王懂棋

(中共中央黨校/國家行政學(xué)院，北京 100091)

一、問題的提出

如何理解中國共產(chǎn)黨，如何理解中國共產(chǎn)黨與中國社會(huì)制度變遷的關(guān)系一直是國內(nèi)外學(xué)術(shù)界探討的熱點(diǎn)問題。國外學(xué)者早期的研究帶有較多國家本土戰(zhàn)略需要和意識(shí)形態(tài)色彩，“以現(xiàn)代中國為研究對(duì)象是為了適應(yīng)美國建立世界戰(zhàn)略、準(zhǔn)備占領(lǐng)政策的需要”。[1]在理論上建構(gòu)了“極權(quán)主義”、“威權(quán)主義”、“統(tǒng)合主義”等一系列概念和分析框架。20世紀(jì)80年代末，“中國威脅論”、“中國崩潰論”等觀點(diǎn)一時(shí)間流行。隨著中國改革開放以來成就日益彰顯和全球競(jìng)爭(zhēng)力不斷增強(qiáng)，國際學(xué)術(shù)界日益意識(shí)到“中國共產(chǎn)黨是現(xiàn)代中國歷史的核心”。[2]“‘現(xiàn)代化’從來不能孤立地進(jìn)行。每一國的人必定是依據(jù)他們自己承襲下來的境況、制度和價(jià)值觀，以他們自己的方式來對(duì)待現(xiàn)代化”。[3]國內(nèi)有學(xué)者立足本土視角，提出“黨政體制”是理解中國政治制度建構(gòu)和變遷的關(guān)鍵詞?！包h政體制作為一個(gè)復(fù)合體，它既超越了政黨組織的邏輯，也超越了政府組織的邏輯。它以一種特有的方式將兩者整合在一起，自我生成了一種新的邏輯?！盵4]6

在國內(nèi)和海外研究中國學(xué)者的共同努力下，社會(huì)科學(xué)界逐步認(rèn)識(shí)到西方理論邏輯在中國的不適應(yīng)性，提出了更多面向中國，符合中國實(shí)際的社會(huì)科學(xué)命題，這其中的一個(gè)重要命題就是中國社會(huì)的整體制度變遷如何實(shí)現(xiàn)？我們用什么樣的分析框架進(jìn)行分析。本文立足中國共產(chǎn)黨歷史實(shí)踐和理論發(fā)展，試著提出黨管干部視角下的制度變遷分析框架，更好滿足于中國經(jīng)驗(yàn)和中國特色社會(huì)科學(xué)話語體系構(gòu)建。

二、黨管干部：一個(gè)解釋制度變遷的分析框架

一直以來，國內(nèi)外學(xué)者多集中于結(jié)構(gòu)和功能兩個(gè)視角分析黨管干部的地位和作用。有學(xué)者認(rèn)為，黨管干部體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨獨(dú)特的賢能政治[5]，強(qiáng)調(diào)干部德行與才能并舉，在非公開競(jìng)爭(zhēng)的前提下，通過有組織的自上而下或自下而上，發(fā)現(xiàn)和推舉出德才兼?zhèn)涞馁t能之人。有學(xué)者認(rèn)為，黨管干部是一種精英管理機(jī)制，認(rèn)為黨管干部的核心在于管理主體的排他性，即察人、選人、用人之權(quán)專屬于黨。黨管干部是為了保證向國家機(jī)關(guān)和社會(huì)部門輸送的管理精英符合黨的要求、服從黨的意志、執(zhí)行黨的決定，從而通過他們的工作實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。[4]24

總體來說，海外學(xué)者的研究多集中于結(jié)構(gòu)視角。一些西方學(xué)者受到西方歷史經(jīng)驗(yàn)總結(jié)中形成的現(xiàn)代化理論影響，以歐美民主體制下執(zhí)政黨為原型，把直接選舉、多黨政治、三權(quán)分立等標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)加到中國現(xiàn)代化之路，強(qiáng)加到中國共產(chǎn)黨的轉(zhuǎn)型發(fā)展之路。無論是西方學(xué)者中的樂觀派，還是悲觀派往往傾向認(rèn)為黨管干部下權(quán)力來源的非民選性必將導(dǎo)致權(quán)力的濫用。[6]持悲觀論者的學(xué)者認(rèn)為“在未來的10年，中國仍將保持一個(gè)威權(quán)政體，但是如果不進(jìn)行自由化改革的話，它將是一個(gè)陷入 嚴(yán)重危機(jī)之中的威權(quán)政體?！盵7]持樂觀論學(xué)者通過觀察黨管干部下的基層直接選舉后認(rèn)為，在中央推動(dòng)下的村民委員會(huì)直接選舉和城市居民委員會(huì)直接選舉，這些自上而下的“地方自治”將突破其穩(wěn)定的制度框架。[8]西方學(xué)者的結(jié)構(gòu)視角內(nèi)含著一個(gè)共同假設(shè)。中國共產(chǎn)黨仍舊是一個(gè)列寧主義政黨，它仍舊以控制和改造社會(huì)為己任。中國共產(chǎn)黨無法依靠自身解決權(quán)力體系的制衡問題。

國內(nèi)學(xué)者在中國獨(dú)特的環(huán)境和話語體系下，越來越多地注意到黨管干部的獨(dú)特功能。有學(xué)者認(rèn)為，執(zhí)政黨需要重視經(jīng)濟(jì)改革和社會(huì)發(fā)展帶來的各種具體政策問題，適時(shí)解決針對(duì)性的改革方案和建議。這些改革措施需要黨管干部更好地實(shí)現(xiàn)公共政策穩(wěn)定、加快國家機(jī)構(gòu)現(xiàn)代化進(jìn)程、整治官僚的腐敗等。[9]有學(xué)者認(rèn)為，中國共產(chǎn)黨黨管干部制度化進(jìn)程的加速，為基層民主改革注入了積極動(dòng)力，[10]突破了西方精英轉(zhuǎn)換理論的局限性，走出了一條不同于西方的精英轉(zhuǎn)換路徑。[11]

無論是結(jié)構(gòu)視角還是功能視角，國內(nèi)外學(xué)者對(duì)黨管干部的研究都沒有把黨管干部作為一個(gè)分析框架，用于系統(tǒng)解釋中國的制度變遷。事實(shí)上，黨管干部?jī)?nèi)含著三重邏輯體系。[12]當(dāng)黨管干部理解為中國共產(chǎn)黨重要領(lǐng)導(dǎo)權(quán)時(shí)，它內(nèi)含著權(quán)威和秩序的再生產(chǎn)機(jī)制，有效解決了制度變遷中出現(xiàn)的路徑依賴和路徑鎖定；當(dāng)黨管干部理解為一項(xiàng)重要原則時(shí)，它內(nèi)嵌在中國特色的黨政復(fù)合結(jié)構(gòu)中，有效抑制了組織惰性和負(fù)功能，為制度變遷提供動(dòng)力機(jī)制；當(dāng)黨管干部理解為一套制度體系時(shí)，它有效回答了轉(zhuǎn)型后發(fā)國家精英更替和選賢任能難題，為制度變遷提供重要的組織保障和人才支撐。

三、黨管干部是權(quán)威和秩序的建構(gòu)力量

歷史地看，構(gòu)建權(quán)威和生成秩序一直是中國共產(chǎn)黨黨管干部的核心目標(biāo)，也是推動(dòng)黨管干部方式變化、制度形成的動(dòng)力所在。正是因?yàn)槔卫螆?jiān)持黨管干部，中國共產(chǎn)黨有效應(yīng)對(duì)了現(xiàn)代化進(jìn)程中如何保持權(quán)威，進(jìn)而積極推動(dòng)改革這樣一個(gè)難題。一方面，現(xiàn)代化進(jìn)程中新技術(shù)的擴(kuò)散，社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，社會(huì)意識(shí)的多元多樣多變和執(zhí)政黨自身面臨的挑戰(zhàn)都可能不斷消減中國共產(chǎn)黨的權(quán)威。習(xí)近平總書記曾經(jīng)多次指出要警惕“塔西佗陷阱”，“當(dāng)公權(quán)力失去公信力時(shí)，不論發(fā)表什么言論、無論做什么事，社會(huì)都會(huì)給予負(fù)面評(píng)價(jià)?！盵13]另一方面，現(xiàn)代化進(jìn)程中又要求權(quán)威的集中和不可分割。社會(huì)和政治的根本變革源于人們有目的的行動(dòng)。行動(dòng)過程中一致性的達(dá)成和風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)抗離不開人們對(duì)變革本身的認(rèn)同和服從，這就需要有一個(gè)權(quán)威主體來推動(dòng)實(shí)施。當(dāng)權(quán)威不能集中統(tǒng)一，不能推動(dòng)變革時(shí)，現(xiàn)代化的進(jìn)程就是一個(gè)失序的過程。亨廷頓研究歐洲現(xiàn)代化進(jìn)程也得出結(jié)論“基本法至上以及權(quán)威的分散與現(xiàn)代化是不相容的?，F(xiàn)代化要求具有變革能力的權(quán)威。因此，權(quán)威必須屬于人而不能屬于不變的法”。[14]84。

這一看似兩難，甚至可以稱之為悖論的困局在黨管干部下通過本土實(shí)踐得到一定程度破解。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的新中國沒有其他的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，別國的經(jīng)驗(yàn)也不可能借鑒?！爱?dāng)一個(gè)美國人在考慮政府建設(shè)問題時(shí)，他的思路不是如何去創(chuàng)造權(quán)威和集中權(quán)力，而是如何去限制權(quán)威和分散權(quán)力?！盵14]6我們只能在自身的歷史和實(shí)踐中尋找答案。

黨管干部是一種建構(gòu)權(quán)威和秩序的力量，它有效打通了黨自身、黨與國家、黨與社會(huì)的聯(lián)結(jié)，始終以政黨的使命和先進(jìn)性引領(lǐng)制度變遷的方向，避免資本、派系、利益集團(tuán)等因素影響而產(chǎn)生的路徑鎖定。當(dāng)面臨危機(jī)或沖突時(shí)，中國共產(chǎn)黨通過黨管干部及時(shí)調(diào)整黨的組織路線，調(diào)整黨的干部政策，為政治路線的貫徹執(zhí)行提供堅(jiān)強(qiáng)的組織保障。文化大革命時(shí)期，由于黨的組織工作系統(tǒng)相繼癱瘓或被撤銷，黨管干部的管理體制和運(yùn)行機(jī)制受阻，管理工作陷入混亂。隨后，一些地方和部門的干部審查、使用與罷免的權(quán)力一度落到造反派手中，有的地方黨管干部運(yùn)行成了“派管干部”，出現(xiàn)了任人唯親、拉幫結(jié)伙、裙帶關(guān)系、幫派體系等各種亂象。文化大革命結(jié)束后，鄧小平同志首先強(qiáng)調(diào)黨管干部，強(qiáng)調(diào)干部隊(duì)伍“四化”方針，強(qiáng)調(diào)干部路線的撥亂反正。隨著落實(shí)干部政策的深入推進(jìn)和整頓各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子的深入開展，“文革”的消極影響得到了極大扭轉(zhuǎn)，四個(gè)現(xiàn)代化繼續(xù)往前推進(jìn)。

同時(shí)，黨管干部下中國共產(chǎn)黨注重進(jìn)行自我革命中不斷重塑干部隊(duì)伍的公信力、凝聚力和戰(zhàn)斗力，在執(zhí)政黨內(nèi)整合中不斷加強(qiáng)執(zhí)政黨自身的權(quán)威和秩序，保持干部隊(duì)伍的先進(jìn)性和純潔性，避免執(zhí)政骨干在權(quán)力和利益誘惑中產(chǎn)生潰敗。改革開放以來，以市場(chǎng)化為開端的改革進(jìn)程，一定程度上帶來了利益的分化、階層分化，產(chǎn)生市場(chǎng)壟斷、貧富差距擴(kuò)大，階層壁壘固化、官員貪污腐化等問題?！半S著中國社會(huì)由政治時(shí)代走向經(jīng)濟(jì)時(shí)代，思想界進(jìn)入了一個(gè)懷疑、否定、破壞偶像的時(shí)代。在經(jīng)歷了一個(gè)政治、哲學(xué)和文化的批判過程之后，人們開始面對(duì)著的是一個(gè)沒有偶像、價(jià)值真空的世界，是一個(gè)‘信仰危機(jī)’的時(shí)代?！盵15]面對(duì)社會(huì)的急劇變化，黨中央強(qiáng)調(diào)通過黨管干部實(shí)現(xiàn)干部隊(duì)伍內(nèi)整合，彰顯政黨信仰的力量、組織的力量和人格的力量。以執(zhí)政黨自身權(quán)力規(guī)范約束制衡為出發(fā)點(diǎn)，把黨管干部落實(shí)到監(jiān)督管理全過程，落實(shí)到權(quán)力監(jiān)督制約和干部紀(jì)律處分全過程。

在政黨、國家、社會(huì)三者關(guān)系的深入互動(dòng)中，當(dāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)階層、社會(huì)意識(shí)發(fā)生變化需要更多社會(huì)參與時(shí)，中國共產(chǎn)黨通過黨管干部積極推動(dòng)黨內(nèi)民主，以黨內(nèi)民主推動(dòng)社會(huì)民主，帶活基層民主和社會(huì)參與，起到以權(quán)利監(jiān)督權(quán)力、以權(quán)利制約權(quán)力的作用，有效保持了國家層面政治制度化與社會(huì)層面政治參與之間的平衡，避免因制度化不夠或參與劇增而產(chǎn)生新的政治動(dòng)蕩。因此，中國共產(chǎn)黨的黨管干部是權(quán)威和秩序的建構(gòu)力量，內(nèi)含著權(quán)威和秩序的再生產(chǎn)機(jī)制。中國共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)黨管干部的過程，就是一個(gè)以中國共產(chǎn)黨為中心的社會(huì)整合過程，就是一個(gè)讓公眾在有序政治參與中不斷深化對(duì)既有權(quán)威和變革認(rèn)同的過程。這一核心制度安排，同時(shí)實(shí)現(xiàn)了制度變遷中難以兼顧的兩個(gè)目標(biāo)，創(chuàng)造權(quán)威和集中權(quán)力。

四、黨管干部是制度變遷的動(dòng)力來源

實(shí)踐中，黨管干部不僅僅是一種管理方式，更是一種體制機(jī)制，一項(xiàng)原則方法。通過一系列具體的制度建構(gòu)，中國共產(chǎn)黨在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中牢牢把握了制度變遷的主導(dǎo)權(quán)。通過干部管理制度、管理方式、管理方法的積極創(chuàng)新，從人和體制兩方面為制度變遷提供了重要的動(dòng)力源泉。

(一)黨管干部為制度變遷提供重要的人才支撐

中國共產(chǎn)黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，通過黨管干部牢牢把握?qǐng)?zhí)政骨干錄用和轉(zhuǎn)換標(biāo)準(zhǔn)，將黨管干部與黨管人才有效結(jié)合，積極打通政黨與社會(huì)的聯(lián)結(jié)，應(yīng)對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變化、群體利益差異、代際轉(zhuǎn)換、技術(shù)革命等影響和挑戰(zhàn)，為制度變遷提供重要的人才保障和精英支撐。

執(zhí)政骨干錄用和選拔標(biāo)準(zhǔn)是政黨政治背景下，國家政權(quán)與社會(huì)聯(lián)結(jié)的重要渠道，是執(zhí)政黨吸納社會(huì)精英進(jìn)入政治權(quán)力機(jī)構(gòu)的過程。政治錄用對(duì)于保持政治秩序穩(wěn)定性、政治權(quán)威再生產(chǎn)具有重要意義。中國共產(chǎn)黨主導(dǎo)下的制度變遷是一個(gè)系統(tǒng)的、整體的變遷過程，面臨著自身組織惰性挑戰(zhàn)，各種組織形態(tài)不斷變化和社會(huì)力量生長(zhǎng)的挑戰(zhàn)，執(zhí)政黨主導(dǎo)下的制度變遷不僅要善于創(chuàng)造新的權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力關(guān)系，而且要善于將各種社會(huì)力量與政黨及時(shí)聯(lián)系起來，不斷增強(qiáng)體制性吸納的能力。應(yīng)對(duì)這種變化最重要的方法就是在黨管干部下牢牢把握?qǐng)?zhí)政骨干錄用和選拔標(biāo)準(zhǔn)，適應(yīng)并重塑不斷變化的政黨、國家、社會(huì)三者關(guān)系。

1975年8月起，鄧小平多次提及科技、軍隊(duì)、教育等領(lǐng)域中的領(lǐng)導(dǎo)班子、干部隊(duì)伍建設(shè)問題。1978年3月，在國務(wù)院全體會(huì)議上鄧小平強(qiáng)調(diào)“發(fā)現(xiàn)人才、培養(yǎng)人才。這要做大量的工作，這是一個(gè)根本性的工作?！盵16]隨后，中國共產(chǎn)黨迅速改變干部錄用標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)把政治標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)革命化。造反起家的人，幫派思想嚴(yán)重的人，打砸搶分子，絕不能提拔。強(qiáng)調(diào)要確實(shí)提拔那些黨性強(qiáng)，作風(fēng)正派，敢于堅(jiān)持原則的人。強(qiáng)調(diào)干部錄用的年輕化，并著力建立青年干部管理機(jī)構(gòu)，建立第三梯隊(duì)和后備干部制度。1981年7月，中央組織部成立了青年干部局，并發(fā)出《關(guān)于建立青年干部管理機(jī)構(gòu)的通知》，要求各省、市、自治區(qū)黨委組織部建立青年干部處，青年干部管理機(jī)構(gòu)在全國范圍內(nèi)逐步建立起來。[17]據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1982年初到1984年夏，全國共提拔200多萬中青年干部。到1985年底，共有46萬名中青年干部走上縣以上領(lǐng)導(dǎo)崗位。[18]之后，黨中央作出第三梯隊(duì)建設(shè)的戰(zhàn)略決策，逐步建立選調(diào)生制度、后備干部培養(yǎng)等制度，極大地改變了改革初期干部思想陳舊、隊(duì)伍青黃不接的被動(dòng)局面。可以說，文革之后制度變遷的啟動(dòng)和快速推進(jìn)正是因?yàn)橹袊伯a(chǎn)黨堅(jiān)持黨管干部，通過及時(shí)調(diào)整執(zhí)政骨干的選拔任用標(biāo)準(zhǔn)，牢牢控制著改革中的關(guān)鍵議程，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)沒有發(fā)生重大變化之前，通過高度自主的干部政策過程，在短期內(nèi)完成了大規(guī)模的精英轉(zhuǎn)換。為改革開放的啟動(dòng)和深化提供了重要的組織保證和人才支撐。

進(jìn)入社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期，中國共產(chǎn)黨又根據(jù)社會(huì)的變化，適時(shí)提出黨管干部和黨管人才的結(jié)合，有效打通體制內(nèi)外精英流通壁壘，不斷增強(qiáng)體制適應(yīng)性和凝聚力。2003年5月，黨中央就加強(qiáng)人才工作作出專門部署，首次明確指出要全面貫徹黨管人才原則，大力實(shí)施人才強(qiáng)國戰(zhàn)略，并成立了中央人才工作協(xié)調(diào)小組專門機(jī)構(gòu)。12月，中央召開第一次全國人才工作會(huì)議，通過《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人才工作的決定》，指出黨政人才、企業(yè)經(jīng)營管理人才和專業(yè)技術(shù)人才是我國人才隊(duì)伍的主體，堅(jiān)持分類指導(dǎo)，整體推進(jìn)。黨管人才的全面貫徹極大地?cái)U(kuò)展了黨管干部的范疇，不僅包括黨內(nèi)干部，而且包括廣大黨外干部和社會(huì)人才。

黨管干部原則和黨管人才政策的結(jié)合，中國共產(chǎn)黨極大地創(chuàng)新了權(quán)力結(jié)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制，拓展了政黨與社會(huì)的權(quán)力關(guān)系。中國共產(chǎn)黨通過人事部門這個(gè)權(quán)力主體，在執(zhí)政黨骨干之外形成一個(gè)社會(huì)精英的環(huán)狀網(wǎng)絡(luò)，為中國共產(chǎn)黨整合社會(huì)人才資源提供了現(xiàn)實(shí)的路徑。黨管干部的有效性不再局限于執(zhí)政黨內(nèi)部干部的培養(yǎng)、選拔、任用、管理、監(jiān)督全過程，而是更加注重在社會(huì)層面對(duì)社會(huì)精英體現(xiàn)出更大的帶動(dòng)性，在社會(huì)精英的吸納、轉(zhuǎn)換、整合中不斷創(chuàng)新黨管干部的方式和理念，強(qiáng)調(diào)在具體的政策產(chǎn)業(yè)支持中，在具體的人才隊(duì)伍管理服務(wù)中加強(qiáng)與社會(huì)的聯(lián)動(dòng)，在社會(huì)多元主體、人事部門、組織部門、技術(shù)、資本等機(jī)構(gòu)和要素間構(gòu)建起一個(gè)全新的社會(huì)精英流通網(wǎng)絡(luò)，為執(zhí)政黨源源不斷地輸送執(zhí)政骨干，為執(zhí)政黨主導(dǎo)制度變遷提供最大限度的人才支撐。

(二)黨管干部為制度變遷提供重要的體制支撐

任何制度變遷都離不開場(chǎng)域和時(shí)間兩個(gè)重要變量。制度變遷的場(chǎng)域維度提供了宏觀權(quán)力結(jié)構(gòu)，具體制度環(huán)境和內(nèi)在文化觀念。制度變遷的時(shí)間維度提供了檢驗(yàn)制度變遷成效的工具，任何一個(gè)有效的解釋制度變遷的分析框架必定具有歷時(shí)性，經(jīng)得起時(shí)間的檢驗(yàn)，能夠在時(shí)空變化中持續(xù)發(fā)揮作用。用黨管干部分析制度變遷時(shí)，在場(chǎng)域和時(shí)間兩個(gè)維度都具有較強(qiáng)解釋力。

一是黨管干部融合在具體權(quán)力關(guān)系和治理結(jié)構(gòu)中，為制度變遷提供了重要的體制支撐。在長(zhǎng)期的治國理政實(shí)踐中，中國共產(chǎn)黨在黨管干部原則下逐漸發(fā)展完善了“歸口管理”“黨組”等體制結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國家治理和政府工作的領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌。中國共產(chǎn)黨通過黨管干部向各類國家機(jī)關(guān)進(jìn)行干部人選的推薦、考核等重要人事工作。同時(shí)，通過黨組的形式在中央和地方國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織和其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中設(shè)立黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國家和社會(huì)的全面領(lǐng)導(dǎo)。黨組的職責(zé)是發(fā)揮把方向、管大局、保落實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)作用，全面履行領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)本單位業(yè)務(wù)工作和黨的建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，推動(dòng)黨的主張和重大決策轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)、政策政令和社會(huì)共識(shí)，確保黨的理論和路線方針政策的貫徹落實(shí)，從而團(tuán)結(jié)非黨干部和群眾完成黨和國家交給的任務(wù)。在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系上，黨組必須服從批準(zhǔn)其設(shè)立的黨組織領(lǐng)導(dǎo)，黨的各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人都是黨委成員、黨組成員。有學(xué)者將中國共產(chǎn)黨黨管干部與具體權(quán)力關(guān)系的結(jié)合區(qū)分為“體制內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)”和“體制外領(lǐng)導(dǎo)”。體制內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)主要指中國共產(chǎn)黨通過其黨員直接掌握國家權(quán)力并在政權(quán)機(jī)構(gòu)內(nèi)建立黨的組織來實(shí)現(xiàn)，體制外領(lǐng)導(dǎo)主要指中國共產(chǎn)黨通過黨對(duì)政權(quán)機(jī)構(gòu)主要干部所具有的組織人事權(quán)以及以民主集中制為基礎(chǔ)的集體決策制度來實(shí)現(xiàn)。[19]

黨的十八大以來，在黨管干部原則下，中國共產(chǎn)黨通過民主集中制這個(gè)根本組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度，將黨組、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)(領(lǐng)導(dǎo)小組、委員會(huì)、指揮部)、黨的其他工作機(jī)關(guān)更好融入治理結(jié)構(gòu)并取得新發(fā)展。黨管干部原則下的黨政復(fù)合結(jié)構(gòu)日趨成熟。中國共產(chǎn)黨通過黨管干部將執(zhí)政黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和意識(shí)形態(tài)領(lǐng)導(dǎo)深刻融入到國家和政府機(jī)構(gòu)中，形成既具有政治權(quán)威性和開拓性，又具有行政規(guī)范性和科層性的集中統(tǒng)一治理結(jié)構(gòu)。[20]這種治理結(jié)構(gòu)在功能上體現(xiàn)為政治與行政雙軌一體、統(tǒng)籌協(xié)同的特點(diǎn)，執(zhí)政黨通過黨管干部有效發(fā)揮“歸口管理”、“黨組”等治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政黨對(duì)政府管理各個(gè)方面的有效整合、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和約束，并將國家治理和政府治理納入執(zhí)政黨戰(zhàn)略實(shí)施的既定軌道，實(shí)現(xiàn)黨的職能部門統(tǒng)一歸口協(xié)調(diào)管理職能，黨與人民的意志充分結(jié)合后統(tǒng)籌本領(lǐng)域重大工作。

二是黨管干部融合在具體的改革進(jìn)程中，為制度變遷不斷激發(fā)體制活力。當(dāng)我們討論黨管干部時(shí)，實(shí)際上有兩個(gè)不同的應(yīng)用場(chǎng)景。一個(gè)是作為抽象的、整體的概念。在抽象的、整體的概念中，黨管干部與人民管干部是高度統(tǒng)一的。中國共產(chǎn)黨黨管干部的內(nèi)在邏輯之所以不同于西方的委托代理理論，一個(gè)重要的原因是黨性與人民性的高度統(tǒng)一，中國共產(chǎn)黨沒有任何特權(quán)和特殊利益，政黨與群眾之間同心圓的關(guān)系決定了黨管干部與人民管干部的高度統(tǒng)一。另一個(gè)是作為人格化的、具體的概念。黨管干部是指黨委(黨組)組織人事部門和這些部門的主要負(fù)責(zé)人，他們?cè)谶M(jìn)行干部隊(duì)伍建設(shè)和管理中的具體表現(xiàn)和行為。實(shí)踐中，由于人民管干部的抽象概念需要具體部門和具體人去貫徹落實(shí)，兩者之間往往會(huì)產(chǎn)生沖突，而解決這種內(nèi)在沖突，實(shí)現(xiàn)抽象概念和具體概念相統(tǒng)一的過程就是黨管干部激發(fā)體制活力，推動(dòng)制度變遷的過程。

一方面，中國共產(chǎn)黨通過黨管干部不斷推進(jìn)干部人事制度改革，通過干部制度的改革不斷調(diào)整中央與地方關(guān)系，調(diào)整黨政關(guān)系、黨企關(guān)系，積極應(yīng)對(duì)社會(huì)變化，不斷釋放體制活力，不斷激發(fā)干部隊(duì)伍積極性。1983年4月，中央組織部召開改革干部管理體制座談會(huì)，強(qiáng)調(diào)在堅(jiān)持黨管干部的原則下，本著管少、管好、管活的精神，進(jìn)一步發(fā)揮中央各部門、地方黨委和基層單位的積極性；強(qiáng)調(diào)在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下把分部分級(jí)管理同綜合管理結(jié)合起來，管好領(lǐng)導(dǎo)班子，管好后備干部，管好專業(yè)技術(shù)干部。分類管理上，在直接管理黨和國家各級(jí)各類重要干部的同時(shí)，按照黨政分工、政企分開以及管人與管事既緊密結(jié)合又合理制約的原則，根據(jù)不同行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人才成長(zhǎng)的不同規(guī)律，對(duì)各級(jí)各類人才實(shí)行分級(jí)分類管理的體制。2015年1月，干部人事制度又進(jìn)行了一次重要調(diào)整和改革，進(jìn)一步激發(fā)干部隊(duì)伍干事創(chuàng)業(yè)的積極性。在全國縣以下機(jī)關(guān)全面推開公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行。全國100多萬名基層公務(wù)員晉升了職級(jí)，享受上一職務(wù)層次的工資待遇，一定程度上改變了“千軍萬馬過獨(dú)木橋”的局面，激發(fā)了基層公務(wù)員干事創(chuàng)業(yè)的激情和動(dòng)力。2019年6月全國施行《公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行規(guī)定》，進(jìn)一步釋放了體制活力，暢通職級(jí)晉升通道，拓展職級(jí)晉升空間，極大地激勵(lì)全國公務(wù)員干事創(chuàng)業(yè)、擔(dān)當(dāng)作為。

另一方面，中國共產(chǎn)黨在黨管干部中始終堅(jiān)持黨內(nèi)民主帶動(dòng)社會(huì)民主，不斷增強(qiáng)社會(huì)認(rèn)同。中國共產(chǎn)黨最大的特點(diǎn)是人民性，與人民力量緊密結(jié)合在一起。因此，從一定意義上來說，黨管干部實(shí)際上是人民民主的一種實(shí)現(xiàn)方式。當(dāng)權(quán)力缺乏監(jiān)督制約時(shí)，黨背后的人民性就不斷消減，異化為專斷權(quán)力?；诖耍h管干部必然要求發(fā)展黨內(nèi)民主，必然要求體現(xiàn)社會(huì)民主。改革開放以來，中國共產(chǎn)黨積極推進(jìn)黨內(nèi)民主取得了顯著成效。在干部選任上，實(shí)現(xiàn)從單一的委任制到選任制、委任制、考任制、聘任制等多種方式并存。強(qiáng)調(diào)民主推薦的重要性，通過民主推薦考察干部在群眾中的認(rèn)可度和接受水平，同時(shí)強(qiáng)調(diào)民主推薦是干部選拔任用的重要參考而非重要依據(jù)，做到重票而不唯票。在民主監(jiān)督中，實(shí)行“一報(bào)告兩評(píng)議”制度。每年“一報(bào)告兩評(píng)議”工作結(jié)束后，各級(jí)組織人事部門及時(shí)向各地區(qū)、各單位反饋民主評(píng)議結(jié)果，并將民主評(píng)議結(jié)果作為考核評(píng)價(jià)各地區(qū)、各單位干部選拔任用工作的重要依據(jù)。黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨發(fā)展黨內(nèi)民主中更加強(qiáng)調(diào)不斷提高民主質(zhì)量。在十九屆“兩委”人選考察和省市縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)班子換屆工作中，在推薦方式上不搞“大會(huì)海推”“劃票打勾”，代之以深入的談話調(diào)研，在此基礎(chǔ)上提出參考名單，再進(jìn)行會(huì)議推薦；考察談話由一個(gè)環(huán)節(jié)拓展到全過程，談話范圍更廣，談話內(nèi)容更深，民意表達(dá)的廣泛性、真實(shí)性、有效性顯著提高。[21]

在黨管干部下中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主的新突破和黨內(nèi)民主帶動(dòng)社會(huì)民主的基層民主創(chuàng)新，極大地增強(qiáng)了基層治理主體的參與度和認(rèn)同感。逐步構(gòu)建起一個(gè)從黨員到公民的多元參與力量，共同推進(jìn)制度變遷，實(shí)現(xiàn)社會(huì)有效治理。

五、結(jié)論和進(jìn)一步討論

蘇聯(lián)解體后的很長(zhǎng)一段時(shí)間里，“當(dāng)涉及要闡釋‘發(fā)展’、‘現(xiàn)代化’等概念在第三世界的具體內(nèi)涵時(shí)，一些學(xué)者們的思路總是直接或間接地回到典型的西方范式上。此外，他們還基于自己對(duì)西方歷史進(jìn)程的理解來預(yù)測(cè)非西方國家和社會(huì)的演化路徑。他們不僅對(duì)現(xiàn)代性的內(nèi)容進(jìn)行了假設(shè)，還假設(shè)這種過程的性質(zhì)：發(fā)展或現(xiàn)代化將促使一個(gè)社會(huì)達(dá)到現(xiàn)代性?！盵22]這種世界觀和方法論實(shí)際上否認(rèn)了各國民族文化和歷史經(jīng)驗(yàn)在政治發(fā)展中的重要性。事實(shí)證明，中國共產(chǎn)黨從革命走向改革、發(fā)展的歷史進(jìn)程中，正是因?yàn)槭冀K堅(jiān)持黨管干部，有著一支忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母咚刭|(zhì)干部隊(duì)伍，才能在領(lǐng)導(dǎo)政黨、國家、社會(huì)互動(dòng)中不斷建構(gòu)出權(quán)威、秩序與活力，才能積極主導(dǎo)轉(zhuǎn)型發(fā)展中的制度變遷，不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。通過對(duì)黨管干部的學(xué)理分析，可以發(fā)現(xiàn)它內(nèi)含著解釋中國制度變遷的本土分析框架。中國共產(chǎn)黨在黨管干部下建立了一個(gè)具有分工結(jié)構(gòu)和選賢任能功能的權(quán)力運(yùn)行體制，它超越了傳統(tǒng)政黨依庇護(hù)、影響和妥協(xié)原則行事的邏輯，走出了一條以中國共產(chǎn)黨為核心的現(xiàn)代化之路。

當(dāng)然，用黨管干部這一分析框架解釋中國的制度變遷時(shí)，也需要進(jìn)一步解決以下兩個(gè)問題。一是黨管干部下如何更好處理“領(lǐng)導(dǎo)集體”與“核心”的關(guān)系?！邦I(lǐng)導(dǎo)核心”是中國共產(chǎn)黨民主集中制下的重要制度安排。一個(gè)政黨如果只有“領(lǐng)導(dǎo)集體”，沒有“領(lǐng)導(dǎo)集體”的“核心”，就會(huì)出現(xiàn)多頭治理和“九龍治水”，就會(huì)擴(kuò)大組織惰性，導(dǎo)致組織渙散和權(quán)力流失。民主集中制背景下，以“民主”為標(biāo)志的集體領(lǐng)導(dǎo)，只能解決一般性或常態(tài)化的問題，而要解決突發(fā)性、非常態(tài)的問題，就必須依賴以“集中”為標(biāo)志的核心體制。尤其是在異常復(fù)雜的情況下，要使全體成員自然形成一致的認(rèn)識(shí)和決定，那幾乎是一種小概率事件。因此，在議而不決或千鈞一發(fā)之際，就需要有一個(gè)“核心”來行使最終決定權(quán)，以保證全黨繼續(xù)持有統(tǒng)一行動(dòng)的能力。中國共產(chǎn)黨在面臨各種危機(jī)時(shí)，之所以能夠不斷建構(gòu)權(quán)威和秩序，一定程度上與頂層制度設(shè)計(jì)中的“領(lǐng)導(dǎo)核心”密不可分。鄧小平曾多次論述過領(lǐng)導(dǎo)核心的重要性?！拔覀兊狞h是有高度統(tǒng)一意志的革命的黨、戰(zhàn)斗的黨，黨的組織原則是民主集中制。黨一定要有領(lǐng)袖，有領(lǐng)導(dǎo)核心。”[23]“中國問題的關(guān)鍵在于共產(chǎn)黨要有一個(gè)好的政治局，特別是好的政治局常委會(huì)。”“最關(guān)緊要的是有一個(gè)團(tuán)結(jié)的領(lǐng)導(dǎo)核心。這樣保持五十年，六十年，社會(huì)主義中國將是不可戰(zhàn)勝的?！盵24]但如何處理好領(lǐng)導(dǎo)集體與核心的關(guān)系仍是一個(gè)長(zhǎng)期的過程。在對(duì)待兩者的關(guān)系上，鄧小平主張“權(quán)力不宜過分集中。權(quán)力過分集中，妨礙社會(huì)主義民主制度和黨的民主集中制的實(shí)行”，“容易造成個(gè)人專斷，破壞集體領(lǐng)導(dǎo)”。[25]在黨管干部下，如果處理不好“領(lǐng)導(dǎo)集體”與“核心”的關(guān)系，實(shí)踐中就容易出現(xiàn)黨政不分的情況，出現(xiàn)一元化絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)和一言堂現(xiàn)象，破壞民主集中制和集體領(lǐng)導(dǎo)制度。把人民對(duì)國家權(quán)力的服從義務(wù)擴(kuò)大、泛化為對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的服從，就容易使黨實(shí)現(xiàn)全面領(lǐng)導(dǎo)的過程簡(jiǎn)單化為具體執(zhí)政的過程，將說服、宣傳、引導(dǎo)、示范等領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)簡(jiǎn)單地轉(zhuǎn)變?yōu)橛蓢覚?quán)力去強(qiáng)制推行的活動(dòng)。黨就會(huì)不自覺地以黨的機(jī)構(gòu)去直接行使國家機(jī)關(guān)才能行使的權(quán)力，從而造成“黨政不分”，“黨不管黨”，使黨不僅不善于駕馭矛盾、處理矛盾，反而容易成為矛盾的一個(gè)方面甚至處在矛盾的焦點(diǎn)上。長(zhǎng)此以往將最終損害黨的形象和公信力，無法持續(xù)提供制度變遷中的權(quán)威和秩序，最終喪失政黨在制度變遷中的主導(dǎo)性和話語權(quán)。

二是如何不斷推進(jìn)權(quán)力監(jiān)督體系的制度化。西方學(xué)者批評(píng)中國共產(chǎn)黨黨管干部的一個(gè)重要方面是無法解決權(quán)力監(jiān)督制約問題，認(rèn)為將中國共產(chǎn)黨同國家進(jìn)行區(qū)分沒有任何分析上的價(jià)值，因?yàn)辄h組織已經(jīng)深深滲透到國家機(jī)構(gòu)之中，黨對(duì)國家官僚體系施加著緊密的控制。[26]事實(shí)上，中國共產(chǎn)黨從成立之初就意識(shí)到權(quán)力與腐敗之間的聯(lián)系，就把永葆黨的純潔性作為中國共產(chǎn)黨的鮮明特色。在古田會(huì)議主持制定新的入黨標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，毛澤東就提出“沒有發(fā)洋財(cái)觀念”[27]。在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)即將勝利前夕，毛澤東再次強(qiáng)調(diào)“利用抗戰(zhàn)發(fā)國難財(cái)，官吏即商人，貪污成風(fēng)，廉恥掃地，這是國民黨區(qū)域的特色之一。艱苦奮斗，以身作則，工作之外，還要生產(chǎn)，獎(jiǎng)勵(lì)廉潔，禁絕貪污，這是中國解放區(qū)的特色之一”[28]。正因?yàn)橹袊伯a(chǎn)黨建立以來就堅(jiān)持外反腐朽的剝削制度，內(nèi)反黨內(nèi)的腐敗行為，才成功地實(shí)現(xiàn)了社會(huì)制度的歷史性跨越，成為締造了中華人民共和國的執(zhí)政黨。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)自我革命，強(qiáng)調(diào)以自我革命推動(dòng)社會(huì)革命，強(qiáng)調(diào)全面從嚴(yán)治黨中推進(jìn)黨的制度體系建設(shè)，一個(gè)全方位、多渠道、社會(huì)化的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制和網(wǎng)絡(luò)體系日益成形。國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、執(zhí)政黨、人民政協(xié)，民主黨派、社會(huì)團(tuán)體、新聞媒體和廣大人民群眾的監(jiān)督作用日益突顯，各種監(jiān)督形式和手段緊密銜接、互相配合，各種監(jiān)督力量的綜合優(yōu)勢(shì)和整體效應(yīng)正逐步顯現(xiàn)。但是，黨管干部下如何構(gòu)建一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐的體制機(jī)制，如何更好實(shí)現(xiàn)紀(jì)法貫通、法法銜接等方面仍有不少空間有待進(jìn)一步探索完善。

總的來說，實(shí)踐中黨管干部還在不斷發(fā)展，還有很多的體制機(jī)制需要不斷調(diào)適，也面臨著一些新的問題需要不斷深入研究。期待更多學(xué)者探討完善黨管干部這一分析框架，共同闡釋中國道路，一同構(gòu)建中國話語，講好中國故事。