溝通是保障決策合理性的基本前提，也是公眾參與環(huán)境治理的重要表現(xiàn)形式。環(huán)境信息公開是風(fēng)險溝通的前提，除了環(huán)境決策的內(nèi)容、依據(jù)、論證過程以外，風(fēng)險的說明是信息公開的重要內(nèi)容，風(fēng)險的評估以及不確定性說明成為公眾最關(guān)心的問題。有效信息公開之后，公共機(jī)構(gòu)將公眾參與的范圍、方式、時限向全社會公開，通過開聽證會、征求意見、政府答疑等程序，引導(dǎo)民眾依法、有序表達(dá)觀點(diǎn)并保障反饋機(jī)制的順暢。政府主導(dǎo)的風(fēng)險溝通應(yīng)當(dāng)在環(huán)境決策的早期介入，區(qū)分不同的目標(biāo)群體，確定溝通的策略，策略涉及信息材料的整理、風(fēng)險的可視化呈現(xiàn)、面對面的溝通方式、與新聞媒體合作等內(nèi)容[25]151。所有的溝通策略必須以溝通誠意為前提，以對負(fù)面回應(yīng)的協(xié)調(diào)能力為保障。風(fēng)險溝通旨在保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)，并由此形成一種關(guān)于環(huán)境決策的風(fēng)險預(yù)期，在溝通與磨合中，形成比較合理的環(huán)境決策。

2.普及環(huán)境法律以及環(huán)境科學(xué)知識，培育公民主體責(zé)任意識

環(huán)境治理離不開公眾主體責(zé)任意識的形成。作為環(huán)境治理的主導(dǎo)力量，政府應(yīng)當(dāng)積極普及環(huán)境科學(xué)以及環(huán)境法律知識，提高公眾參與的素質(zhì)與能力，增強(qiáng)公眾責(zé)任主體意識。公民主體責(zé)任意識的形成，有助于各類主體在環(huán)境治理中積極履行自身義務(wù)：企業(yè)通過市場手段，積極運(yùn)用技術(shù)改造、科技創(chuàng)新等方式節(jié)能減排，減少人類經(jīng)濟(jì)活動對自然造成的損害；社會組織尤其是環(huán)保組織應(yīng)當(dāng)積極宣傳環(huán)保專業(yè)知識以及環(huán)境法律、法規(guī)，倡導(dǎo)全民守法、全民環(huán)保的觀念；傳媒需要依法、客觀報道環(huán)境事件，保障民眾知情權(quán)的同時也要避免“風(fēng)險的社會放大”；普通公民應(yīng)當(dāng)自覺遵守國家法律、理性表達(dá)環(huán)境訴求，積極監(jiān)督環(huán)境違法現(xiàn)象，樹立綠色出行、低碳消費(fèi)等環(huán)保理念。環(huán)境治理，人人有責(zé)，良好的生態(tài)是集體的福祉，政府、社會組織、公眾等各類主體作為“命運(yùn)共同體”，必須以法治為基礎(chǔ)，共同致力于環(huán)境的保護(hù)與生態(tài)的治理。

七、結(jié)語

在我國，山、水、林、田、湖、草的保護(hù)與治理，是一個牽扯多部門、多主體的系統(tǒng)工程。環(huán)境治理的法治構(gòu)建，建立嚴(yán)格的、及時回應(yīng)社會的法律制度是基礎(chǔ)，正視制度自反性，立法的價值取向應(yīng)當(dāng)盡快完成從“經(jīng)濟(jì)優(yōu)先”向“生態(tài)優(yōu)先”的轉(zhuǎn)化，并以新的“目的權(quán)威”全面檢測現(xiàn)行環(huán)境法律中存在的問題，及時實(shí)現(xiàn)環(huán)境法制的修改與完善；環(huán)境治理的法治構(gòu)建，理順環(huán)境執(zhí)法體系，明確環(huán)境監(jiān)管職責(zé)是關(guān)鍵。為避免“有組織的不負(fù)責(zé)任”現(xiàn)象的產(chǎn)生，需要對環(huán)境執(zhí)法權(quán)進(jìn)行合理配置，完善問責(zé)機(jī)制，確保環(huán)境監(jiān)管體制的正常運(yùn)行；環(huán)境治理體系的法治構(gòu)建，還應(yīng)當(dāng)遵循風(fēng)險預(yù)防原則，適當(dāng)發(fā)揮司法能動性，創(chuàng)新環(huán)境訴訟的審判方式，適當(dāng)適用預(yù)防性救濟(jì)措施；民眾是構(gòu)建環(huán)境治理體系的重要力量，從吸收協(xié)商民主的“政治再造”需求出發(fā)，加強(qiáng)風(fēng)險溝通，強(qiáng)化公眾環(huán)境治理的主體責(zé)任意識，是形成公眾參與的環(huán)境法治氛圍的基本途徑。需要說明的是，風(fēng)險社會理論視域下風(fēng)險的警示作用以及理論的啟發(fā)只是基礎(chǔ)性的，環(huán)境治理的立法、執(zhí)法、司法以及全民守法等領(lǐng)域，還有很多未完成的具體問題，有待我們進(jìn)一步地思考與探索。