韓大元

一、問題的提出

《中華人民共和國(guó)澳門特別行政區(qū)基本法》由第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議于1993 年3 月31 日通過，并于1999 年12 月20 日起實(shí)施。澳門回歸祖國(guó)的20 周年，也是基本法成功實(shí)施的20 周年。在新時(shí)代，當(dāng)我們回顧澳門基本法實(shí)施20 年的成就時(shí)，不能忽略一個(gè)基本的憲制問題，即中華人民共和國(guó)憲法是澳門基本法制定與實(shí)施的前提、基礎(chǔ)與保障。

回歸20 年來，澳門社會(huì)保持了長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定，譜寫了“一國(guó)兩制”的偉大篇章。其成功的原因是多方面的，其中最根本的原因是始終堅(jiān)持以憲法和基本法作為憲制基礎(chǔ)，嚴(yán)格履行憲法和基本法賦予的憲制義務(wù)。基于憲法作為根本法的地位，澳門社會(huì)雖面臨過不同的挑戰(zhàn)，但通過憲法凝聚社會(huì)共識(shí)，維護(hù)了澳門社會(huì)的核心價(jià)值。澳門回歸20 年的成就是輝煌的，但我們也不能回避實(shí)踐中存在的問題。只有反思，才能正視基本法實(shí)施中出現(xiàn)的新挑戰(zhàn)、新問題，以更加開放和寬容的姿態(tài)迎接未來的挑戰(zhàn)。

二、澳門基本法制定過程中的憲法問題

（一）1982 年憲法第31 條的規(guī)范含義

眾所周知，20 世紀(jì)80 年代初，剛剛改革開放的中國(guó)正面臨著憲法修改的重大課題。如何通過全面修改憲法，回應(yīng)民眾對(duì)自由、民主與幸福生活的期待是執(zhí)政黨面臨的重大考驗(yàn)。最初“一國(guó)兩制”的構(gòu)想是針對(duì)臺(tái)灣問題而提出的，鄧小平指出，“一國(guó)兩制”是我們根據(jù)中國(guó)實(shí)際提出的，主要是在我們黨的十一屆三中全會(huì)后形成的，這個(gè)構(gòu)想是從中國(guó)解決臺(tái)灣問題和香港問題出發(fā)的。①“一國(guó)兩制”的制度化、法律化需要明確的憲法依據(jù)，即通過憲法明確規(guī)定由全國(guó)人民代表大會(huì)在必要時(shí)設(shè)立特別行政區(qū)，并用法律規(guī)定特別行政區(qū)的具體制度。這是1982 年憲法的歷史使命，也是在國(guó)家統(tǒng)一的核心問題上，中國(guó)憲法需要回應(yīng)的重大課題。

1982 年12 月4 日第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過了現(xiàn)行憲法，憲法第31 條授權(quán)設(shè)立特別行政區(qū)，澳門基本法序言與第11 條都明確援引憲法第31 條作為法律依據(jù)。憲法第62條中明確規(guī)定，由全國(guó)人大“決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度”。這一憲法規(guī)定為基本法制定提供了正當(dāng)性與法律依據(jù)，也表明“中華人民共和國(guó)憲法是制定基本法的法理依據(jù)”，②對(duì)此社會(huì)各界具有基本共識(shí)。

憲法第31 條的規(guī)范體系對(duì)設(shè)立特別行政區(qū)起到了支撐性作用?？梢哉f，所有的特別行政區(qū)制度的建立是以憲法第31 條作為基礎(chǔ)的，它具有授權(quán)規(guī)范的屬性。1982 年11 月26 日，在第五屆全國(guó)人大第五次會(huì)議上，彭真委員長(zhǎng)代表憲法修改委員會(huì)作了《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法修改草案的報(bào)告》，其中針對(duì)憲法第31 條專門作了說明，他指出：“在維護(hù)國(guó)家的主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整的原則方面，我國(guó)是絕不含糊的”。但同時(shí)又指出，特別行政區(qū)“享有高度的自治權(quán)。這種自治權(quán)，包括臺(tái)灣現(xiàn)行社會(huì)、經(jīng)濟(jì)制度不變，生活方式不變，同外國(guó)的經(jīng)濟(jì)、文化關(guān)系不變等等”。同時(shí)，“在具體政策、措施方面，我們又有很大的靈活性，充分照顧臺(tái)灣地方的現(xiàn)實(shí)情況和臺(tái)灣人民以及各方面人士的意愿。這是我們處理這類問題的基本立場(chǎng)”。④由于臺(tái)灣現(xiàn)行的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)制度是資本主義制度，因此可以看出，憲法第31 條的含義是允許在特別行政區(qū)實(shí)行資本主義的。盡管憲法第1 條、第5 條有國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義的規(guī)定，但由于憲法第31 條對(duì)特別行政區(qū)制度作出了特殊的規(guī)定，因此可以在特別行政區(qū)實(shí)行“一國(guó)兩制”，保持原有的資本主義制度和生活方式長(zhǎng)期不變。⑤

根據(jù)憲法精神，在澳門基本法序言中，有兩處直接依據(jù)憲法作出判斷：根據(jù)中華人民共和國(guó)憲法第31 條的規(guī)定，設(shè)立澳門特別行政區(qū)，并按照“一個(gè)國(guó)家，兩種制度”的方針，不在澳門實(shí)行社會(huì)主義的制度和政策；二是根據(jù)中華人民共和國(guó)憲法，全國(guó)人民代表大會(huì)特制定澳門特別行政區(qū)基本法，規(guī)定澳門特別行政區(qū)實(shí)行的制度，以保障國(guó)家對(duì)澳門的基本方針政策的實(shí)施。這一憲法表述回答了一個(gè)根本性問題，即整部基本法的制度是根據(jù)憲法制定的，而不僅僅是憲法第31 條。同時(shí)，澳門基本法第11 條重申了憲法第31 條的法律效力，規(guī)定澳門特別行政區(qū)的制度和政策，包括社會(huì)、經(jīng)濟(jì)制度，有關(guān)保障居民的基本權(quán)利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關(guān)政策，均以基本法的規(guī)定為依據(jù)，澳門特別行政區(qū)的任何法律、法令、行政法規(guī)和其他規(guī)范性文件均不得與基本法相抵觸。這種規(guī)范體系的建構(gòu)，確立了憲法對(duì)基本法規(guī)范體系的優(yōu)先性，以這種優(yōu)先性為基礎(chǔ)建立了基本法在特區(qū)法律體系中的核心地位。這種規(guī)范體系內(nèi)外的效力位階有效地維護(hù)了基本法的地位與功能，集中體現(xiàn)了憲法第31 條的授權(quán)性。⑥

（二）憲法是澳門基本法制定的依據(jù)

澳門基本法起草首先要明確其依據(jù)問題。這一點(diǎn)上，澳門基本法起草委員會(huì)的認(rèn)識(shí)是清楚的，即把憲法作為基本法制定的依據(jù)。曾任澳門基本法起草委員會(huì)委員的肖蔚云教授認(rèn)為，制定澳門基本法的法律依據(jù)是我國(guó)憲法。從法理上說，我國(guó)憲法是我國(guó)具有最高法律效力的法律，其他法律的制定必須以憲法為依據(jù)，不能同憲法相抵觸。⑦但這里出現(xiàn)的一個(gè)問題是，基本法只依據(jù)憲法第31 條制定，還是以整部憲法為依據(jù)？肖蔚云教授對(duì)此指出，憲法第31 條是基本法制定依據(jù)，但不僅僅是憲法第31 條，而且從整體上說憲法是制定澳門基本法的依據(jù)，因?yàn)榘拈T基本法的內(nèi)容還涉及憲法的其他條文。⑧這種分析是符合憲法與基本法關(guān)系的。實(shí)際上，憲法第31條、第62 條賦予了全國(guó)人民代表大會(huì)設(shè)立澳門特別行政區(qū)的直接憲法依據(jù)，但并不排斥整體憲法是基本法制定的依據(jù)。

制定基本法，除了憲法依據(jù)外，是否還有其他政策依據(jù)？當(dāng)時(shí)對(duì)中葡關(guān)于澳門問題的《聯(lián)合聲明》能否成為基本法制定依據(jù)，學(xué)界有不同的認(rèn)識(shí)。肖蔚云教授認(rèn)為，除了我國(guó)憲法外，制定澳門基本法還有具體的政策依據(jù)，也就是中葡聯(lián)合聲明中我國(guó)對(duì)澳門的基本政策以及附件一我國(guó)政府對(duì)澳門的基本政策的具體說明。他強(qiáng)調(diào)“這些政策是根據(jù)憲法第31 條制定的”，基本法的制定要符合國(guó)家的“一國(guó)兩制”方針。駱偉建教授認(rèn)為，中葡聯(lián)合聲明附件一早已闡明的“中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)將根據(jù)中華人民共和國(guó)憲法制定并頒布中華人民共和國(guó)澳門特別行政區(qū)基本法”是“規(guī)范性文件的明文規(guī)定”，并以此解釋“憲法是基本法的立法依據(jù)”。⑨

這里需要區(qū)分《聯(lián)合聲明》作為政策依據(jù)與基本法制定依據(jù)的關(guān)系問題?！堵?lián)合聲明》是一種國(guó)際法律文件，“實(shí)際上是一個(gè)國(guó)際條約”，⑩基本法是國(guó)內(nèi)法，作為國(guó)內(nèi)法其依據(jù)只能來自于主權(quán)國(guó)家的憲法，不可能是國(guó)際法律文件。雖然中國(guó)政府在《聯(lián)合聲明》中闡明的對(duì)澳門的基本方針政策是《聯(lián)合聲明》的重要內(nèi)容，也吸納了葡萄牙政府的一些意見，但它是中國(guó)的方針政策，不能解釋為兩國(guó)政府的共同政策。因此，《聯(lián)合聲明》本身并不是制定基本法的依據(jù)。

（三）澳門基本法起草過程

澳門基本法的制定工作從1988 年9 月開始，到1993 年3 月通過，經(jīng)歷了四年零四個(gè)月的起草工作。大體經(jīng)歷了準(zhǔn)備階段（1988 年9 月到1989 年11 月）；形成征求意見稿階段（1989 年12 月到1991 年7 月）；形成基本法草案階段（1991 年8 月到1992 年3 月）；從基本法草案到基本法通過階段（1992 年3 月到1993 年3 月）。

在憲法與基本法關(guān)系上，內(nèi)地與澳門委員有基本共識(shí)，不像香港基本法制定過程充滿爭(zhēng)議。從目前的幾個(gè)基本法草案的內(nèi)容看，除了一些文字表述的調(diào)整外，有關(guān)憲法與基本法關(guān)系的表述并沒有實(shí)質(zhì)性的變化。如1989 年11 月20 日通過的澳門特別行政區(qū)基本法結(jié)構(gòu)（草案）在序言的表述是，依據(jù)中華人民共和國(guó)憲法第31 條，按照“一國(guó)兩制”的方針，設(shè)立澳門特別行政區(qū)；依據(jù)中華人民共和國(guó)憲法，制定澳門特別行政區(qū)基本法，維護(hù)國(guó)家主權(quán)和澳門的穩(wěn)定與發(fā)展。1991 年7 月9 日基本法起草委員會(huì)第七次全體會(huì)議通過的基本法（草案）對(duì)憲法的表述是：國(guó)家決定，在對(duì)澳門恢復(fù)行使主權(quán)時(shí)，根據(jù)中華人民共和國(guó)憲法第31 條的規(guī)定，設(shè)立特別行政區(qū)。同時(shí)規(guī)定，根據(jù)中華人民共和國(guó)憲法，全國(guó)人民代表大會(huì)特制定中華人民共和國(guó)澳門特別行政區(qū)基本法。這一草案基本確定了基本法序言中的憲法表述。1992 年基本法起草委員會(huì)第八次全體會(huì)議通過的基本法（草案）延續(xù)了1991 年草案的表述?？梢哉f，就目前查閱的起草文獻(xiàn)看，憲法在基本法制定中的作用以及基本法序言中的憲法表述并沒有出現(xiàn)爭(zhēng)議。

（四）澳門基本法起草委員會(huì)

澳門基本法起草委員會(huì)成立于1988 年9 月，由48 人組成，其中來自澳門的委員19 人。第七屆全國(guó)人大常委會(huì)第一次會(huì)議作出成立澳門基本法起草委員會(huì)的決定。從《決定》可以看出，這是特別的立法程序，其委員會(huì)的成員規(guī)格高，享有廣泛的職權(quán)，直接向全國(guó)人大和常委會(huì)負(fù)責(zé)，說明基本法制定的重要性以及對(duì)國(guó)家憲法體制所產(chǎn)生的重要意義。11

澳門基本法起草委員會(huì)工作進(jìn)行了四年零四個(gè)月，先后舉行了9 次全體會(huì)議、70 次主題小組會(huì)議、3 次主任委員擴(kuò)大會(huì)議、3 次區(qū)旗區(qū)徽?qǐng)D案評(píng)選委員會(huì)會(huì)議。曾經(jīng)參加過1982 年憲法修改的王叔文教授、許崇德教授和肖蔚云教授等作為主要的起草者參與整個(gè)起草過程，有助于在基本法中體現(xiàn)1982 年憲法精神，合理確立憲法與基本法關(guān)系，使特別行政區(qū)成為中國(guó)憲法體制的一部分。起草委員會(huì)在工作中，委員們堅(jiān)持民主協(xié)商、平等交流的原則，求同存異，“遇到分歧就反復(fù)討論，發(fā)揚(yáng)民主協(xié)商，互敬互讓，甚至耐心等待的作風(fēng)，使分歧不斷縮小，達(dá)成共識(shí)”。12

由于起草委員會(huì)形成了良好的民主氛圍，在起草過程中涉及基本法與憲法的一些問題上兩地委員尋求最大共識(shí)，在“一國(guó)兩制”框架下創(chuàng)造性地設(shè)計(jì)條文。如中國(guó)憲法規(guī)定城市土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村土地屬于集體所有，不承認(rèn)土地私人所有。香港基本法第7 條規(guī)定土地和自然資源屬于國(guó)家所有。但澳門與香港情況不同，澳門境內(nèi)有少量土地是居民私人所有的。如果基本法規(guī)定土地國(guó)家所有，必然剝奪土地所有者權(quán)益。盡管當(dāng)時(shí)有參照香港基本法的規(guī)定，一律實(shí)行土地公有的建議，但起草委員會(huì)堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)的原則，還是在國(guó)家土地制度與澳門特殊土地制度之間尋求平衡，在澳門基本法第7 條規(guī)定“澳門特別行政區(qū)境內(nèi)的土地和自然資源，除在澳門特別行政區(qū)成立前已依法確認(rèn)的私有土地外，屬于國(guó)家所有”。這一規(guī)定既堅(jiān)持土地國(guó)有的憲法原則，同時(shí)也在土地私有問題上保持一定的靈活性。

（五）澳門基本法的合憲性宣告

澳門基本法是全國(guó)人民代表大會(huì)根據(jù)憲法制定的基本法律，它必須符合憲法規(guī)定，這是法律有效性與統(tǒng)一性的內(nèi)在要求。我國(guó)憲法第1 條規(guī)定社會(huì)主義制度是我國(guó)的根本制度，禁止任何組織和個(gè)人破壞社會(huì)主義制度，第5 條規(guī)定一切法律、法規(guī)都不得同憲法相抵觸。因此，在香港基本法起草過程中，曾有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，由于憲法第31 條只規(guī)定在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度按照具體情況由全國(guó)人民代表大會(huì)以法律規(guī)定，沒有講特別行政區(qū)可以繼續(xù)保持原有的資本主義制度，于是有些香港委員擔(dān)心是否會(huì)出現(xiàn)與憲法相抵觸的爭(zhēng)議。13

雖然澳門的情況與香港不同，澳門市民對(duì)基本法應(yīng)符合憲法并沒有產(chǎn)生很大的疑慮，但圍繞憲法第31 條的規(guī)范內(nèi)涵，有些人也擔(dān)心憲法第31 條畢竟沒有具體規(guī)定特別行政區(qū)實(shí)行資本主義，不實(shí)行社會(huì)主義。由于一國(guó)之內(nèi)實(shí)行兩種不同性質(zhì)的制度，對(duì)保留資本主義制度的澳門基本法是否符合憲法產(chǎn)生一些顧慮是正常的。針對(duì)部分市民的一些疑慮，1993 年3 月31 日第八屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過的《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)澳門特別行政區(qū)基本法〉的決定》中指出，澳門基本法是“根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》按照澳門的具體情況制定的，是符合憲法的”，實(shí)際上確認(rèn)了基本法的合憲性基礎(chǔ)，明確了基本法與憲法的關(guān)系。14

鑒于全國(guó)人大已經(jīng)在正式?jīng)Q定中宣布“澳門基本法是符合憲法的”，并且澳門的制度與政策均以基本法的規(guī)定為依據(jù)，所以，從法律上講，不存在憲法與基本法的沖突，即全國(guó)人大審查后認(rèn)為基本法是合憲的，沒有違反憲法，15排除了基本法實(shí)施后提起訴訟的可能性。

三、憲法在澳門特別行政區(qū)的效力與影響

（一）憲法在澳門特別行政區(qū)的效力

憲法在澳門特區(qū)的效力是明確的，對(duì)此社會(huì)各界具有高度的共識(shí)。憲法作為國(guó)家的根本法，在其領(lǐng)土范圍內(nèi)具有最高的法律效力，這是毋庸置疑的。因?yàn)榛痉▉碓从趹椃?，一?guó)之內(nèi)實(shí)行兩種制度來源于憲法，特別行政區(qū)制度實(shí)施依賴于憲法，澳門社會(huì)共識(shí)的形成源于憲法。憲法與基本法是“母法”與“子法”的關(guān)系，基本法是憲法之下的基本法律，并不是特別行政區(qū)的“小憲法”。要正確理解憲法與基本法的關(guān)系，不能脫離憲法講基本法，也不能脫離基本法講憲法，要堅(jiān)持憲法和基本法共同構(gòu)成澳門特別行政區(qū)憲制基礎(chǔ)的原則。

從憲法文本的內(nèi)容看，在憲法中除了第31 條和第62 條、第59 條的規(guī)定外，其余在憲法中關(guān)于“一國(guó)”的條款同樣應(yīng)適用于澳門。主要包括十類：第一類是“關(guān)于憲法地位和效力的規(guī)定”，包括憲法序言的最后一段，憲法第5 條，以及憲法修正案第13 條；第二類是“關(guān)于憲法體制的規(guī)定”，包括憲法第2 條、第3 條，以及憲法中關(guān)于全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)家主席、國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院性質(zhì)的規(guī)定；第三類是“關(guān)于國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的規(guī)定”，包括憲法序言中關(guān)于“統(tǒng)一多民族國(guó)家”的規(guī)定、憲法第3 條第3 款、第4 條第3款、第31 條、第62 條、第116 條；第四類是“關(guān)于全國(guó)人大的規(guī)定”，包括憲法第2 條、第57條、第59 條、第62 條；第五類是“關(guān)于全國(guó)人大常委會(huì)的規(guī)定”，包括憲法第57 條、第58 條、第67 條；第六類是“關(guān)于國(guó)家主席的規(guī)定”，包括憲法第81 條；第七類是“關(guān)于國(guó)務(wù)院的規(guī)定”，包括憲法第85 條、第89 條；第八類是“關(guān)于中央軍事委員會(huì)的規(guī)定”，包括憲法第93條；第九類是“關(guān)于國(guó)籍的規(guī)定”，即憲法第33 條；第十類是憲法第四章國(guó)旗、國(guó)歌、國(guó)徽、首都，涉及國(guó)家標(biāo)志的規(guī)定等。

（二）行政長(zhǎng)官的憲法觀念

澳門回歸20 年來，特區(qū)政府在依法施政中高度重視憲法在澳門治理過程中發(fā)揮的重要作用，自覺以憲法為基礎(chǔ)實(shí)施澳門基本法。如行政長(zhǎng)官崔世安在2017 年12 月3 日發(fā)表的《增強(qiáng)憲法意識(shí)，維護(hù)憲法權(quán)威，貫徹基本法教育》文章中指出，基本法源于憲法，“兩制”一詞源于“一國(guó)”，沒有憲法，就沒有基本法，沒有“一國(guó)”就沒有“兩制”，所以憲法和基本法不可分離。同時(shí)，他強(qiáng)調(diào)，學(xué)習(xí)憲法是傳承愛國(guó)愛澳核心價(jià)值的必然要求。歷屆特區(qū)政府都強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)決、嚴(yán)格地切實(shí)履行憲法和基本法賦予的憲制責(zé)任。

2019 年8 月25 日澳門特區(qū)第五任行政長(zhǎng)官人選賀一誠(chéng)在當(dāng)選演說中表示，堅(jiān)定不移地嚴(yán)格按照憲法和基本法履職施政，團(tuán)結(jié)不同階層和各界人士，以協(xié)同各方力量，以變革創(chuàng)新精神，落實(shí)參選宣言和參選政綱。9 月4 日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國(guó)務(wù)院第三次全體會(huì)議，決定任命賀一誠(chéng)為澳門特別行政區(qū)第五任行政長(zhǎng)官，于2019 年12 月20 日就職。9 月11 日，第五任澳門行政長(zhǎng)官賀一誠(chéng)在接受新華社記者專訪時(shí)指出，特區(qū)的權(quán)力由憲法而來。全國(guó)人大根據(jù)國(guó)家憲法制定了澳門基本法，基本法賦予了特區(qū)有關(guān)的權(quán)力。他表示，新一屆特區(qū)政府將繼續(xù)嚴(yán)格落實(shí)基本法，讓“一國(guó)兩制”在澳門的實(shí)踐不變形、不走樣。9 月16 日，他在接受中央廣播電視總臺(tái)記者專訪時(shí)再次重申了嚴(yán)格依照憲法和基本法辦事的上述立場(chǎng)。

（三）特區(qū)政府積極履行維護(hù)國(guó)家安全的憲制責(zé)任

基于明確的憲法觀念與國(guó)家認(rèn)同，特區(qū)政府積極履行憲法和基本法賦予的維護(hù)國(guó)家安全的責(zé)任，立法會(huì)于2009 年2 月25 日通過了《澳門特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全法》，使基本法第71 條第（一）項(xiàng)和第23 條的規(guī)定具體化，以法律手段維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一與安全。該法共15 條，對(duì)叛國(guó)、分裂國(guó)家、顛覆中央人民政府、煽動(dòng)叛亂等內(nèi)容具體化，明確了相應(yīng)的刑事責(zé)任。如在分裂國(guó)家罪名中具體規(guī)定，分裂國(guó)家罪是指以暴力或其他嚴(yán)重非法手段，試圖將國(guó)家領(lǐng)土的一部分從國(guó)家主權(quán)分離出去或使之從屬于外國(guó)主權(quán)者，處十年至二十五年徒刑。對(duì)“其他嚴(yán)重非法手段”的具體內(nèi)涵也做了具體界定，使條文具有可操作性。同時(shí)，對(duì)基本法第23 條中的重要概念“政治性組織”“團(tuán)體”等進(jìn)行了解釋，如明確外國(guó)的政治性組織或團(tuán)體在澳門做出危害國(guó)家安全的行為類型?？梢哉f，《維護(hù)國(guó)家安全法》的制定以及實(shí)施，對(duì)維護(hù)國(guó)家的核心利益，保障澳門的繁榮穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。

（四）憲法在澳門司法審判中的作用

在澳門的司法實(shí)踐中，憲法條款已經(jīng)出現(xiàn)在法院的說理或裁判之中。比如，在2001 年的一樁案件中，憲法第31 條被澳門終審法院明確認(rèn)作制定澳門基本法的依據(jù)；在2005 年的一樁案件中，憲法上“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”一章有關(guān)公民基本權(quán)利的部分規(guī)定被澳門終審法院用來論證澳門基本法第三章規(guī)定的居民的權(quán)利和自由應(yīng)當(dāng)被視為基本權(quán)利。再比如，在2006 年的一樁案件中，澳門終審法院在處理澳門特首的行政立法權(quán)問題時(shí)，梳理了新中國(guó)歷史上的四部憲法中有關(guān)立法體制規(guī)定的歷史演進(jìn)，援引了憲法第58、62、67、89 條等條款，作為解釋與適用基本法條款的某種參照或某種法律論證的資源；在2014 年產(chǎn)生較大社會(huì)影響的“澳門特首選舉民間公投”案中，憲法同樣被澳門有關(guān)執(zhí)法部門援引來支持其認(rèn)定公投不合法的依據(jù)，雖然該案在終審法院的審理當(dāng)中沒有以憲法條款作為直接的判決依據(jù)，但對(duì)判決體現(xiàn)憲法原則還是起了一定的作用。

目前，在澳門司法機(jī)關(guān)的審判實(shí)踐中憲法被直接作為審判依據(jù)的情況大體分為兩種：其一，憲法條款可能只是被案件當(dāng)事方所援引，而未獲得法院正面響應(yīng)；其二，憲法可能作為幫助完成基本法解釋的法理資源、理論參考，甚至某種比較法上的參考。

四、澳門社會(huì)的國(guó)家認(rèn)同

回歸20 年來，憲法在澳門社會(huì)日益深入人心，成為澳門社會(huì)的基本共識(shí)，也是連接特區(qū)與國(guó)家的不可缺少的紐帶。從某種意義上說，遵崇憲法、維護(hù)憲法、捍衛(wèi)憲法是澳門社會(huì)的核心價(jià)值。其中，澳門各類學(xué)校的憲法教育是今日澳門繁榮與穩(wěn)定的重要社會(huì)基礎(chǔ)。認(rèn)同憲法，認(rèn)同國(guó)家，弘揚(yáng)愛國(guó)主義，以國(guó)家發(fā)展為榮成為回歸以來澳門青年的價(jià)值觀與社會(huì)體驗(yàn)。

（一）憲法基本法教育的類型化

澳門學(xué)校的憲法教育系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了對(duì)憲法、基本法教育各個(gè)階段的有效關(guān)照，其中《非高等教育制度綱要法》（2006）、《本地學(xué)制正規(guī)教育課程框架》（2014）、《本地學(xué)制正規(guī)教育基本學(xué)力要求》（2015）等法律、法規(guī)與規(guī)范性文件規(guī)范了從小學(xué)到高中階段品德與公民課程的設(shè)置與內(nèi)容。澳門特別行政區(qū)教育暨青年局與法務(wù)局合作編寫了小學(xué)到高中階段的基本法教材，初中與高中教材也都有涉及憲法和基本法的內(nèi)容。在高等教育階段，澳門大學(xué)法學(xué)院、澳門科技大學(xué)法學(xué)院均開設(shè)了憲法與基本法的必修課，澳門大學(xué)全校性必修通識(shí)課程有《法律與社會(huì)》，憲法與基本法內(nèi)容所占比重約三分之一。澳門高等教育局還組織各所院校的法學(xué)專家組成委員會(huì)編寫了澳門高校憲法與基本法課程（非法學(xué)專業(yè)）教學(xué)示范大綱。

在特區(qū)出臺(tái)的相關(guān)規(guī)定中，《訂定初中教育階段的基本學(xué)力要求的具體內(nèi)容》之附件八規(guī)定了涵蓋社會(huì)參與、公民生活與國(guó)家認(rèn)同、民族認(rèn)同與多元共生等分類的學(xué)習(xí)內(nèi)容。《訂立高中教育階段的基本學(xué)力要求的具體內(nèi)容》也規(guī)定了政治參與、法治生活等分類的學(xué)習(xí)內(nèi)容。這些具體綱目針對(duì)教育受眾的年齡層次、認(rèn)知水平，做出適當(dāng)類型化，以求教育的實(shí)效性。

譬如在初中教育的教學(xué)要求中，就要求學(xué)生能夠了解澳門政治制度的特點(diǎn)、澳門與內(nèi)地相互依存的關(guān)系，能夠認(rèn)識(shí)基本法的內(nèi)容、意義和作用，認(rèn)識(shí)中國(guó)的政治體制，能夠理解澳門居民享有的權(quán)利和應(yīng)盡的義務(wù)。在高中階段的教育要求中，要求學(xué)生能夠了解國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)、政黨和政治協(xié)商會(huì)議的職能，理解法治的含義，理解憲法的意義和作用，理解民主政治制度的基本要素、形式及限制，能理解公民行使監(jiān)督權(quán)的意義，并能依法行使自己的監(jiān)督權(quán)，負(fù)責(zé)任地表達(dá)自己的意見，參與公共事務(wù)的討論，理性地表達(dá)自己的意見。這些被分為“了解”“認(rèn)識(shí)”“理解”乃至于“能夠”的不同能力要求，以及涵蓋公共生活基本觀念、憲法基本法規(guī)范體系、法律上權(quán)利內(nèi)容不同方面的內(nèi)容要求，較為完整地覆蓋了憲法基本法相關(guān)知識(shí)，符合青少年的認(rèn)知規(guī)律。

（二）強(qiáng)化國(guó)家觀念的養(yǎng)成

特別行政區(qū)憲法基本法教育不僅注重概念常識(shí)的普及、文本內(nèi)容的理解，還有針對(duì)性地突出了國(guó)家觀念養(yǎng)成與“一國(guó)兩制”相關(guān)內(nèi)容，注重把特別行政區(qū)青少年的公民教育，置于“一國(guó)兩制”的基本架構(gòu)下進(jìn)行。

從一般規(guī)范上看，《非高等教育制度綱要法》第9 條第一款第一項(xiàng)就規(guī)定“培養(yǎng)學(xué)生關(guān)心澳門及國(guó)家的發(fā)展”，第10 條規(guī)定，要“增進(jìn)學(xué)生的國(guó)家觀念”。這都體現(xiàn)了特別行政區(qū)教育對(duì)國(guó)家觀念養(yǎng)成以及“一國(guó)兩制”相關(guān)內(nèi)容的重視。

具體到前述的基本學(xué)力要求，在初中階段要求“能了解澳門政治制度的特點(diǎn)，理解‘一國(guó)兩制’的內(nèi)涵和意義”“能認(rèn)識(shí)《中華人民共和國(guó)澳門特別行政區(qū)基本法》的內(nèi)容、意義和作用”“認(rèn)識(shí)中國(guó)的政治體制”“能了解澳門和中國(guó)內(nèi)地相互依存的關(guān)系”。高中階段進(jìn)一步要求“了解《中華人民共和國(guó)澳門特別行政區(qū)基本法》中關(guān)于澳門特別行政區(qū)政治體制、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)事務(wù)等方面的主要內(nèi)容”。

根據(jù)憲法與基本法的制度安排，不在澳門實(shí)行社會(huì)主義的制度和政策，而由于歷史與國(guó)際環(huán)境等因素，澳門的思想、輿論、文化背景也較為復(fù)雜。由此，增強(qiáng)特別行政區(qū)居民的國(guó)家認(rèn)同、國(guó)家觀念對(duì)于澳門的政治穩(wěn)定與社會(huì)發(fā)展具有重要意義。特別行政區(qū)注重國(guó)民教育，特別是憲法、基本法教育，強(qiáng)調(diào)“一國(guó)兩制”與國(guó)家觀念的養(yǎng)成，考慮到了特別行政區(qū)本身的歷史與現(xiàn)實(shí)情況，是從法治觀念著手，促進(jìn)價(jià)值共識(shí)，這為確保澳門繁榮穩(wěn)定，“一國(guó)兩制”順利運(yùn)行奠定了良好基礎(chǔ)。

（三）關(guān)照歷史背景、國(guó)際環(huán)境等要素的綜合作用

憲法與基本法對(duì)特別行政區(qū)所作的制度安排具有復(fù)雜的歷史背景與國(guó)際背景，今日特別行政區(qū)的繁榮穩(wěn)定發(fā)展仍具有國(guó)際、國(guó)內(nèi)及歷史影響與意義。憲法與基本法的制度安排不是某些觀念的簡(jiǎn)單復(fù)刻，而是與祖國(guó)改革開放、民族復(fù)興的歷史進(jìn)程，與國(guó)際秩序變換的力量博弈息息相關(guān)的。

特別行政區(qū)憲法與基本法教育沒有停留在對(duì)法律規(guī)范文本的機(jī)械解讀這一層面，而是設(shè)置了豐富背景知識(shí)要求，比如要求初中學(xué)生能“基本了解和體會(huì)到中國(guó)改革開放的意義、取得的主要成就及遇到的困難”“能認(rèn)識(shí)中國(guó)在國(guó)際社會(huì)中的地位、影響和作用”，只有在這樣的基礎(chǔ)上，才能符合課綱所要求的“了解澳門和中國(guó)內(nèi)地相互依存的關(guān)系”，“理解‘一國(guó)兩制’的內(nèi)涵和意義”。

總之，憲法與基本法教育是國(guó)民教育最為重要的環(huán)節(jié)，它在內(nèi)容和形式上都不同于法學(xué)院的專業(yè)知識(shí)的學(xué)習(xí)。在這一意義上，特別行政區(qū)相關(guān)要求注重歷史背景、國(guó)際環(huán)境等要素的綜合作用，有利于澳門居民在具體的歷史時(shí)空中理解特別行政區(qū)制度的由來，理解國(guó)家與特別行政區(qū)關(guān)系，體認(rèn)澳門居民所應(yīng)享有與擔(dān)負(fù)的憲法與基本法規(guī)定的權(quán)利義務(wù)。

結(jié)語：維護(hù)憲法和基本法權(quán)威

澳門回歸20 年的實(shí)踐告訴我們，實(shí)施好“一國(guó)兩制”必須維護(hù)憲法和基本法的權(quán)威，不能因?yàn)樘貏e行政區(qū)享有高度自治權(quán)而脫離中國(guó)憲法體制，應(yīng)把基本法的實(shí)踐始終納入中國(guó)整體的憲法體制之中。共和國(guó)憲法是國(guó)家走向富強(qiáng)、民主、文明、和諧、美麗的社會(huì)主義強(qiáng)國(guó)的根本保障，承載著人民對(duì)美好生活的期待與追求。隨著改革開放的不斷深入，以人的尊嚴(yán)與自由為核心的憲法體制將迎來新的發(fā)展契機(jī)，為人類文明的發(fā)展提供中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)與思考。經(jīng)過五次憲法修改，中國(guó)憲法的規(guī)范性得到了進(jìn)一步的加強(qiáng)，憲法在社會(huì)發(fā)展中扮演著越來越重要的角色?！耙婪ㄖ螄?guó)首先要依憲治國(guó)，依法執(zhí)政首先是依憲執(zhí)政”，凸顯了憲法在國(guó)家治理中的特殊功能?？梢灶A(yù)料，以人權(quán)的尊重與保障為核心的國(guó)家價(jià)值觀將成為中國(guó)社會(huì)的基本共識(shí)，這對(duì)于未來澳門基本法的實(shí)施將產(chǎn)生積極的影響，不斷拓展兩地價(jià)值共識(shí)的空間，為澳門的長(zhǎng)久治安提供廣闊的憲法基礎(chǔ)。

①《鄧小平文選》（第三卷），北京：人民出版社，1993 年，第67 頁。

②⑨駱偉建：《憲法和基本法是特別行政區(qū)的憲制基礎(chǔ)》，載全國(guó)人大常委會(huì)澳門基本法委員會(huì)辦公室：《紀(jì)念澳門基本法實(shí)施10 周年文集》，北京：中國(guó)民主法制出版社，2010 年，第69 頁。

③許崇德：《中華人民共和國(guó)憲法史》，福州：福建人民出版社，2005 年，第655 頁。

④彭真：《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法修改草案的報(bào)告——1982 年11 月26 日在第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議上》，載《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》（2004 年特刊），第43 頁。

⑤國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心港澳研究所：《香港基本法讀本》，北京：商務(wù)印書館，2009 年，第32～33 頁。

⑥ 13 14韓大元：《論〈憲法〉在〈香港特別行政區(qū)基本法〉制定過程中的作用》，重慶：《現(xiàn)代法學(xué)》，2017 年第5 期。

⑦⑧⑩肖蔚云：《論澳門基本法》，北京：北京大學(xué)出版社，2003 年，第164、165、168 頁。

11 1954 年制定憲法時(shí)成立了中華人民共和國(guó)憲法起草委員會(huì)，1982 年全面修改憲法時(shí)成立了憲法修改委員會(huì)。建國(guó)以來，除起草香港基本法和澳門基本法外，還沒有為一部基本法律的制定專門成立起草委員會(huì)。

12許崇德：《基本法起草的民主協(xié)商精神》，載全國(guó)人大常委會(huì)澳門基本法委員會(huì)辦公室：《紀(jì)念澳門基本法實(shí)施10 周年文集》，北京：中國(guó)民主法制出版社，2010 年，第35 頁。

15韓大元：《憲法學(xué)》，北京：高等教育出版社，2006年，第514 頁。