蔡海州，畢 霞

(1，2.河海大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，南京 211100)

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，明確了我國國家制度和治理體系的顯著優(yōu)勢，提出了把我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能的重大任務(wù)。實現(xiàn)這一任務(wù)的關(guān)鍵和根本是黨的領(lǐng)導(dǎo)根本制度。習(xí)近平總書記強調(diào)，“突出堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，抓住了國家治理的關(guān)鍵和根本?！盵1]請示報告制度是堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的有效路徑，是強化做到“兩個維護”的制度安排。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記反復(fù)強調(diào)請示報告制度的重要性，發(fā)表了一系列重要講話，豐富了中國共產(chǎn)黨請示報告制度的理論與實踐。而學(xué)術(shù)界對此的研究尚處于起步階段(1)目前在知網(wǎng)上僅檢索到“習(xí)近平關(guān)于重大事項請示報告制度的重要論述摘編”，載《支部建設(shè)》，2019年第3期。，理論成果亟待豐富。對習(xí)近平關(guān)于請示報告制度重要論述進行深入、系統(tǒng)的研究，有利于豐富馬克思主義建黨理論；有利于增強黨員干部遵守政治紀律和政治規(guī)矩的意識，提高黨員干部做到“兩個維護”的自覺性，提高興黨強國使命擔(dān)當?shù)臍v史責(zé)任。

一、習(xí)近平關(guān)于請示報告制度重要論述的內(nèi)容

黨的十九屆四中全會《決定》指出：“健全黨中央對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制，嚴格執(zhí)行向黨中央請示報告制度，確保令行禁止?！盵1]黨的十八大以來，習(xí)近平總書記對請示報告制度作出了一系列重要論述和指示，深化了作為“關(guān)鍵和根本”的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系。

(一)闡述了請示報告制度的內(nèi)涵及其重要性

關(guān)于什么是請示報告制度，習(xí)近平總書記指出，“請示報告制度是我們黨的一項重要制度，是執(zhí)行黨的民主集中制的有效工作機制，也是組織紀律的一個重要方面”[2]767，是圍繞著建設(shè)什么樣的黨以及如何建設(shè)黨展開的。民主集中制是我們黨的根本組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度，是馬克思主義建黨思想的重要內(nèi)容，關(guān)系到黨的前途和命運。作為民主集中制有效的工作機制，請示報告制度的重要地位可見一斑。因此，習(xí)近平總書記強調(diào)，“我們這么大的黨、這么多黨組織和黨員，如果都各行其是、自作主張，想干什么就干什么，想不干什么就不干什么，那是要散掉的?！盵2]767

請示報告制度是中國共產(chǎn)黨的歷史傳統(tǒng)和優(yōu)秀經(jīng)驗。請示報告制度最早出現(xiàn)在中國共產(chǎn)黨二大《黨章》中，1948年前后，在毛澤東同志的推動下正式在全黨全軍確立。對此，習(xí)近平總書記指出，“一九四八年九月，黨中央在西柏坡召開政治局擴大會議，會議的一個重要議題是強調(diào)要建立請示報告制度。正是這項制度的建立和執(zhí)行，有力推進了黨的作風(fēng)和紀律建設(shè)，保證了政令軍令暢通，為解放戰(zhàn)爭勝利提供了重要保障。”[2]767《在紀念周恩來同志誕辰120周年座談會上的講話》中，習(xí)近平總書記肯定了周恩來同志在戰(zhàn)爭年代強調(diào)“黨要運用集中指導(dǎo)的原則來建立權(quán)威”[3]，在社會主義建設(shè)時期提出必須加強“向黨中央的請示報告制度”[3]的主張，贊揚了周恩來同志總是自覺執(zhí)行請示報告制度來維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，告誡全體黨員干部要向周恩來同志學(xué)習(xí)，自覺執(zhí)行請示報告制度維護黨中央的權(quán)威。

重申請示報告制度是做到“兩個維護”的特定內(nèi)涵。習(xí)近平總書記指出，“‘兩個維護’的內(nèi)涵是特定的、統(tǒng)一的，全黨看齊只能向黨中央看齊，不能在部門打著維護黨中央的旗號損害民主集中制。黨員、干部不論做什么工作、級別多高，都是黨的干部、組織的人，要牢記第一職責(zé)是為黨工作，重要提法都要同黨中央對表。凡是重大問題、重要事項、重要工作進展情況，都必須按規(guī)定及時請示報告黨中央。”[4]習(xí)近平總書記的講話回應(yīng)了請示報告制度執(zhí)行中的實踐關(guān)切，使政治建設(shè)的要求化為具體的操作規(guī)范。

強調(diào)請示報告制度有利于民主決策和科學(xué)決策?！吨袊伯a(chǎn)黨黨章》總綱明確指出，“中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心”。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位就是通過政治決策的制定和實施來實現(xiàn)的。所以，習(xí)近平總書記強調(diào)，“報告一下有好處，集思廣益，群策群力，事情辦得更好?！盵2]772有利于黨領(lǐng)導(dǎo)人民踐行人民幸福和民族復(fù)興的初心和使命。

(二)明晰了請示報告制度的主體和事項

黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。黨委在同級各類組織中起領(lǐng)導(dǎo)核心作用，習(xí)近平總書記要求，“各方面都應(yīng)該自覺向黨委報告重大工作和重大情況，在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下盡心盡力做好自身職責(zé)范圍內(nèi)的工作?！盵2]772中央政治局的同志帶頭自覺維護中央權(quán)威，堅持重大問題按規(guī)定請示報告，用實際行動樹立中央政治局高度團結(jié)統(tǒng)一、步調(diào)一致的良好形象。中央和國家機關(guān)是踐行“兩個維護”的第一方陣。“干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，在涉及重大問題、重要事項時按規(guī)定向組織請示報告，是檢驗一名干部合格不合格的試金石?！盵2]767習(xí)近平總書記的講話還明確了報告的事項既包括黨組織各方面的工作，“各方面黨組織應(yīng)該對黨委負責(zé)，向黨委報告工作?！盵2]772還包括紀檢工作，要求各級紀委規(guī)定線索處置和案件查辦向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告。同時也包括領(lǐng)導(dǎo)干部個人重大事項，如家庭發(fā)生重大變故、子女長期在國外工作和定居情況、身體健康狀況、節(jié)假日堅守崗位情況等等。習(xí)近平總書記的講話，明確了報告主體、范圍和內(nèi)容，為《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》的出臺奠定了基調(diào)。

(三)尖銳指出了請示報告制度執(zhí)行中存在的問題

習(xí)近平總書記在多次講話中指出了請示報告制度執(zhí)行中存在的嚴重問題，這些問題既包括黨組織和黨員干部的問題，也包括在工作領(lǐng)域、個人事項報告中存在的問題。這些問題相互交織，構(gòu)成了相對復(fù)雜的態(tài)勢，具體表現(xiàn)在：一是有的黨組織認為政治紀律是“軟”的、“虛”的，對違反政治紀律的錯誤言行和出現(xiàn)的腐敗問題視而不見，導(dǎo)致出現(xiàn)嚴重失職、瀆職的現(xiàn)象。二是一些干部把分管工作當成自己的禁臠，認為既然分管就沒有必要報告，不愿意報告給黨委，認為會產(chǎn)生黨政不分的問題。三是一些領(lǐng)導(dǎo)干部在對待個人事項報告的態(tài)度上不正確，沒有執(zhí)行“領(lǐng)導(dǎo)干部個人事項報告制度是請示報告制度的一個重要組成部分”[2]768的規(guī)定，遮遮掩掩、漏報甚至隱瞞不報。比如，有的領(lǐng)導(dǎo)干部自身重病不報，“對所有人都隱瞞了，最后病危了組織還不知道，場面上的工作都干不了”[5]47；一些領(lǐng)導(dǎo)干部自己弄了很多證件，私自出入境也不向組織報告；在家庭事項中，結(jié)婚、離婚多年未向組織反映，子女、配偶在國外定居和工作也不報告。四是無視黨的組織紀律，“邁過鍋臺上炕”等違反組織程序的做法。針對上述問題，習(xí)近平總書記嚴肅指出，該請示報告的不請示報告，或者不如實請示報告，不請示不報告那就是違紀，那就要嚴肅處理，問題嚴重的就不能當領(lǐng)導(dǎo)干部。[2]767-768

(四)強調(diào)執(zhí)行請示報告制度要遵守組織程序和承擔(dān)責(zé)任

針對請示報告制度執(zhí)行中存在的問題，習(xí)近平總書記高屋建瓴地指出了解決的對策。第一，習(xí)近平總書記要求黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部“必須遵循組織程序”，要樹立組織觀念、程序觀念，“重大問題該請示的請示，該匯報的匯報，不能先斬后奏”[2]765。第二，針對不請示不報告的問題，習(xí)近平總書記指出要發(fā)揮紀委的作用，深入了解情況，了解背后原因，“隱瞞不報，除了不懂規(guī)矩外，還可能有不可告人的隱情”[5]47。對于領(lǐng)導(dǎo)干部個人事項報告，“要在一定比例中抽查”。第三，對于不請示不報告的要追究相應(yīng)的責(zé)任。領(lǐng)導(dǎo)干部要有擔(dān)當意識，要勇于承擔(dān)責(zé)任，“無論是黨委還是紀委，不管是誰，只要有責(zé)任，都要追究責(zé)任”[5]116。習(xí)近平總書記關(guān)于請示報告制度的重要論述，為我黨完善和發(fā)展請示報告制度建設(shè)夯實了基礎(chǔ)。

二、習(xí)近平關(guān)于請示報告制度重要論述的生成邏輯

習(xí)近平關(guān)于請示報告制度重要論述，是基于馬克思恩格斯和列寧對報告制度的論述和探索，具有堅實的馬克思主義基礎(chǔ)，又是基于中國共產(chǎn)黨在各個時期都十分重視請示報告制度的優(yōu)良傳統(tǒng)，也是對黨內(nèi)外形勢的變化以及推進國家治理現(xiàn)代化需要的現(xiàn)實回應(yīng)。

(一)基于馬克思恩格斯和列寧對報告制度的論述和探索

馬克思和恩格斯在創(chuàng)建獨立的無產(chǎn)階級政黨的實踐中，提出了組織建黨的理論，核心就是民主集中制思想和原則，他們雖然沒有使用“民主集中制”這個概念，但其基本思想貫穿于《共產(chǎn)黨宣言》《共產(chǎn)主義者同盟章程》和《國際工人協(xié)會臨時章程》中。報告制度(2)目前學(xué)界對馬克思恩格斯和列寧使用“報告制度”的文本，略有區(qū)別。所見馬克思主義黨的學(xué)說史的著作中，張蔚萍、張列軍在《馬列主義黨的學(xué)說史》中，談到黨的組織機構(gòu)和組織制度時的表述是“為了使黨的工作卓有成效地進行，國際工人協(xié)會還根據(jù)黨的章程制定了具體的‘組織條例’，確立了一系列制度，如關(guān)于民主選舉的制度，建立報告的制度”，使用的是“報告的制度”一詞。參見張蔚萍、張列軍：《馬列主義黨的學(xué)說史》，黑龍江人民出版社1983年版，第108頁。葛錫有、奚廣慶等著的《無產(chǎn)階級政黨學(xué)說簡史》中，闡述無產(chǎn)階級政黨組織原則時，表述是“同盟各級機關(guān)必須按照章程獨立負責(zé)地進行活動，并及時把一切報告上級機關(guān)……這就提出并較具體地規(guī)定了黨的報告制和負責(zé)制。”使用的是“報告制”。參見葛錫有、奚廣慶、徐昕、劉永年：《無產(chǎn)階級政黨學(xué)說簡史》，天津人民出版社1988年版，第65頁。筆者在此使用“報告制度”，尊重學(xué)術(shù)歷史。以組織方式、工作機制，以及無產(chǎn)階級政黨紀律的方式成為實現(xiàn)民主集中制原則的重要途徑。在1847年他們起草的《共產(chǎn)主義者同盟章程》中，對盟員和組織的報告作了明確規(guī)定：“任何一個盟員遷居時須事先報告本支部的主席。”[6]572在支部和區(qū)部中則規(guī)定：“盟員每月與支部聯(lián)系一次，與所屬區(qū)部委員會至少三個月聯(lián)系一次?！盵6]574同時，對每個區(qū)部向總區(qū)部、總區(qū)部向中央委員會報告也提出了明確的要求?！墩鲁獭吠ㄟ^報告的方式既強調(diào)了組織紀律也加強了同盟內(nèi)部的溝通和管理，其目的是為了加強同盟的領(lǐng)導(dǎo)。

列寧繼承了馬克思恩格斯建立獨立的無產(chǎn)階級政黨的思想，1906年4月，俄國社會民主工黨第四次(統(tǒng)一)代表大會通過的《組織章程》第二條規(guī)定：“黨的一切組織是按民主集中制原則建立的?！盵7]165在此基礎(chǔ)上，將執(zhí)行民主集中制原則的報告制度運用到無產(chǎn)階級政黨的各項工作中。早在俄國社會民主工黨的選舉中，列寧就指出，“黨的所有負責(zé)人員、所有領(lǐng)導(dǎo)成員、所有機構(gòu)都是選舉產(chǎn)生的，必須向黨員報告工作，并可以撤換?！盵8]249列寧將馬克思和恩格斯關(guān)于報告制度的思想運用到黨的建設(shè)之中，突出了黨的負責(zé)人員、領(lǐng)導(dǎo)成員和機構(gòu)的報告工作。十月革命勝利后，執(zhí)政的俄共(布)仍舊面臨著帝國主義國家的干涉和國內(nèi)資產(chǎn)階級對新生政權(quán)的破壞。為了鞏固蘇維埃政權(quán)，列寧進一步論述了報告制度對于加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的意義。1919年3月，俄共(布)第八次代表大會召開，在關(guān)于組織問題上強調(diào)，“地方組織應(yīng)當至少每兩個月提交一次關(guān)于自己活動的書面報告；縣委員會提交省委員會，省委員會提交黨中央委員會?！盵7]566并將這一原則寫入了俄共(布)的《黨章》中。1921年，針對共產(chǎn)國際對各國無產(chǎn)階級經(jīng)濟援助過程中出現(xiàn)的貪污腐敗行為，列寧指出，要準確執(zhí)行共產(chǎn)國際執(zhí)行委員會和俄共中央的決定，“絕對詳盡、迅速和正確地報告每一戈比開支情況。”[9]318列寧通過實行“鐵”一般的紀律和報告制度來維護黨的團結(jié)，保證黨的權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。馬克思恩格斯創(chuàng)立、列寧繼承發(fā)展的無產(chǎn)階級政黨報告制度，為習(xí)近平關(guān)于請示報告制度重要論述奠定了堅實的馬克思主義基礎(chǔ)。

(二)基于中國共產(chǎn)黨重視請示報告制度的優(yōu)良傳統(tǒng)

中國共產(chǎn)黨在革命、建設(shè)和改革各個歷史時期都十分重視請示報告制度。1922年，中共二大《黨章》吸納和開除黨員的規(guī)定要求，黨員入黨時須“報告區(qū)執(zhí)行委員會，由區(qū)執(zhí)行委員會報告中央執(zhí)行委員會。”“地方執(zhí)行委員會開除黨員后，必須報告其理由于中央及區(qū)執(zhí)行委員會?！盵10]1681926年9月28日，《中央通告第二十一號·各地必須按期向中央作報告》的指示中，針對報告工作執(zhí)行不力，各地黨部紛紛向中央要人的情況，告誡各地“補救的方法只有勤向上級機關(guān)作報告，勤向上級機關(guān)寫信請示，則工作能力薄弱的同志，都可從不斷的工作經(jīng)驗中學(xué)習(xí)出來?！盵11]104在中華蘇維埃共和國時期和抗日戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨也強調(diào)請示報告制度的重要性，但由于歷史條件的局限，請示報告制度一直未正式確立下來。解放戰(zhàn)爭時期，針對黨內(nèi)、軍內(nèi)存在的無組織、無政府現(xiàn)象，為加強黨的領(lǐng)導(dǎo)、取得解放戰(zhàn)爭的最后勝利，1948年1月，毛澤東向全黨全軍作出《關(guān)于建立報告制度》的指示，隨后在黨內(nèi)又發(fā)布了一系列推進建立請示報告制度的文件。1948年9月，在中共中央政治局會議上對請示報告制度執(zhí)行作了詳細規(guī)定，最終請示報告制度作為一項加強黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度在黨內(nèi)普遍確立，為解放戰(zhàn)爭勝利提供了重要保障。

新中國成立后，中國共產(chǎn)黨由革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)政黨，黨的工作重心發(fā)生了轉(zhuǎn)移，請示報告制度得以繼續(xù)沿用并發(fā)揮了巨大作用。例如，在外交工作中，周恩來指出，“外交是國家與國家的關(guān)系，外交工作的一切都必須注意事前請示、事后報告?！盵12]172請示報告制度在教育、統(tǒng)一戰(zhàn)線、組織工作等領(lǐng)域都得到了貫徹執(zhí)行。1953年，由于“新稅制”改革引發(fā)了一系列問題，黨中央為進一步加強對政府工作的領(lǐng)導(dǎo)，規(guī)定“今后政務(wù)院各委和不屬于各委的其他政府部門一切主要的和重要的工作均應(yīng)分別向中央直接請示報告”[13]70，使黨對政府的領(lǐng)導(dǎo)得到了全面的加強。1956年，中共八大將請示報告工作寫入《黨章》，明確“黨的下級組織必須定期向上級組織報告工作。下級組織的工作中應(yīng)當由上級組織決定的問題，必須及時向上級請求指示”[14]135，使其在黨章中的地位得以確立。

改革開放之初，黨中央在政治領(lǐng)域的“撥亂反正”使請示報告制度也走上正軌。20世紀80年代末90年代初，受蘇聯(lián)解體和東歐劇變的影響，加上國內(nèi)經(jīng)濟運行矛盾的沖突，黨中央意識到改革開放形勢下“中央要有權(quán)威”的作用。1994年，黨的十四屆四中全會重申了“維護中央權(quán)威”的思想，要求全黨在一些重大問題上必須與中央保持一致并做到請示報告。1999年，江澤民同志在中央紀委第三次會議上強調(diào)指出，“黨的各級組織和黨員、干部，必須堅決維護中央的權(quán)威，重大問題必須請示報告?！盵15]340黨的十六大至十八大期間，黨中央先后要求在文化和宣傳、反腐敗、司法等工作領(lǐng)域貫徹請示報告制度，請示報告制度深入到了更多領(lǐng)域。

(三)基于黨內(nèi)外形勢變化和推進國家治理現(xiàn)代化的需要

黨的十八大以來，世情、國情和黨情都發(fā)生了重大變化，黨依然面臨著“四大考驗”和“四大危險”。請示報告制度執(zhí)行中存在不請示不報告、漏報、瞞報等問題；與此同時，一些黨員干部又事事請示報告，以此掩蓋自己能力不足、不善作為的短板。針對上述問題，習(xí)近平總書記指出，“制度不在多，而在于精，在于務(wù)實管用，突出針對性和指導(dǎo)性?！盵5]55黨內(nèi)外形勢的變化特別是制度執(zhí)行中存在的問題，成為習(xí)近平關(guān)于請示報告制度重要論述的現(xiàn)實依據(jù)。

黨的十九屆四中全會提出，將中國制度的優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為國家治理效能，加強黨對堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的領(lǐng)導(dǎo)。在一系列制度供給中，請示報告制度就是堅定維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、提高黨的領(lǐng)導(dǎo)能力的重要制度，有利于提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的水平。與此同時，請示報告制度在推進和完善中國特色社會主義法治體系建設(shè)中也發(fā)揮著作用，在立法和一些重大事項上人大常委會黨組向同級黨委請示報告，保證了人大立法的科學(xué)性，有利于提高中國共產(chǎn)黨依法治國、依法執(zhí)政的能力。此外，在進一步完善國家制度和推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，出現(xiàn)無先例、需要先行先試的情況；或者是相關(guān)舉措與現(xiàn)行某些規(guī)定相沖突，需要授權(quán)才能實施的情況，這尤需要發(fā)揮請示報告制度的作用，確保黨中央及時了解下情，及時掌握真實情況，作出正確的決策?？傊?，請示報告制度貫穿于經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明、軍事、外交等各領(lǐng)域，它的貫徹執(zhí)行有利于堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力。

三、習(xí)近平關(guān)于請示報告制度重要論述的時代價值

習(xí)近平關(guān)于請示報告制度重要論述是圍繞著建設(shè)什么樣的黨，以及如何建設(shè)黨展開的，與馬克思主義黨的建設(shè)理論一脈相承。以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯點上，實事求是、與時俱進，賦予了請示報告制度新的時代內(nèi)涵，豐富了中國化的馬克思主義政黨建設(shè)理論，具有重要的時代價值。

(一)拓展了黨的政治建設(shè)的內(nèi)涵

政治建設(shè)是馬克思主義政黨的根本要求，雖然政治建設(shè)在不同時代具有不同的特點，但加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)始終是其重要的內(nèi)容。馬克思和恩格斯在改組并建立世界上第一個無產(chǎn)階級政黨——共產(chǎn)主義者同盟，以及在領(lǐng)導(dǎo)第一國際的實踐中，初步奠定了無產(chǎn)階級運動必須加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的思想。在反對巴枯寧主義主張自治反對權(quán)威的斗爭中，闡述了黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和紀律的重要性。恩格斯指出，“沒有權(quán)威，就不可能有任何的一致行動?！盵16]397為了實現(xiàn)權(quán)威、保證黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨必須有嚴明的紀律。上述原理成為列寧創(chuàng)立獨立的新型無產(chǎn)階級政黨的重要理論依據(jù)。列寧尤其闡述了全黨服從中央的原則，這一原則的實質(zhì)和目的是要從組織上保證黨中央對全黨各項工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，保證黨組織對整個事業(yè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。沒有中央的權(quán)威和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨就不可能成為一個有戰(zhàn)斗力的整體，就沒有全黨的統(tǒng)一行動。所以，“拒絕服從中央機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，就等于拒絕留在黨內(nèi)，就等于破壞黨。”[17]252列寧特別強調(diào)“思想上統(tǒng)一”和“組織上統(tǒng)一”來加強黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在無產(chǎn)階級政黨史上首次提出了維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的思想，并且運用報告制度實現(xiàn)黨的組織上的統(tǒng)一。

中國共產(chǎn)黨作為馬克思主義政黨，始終將維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)作為立黨建黨的政治原則，并與時俱進。從革命、建設(shè)、改革的歷史經(jīng)驗來看，維護黨中央權(quán)威始終是黨和人民事業(yè)勝利的保證。1938年召開的中國共產(chǎn)黨六屆六中全會提出，“貫徹共產(chǎn)國際和季米特洛夫關(guān)于在中共中央領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)中要以毛澤東為首解決統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)問題的決定和意見”[18]524。1941年到1943年間，針對黨內(nèi)“還存在著一些不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象”[19]426，為“使中央機構(gòu)更加簡便與靈活，使事權(quán)更加統(tǒng)一與集中，以達到更能增強中央的領(lǐng)導(dǎo)效能”[20]430，中共中央在宣傳工作、軍事組織體制以及根據(jù)地組織體制等方面進行了一系列的調(diào)整。1941年9月，中央書記處工作會議通過了《中央書記處的任務(wù)和組織條例》，1943年3月，中央政治局通過了《關(guān)于中央機構(gòu)調(diào)整及精簡的決定》等規(guī)定(3)上述文件規(guī)定：“凡重大的思想、政治、軍事、政策和組織問題，必須在政治局會議上討論通過”；“書記處是根據(jù)政治局所決定的方針處理日常工作的辦事機關(guān)，它在組織上服從政治局，但在政治局方針下有權(quán)處理和決定一切日常性質(zhì)的問題”；“書記處必須將自己的工作向政治局作報告”。參見《毛澤東年譜(1893—1949)》(中卷)，中央文獻出版社2002年版，第431頁。，在組織建設(shè)的基礎(chǔ)上使黨中央權(quán)威得到了有效的強化。解放戰(zhàn)爭時期，黨中央頒布了《關(guān)于建立報告制度》《中共中央、軍委關(guān)于嚴格執(zhí)行向中央作請示報告制度的指示》等規(guī)章制度，從制度上保障了黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，維護了黨中央權(quán)威。

黨的十九大報告明確指出，“保證全黨服從中央，堅持黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是黨的政治建設(shè)的首要任務(wù)?！盵21]習(xí)近平關(guān)于請示報告制度重要論述將黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)確定為黨的領(lǐng)導(dǎo)的最高原則，上升到關(guān)乎黨和國家前途命運、關(guān)乎人民根本利益的高度，創(chuàng)造性地將樹立“四個意識”、堅定“四個自信”與做到“兩個維護”緊密結(jié)合起來。而且，具體將請示報告制度貫穿在維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的過程中，要求“中央政治局主動將重大問題報請黨中央研究，認真落實黨中央決策部署并及時報告落實的重要進展”；明確規(guī)定“中央書記處和中央紀律檢查委員會、全國人大常委會黨組、國務(wù)院黨組、全國政協(xié)黨組、最高人民法院黨組、最高人民檢察院黨組每年向中央政治局常委會、中央政治局報告工作。”[22]從原則和程序上拓展了馬列主義政黨加強黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)涵。

除此之外，黨的十九屆四中全會賦予黨的政治建設(shè)與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相一致的內(nèi)涵。在政黨與國家相互嵌入，以政黨為中心的治理模式中，政黨治理能力是國家治理能力的前提。黨的政治建設(shè)是黨的各方面建設(shè)的統(tǒng)領(lǐng)，決定了黨的建設(shè)的方向和效果，黨的建設(shè)水平?jīng)Q定著國家治理能力的水平。與此同時，我國國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的本質(zhì)是社會主義制度及效能的體現(xiàn)，具有鮮明的政治性。只有全面認真貫徹執(zhí)行請示報告制度，做到“兩個維護”，才能保證黨的路線方針政策的貫徹執(zhí)行，進而全面發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)勢，實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標，實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。習(xí)近平關(guān)于請示報告制度重要論述，將請示報告制度提到了黨的政治建設(shè)的高度，通過闡釋請示報告制度的內(nèi)涵、重要性，對執(zhí)行中存在問題的分析，以及對策的強調(diào)，尤其是推動《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》的出臺，以嚴明黨的政治紀律、組織紀律和工作紀律的方式，保證全黨全國服從黨中央、保持政令暢通，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了前提和保障，拓展了黨的政治建設(shè)的內(nèi)涵。

(二)推進了黨的政治建設(shè)為根本遵循的制度供給

根據(jù)習(xí)近平關(guān)于請示報告制度重要論述的精神，中國共產(chǎn)黨在強調(diào)請示報告制度重要性的同時，以立、改、釋的方式將請示報告制度融入黨內(nèi)法規(guī)制度之中。例如，2016年頒布的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》，規(guī)定中央黨組織“研究涉及全局的重大事項或作出重大決定要及時向黨中央請示報告，執(zhí)行黨中央重要決定的情況要專題報告。”[23]425又如《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等黨內(nèi)法規(guī)中也對請示和報告有相關(guān)規(guī)定，請示報告制度在黨內(nèi)法規(guī)中逐漸得到了全面貫徹。

2019年1月31日，中共中央印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》(以下簡稱《條例》)。這是中國共產(chǎn)黨以請示報告為主要內(nèi)容的黨內(nèi)法規(guī)，是貫徹落實習(xí)近平關(guān)于請示報告制度重要論述精神的重要舉措，有利于將請示報告制度推向制度化、規(guī)范化、科學(xué)化?！稐l例》對黨組織和黨員、領(lǐng)導(dǎo)干部需要請示和報告的事項列出詳細“清單”，進一步規(guī)范了請示報告的主體、事項、程序和方式?！稐l例》進一步維護了黨的民主集中制原則?！稐l例》規(guī)定，下級黨組織向上級黨組織請示報告，為黨員個人服從黨組織、下級組織服從上級組織、全黨服從中央提供了基本遵循。

請示報告制度是黨的制度建設(shè)的重要內(nèi)容，也是制度治黨的重要組成部分。《條例》與《黨章》和其他黨規(guī)一起形成制度治黨體系，以制度合力推動黨的建設(shè)，進而推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。例如，在完善人民代表大會這一根本政治制度中，完善人大常委會黨組向同級黨委請示報告制度，能夠進一步理順人大與黨委的關(guān)系，進一步完善人民代表大會制度；在推進中國特色社會主義法治體系中執(zhí)行請示報告制度，能夠有效避免請示報告成為“黨委批案”的變異，杜絕一些領(lǐng)導(dǎo)干部假借請示報告工作之名干預(yù)司法審判工作[24]，有利于進一步推進依法治國的進程；在推進和完善生態(tài)文明制度體系中，請示報告制度與落實中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度相結(jié)合，中央生態(tài)環(huán)境保護督察組在督察中發(fā)現(xiàn)的重要情況和重大問題，應(yīng)當向中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作領(lǐng)導(dǎo)小組請示報告，督察組成員不得擅自表態(tài)和處置[25]。總之，請示報告制度將與各領(lǐng)域制度相結(jié)合形成制度合力，形成全黨服從中央的政治自覺，全面增強做到“兩個維護”的意識，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

(三)增強了黨員干部的紀律意識和規(guī)矩意識

“政治路線確定之后，干部就是決定的因素?！盵26]536黨員干部是黨組織的骨干，是黨的路線、方針、政策的主要貫徹執(zhí)行者，國家治理現(xiàn)代化還體現(xiàn)在黨員干部治理行為的效能上。習(xí)近平關(guān)于請示報告制度重要論述的價值還體現(xiàn)在規(guī)范黨內(nèi)政治生活等方面，增強了黨員干部的紀律意識和規(guī)矩意識。通過規(guī)范黨內(nèi)政治生活，使黨內(nèi)政治生活真正成為教育和管理黨員的主要平臺?！白袷攸h的組織紀律，向組織報告，聽組織意見，很多問題就不會發(fā)生?！盵2]766通過報告早發(fā)現(xiàn)、早糾正，抓早抓小、防微杜漸，有力解決黨內(nèi)突出的政治問題。通過領(lǐng)導(dǎo)干部事前向黨組織報告?zhèn)€人事項的方式，可以有效遏制貪污腐敗現(xiàn)象。通過將請示報告制度執(zhí)行情況作為干部選拔任用的重要標準，造就一支忠誠、干凈、擔(dān)當?shù)母咚刭|(zhì)干部隊伍。通過請示報告制度執(zhí)行的責(zé)任追究，在黨內(nèi)營造遵紀守法的良好風(fēng)氣和氛圍，凈化黨內(nèi)政治生態(tài)。

習(xí)近平關(guān)于請示報告制度重要論述，明確要求黨員干部在重大事項上主動向黨組織請示報告，自覺遵守組織紀律，嚴明政治紀律和政治規(guī)矩，有利于增強全體黨員干部的紀律意識和規(guī)矩意識，做到對黨忠誠。