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(中國農(nóng)業(yè)大學(xué)，北京 100193)

脫貧攻堅即將取得決定性的勝利，脫貧之后需要建立一個長效穩(wěn)定的機(jī)制來繼續(xù)鞏固提升脫貧攻堅的成果，而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略正是對于脫貧攻堅成果進(jìn)行有效鞏固的一個重要戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村振興是今后一段時期黨和國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的總抓手，脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接涉及工作人群目標(biāo)銜接、工作任務(wù)目標(biāo)銜接、治理體系的銜接、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)體系的銜接、社會支持體系銜接等諸多方面，需要我們本著問題意識、大局意識認(rèn)真研究克服脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接中存在的一些現(xiàn)實難題，實現(xiàn)脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的有效銜接。

一、脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的現(xiàn)實難題

(一)與脫貧攻堅相比，鄉(xiāng)村振興工作目標(biāo)人群的數(shù)量更大、差異也更大

脫貧攻堅工作主要涉及貧困地區(qū)貧困人口。脫貧攻堅主要是要瞄準(zhǔn)貧困縣、貧困鄉(xiāng)、貧困村，特別是貧困戶，要精準(zhǔn)到戶，建檔立卡貧困人口最多的時候也就是不到1億人口，僅涉及農(nóng)村的一少部分人。從空間區(qū)域上看，國家層次的脫貧攻堅工作集中在中西部22個省市區(qū)，東部沒有國家扶貧任務(wù)，而脫貧攻堅的難點(diǎn)是 “三區(qū)三州”和中西部地區(qū)169個深度貧困縣，是中央確定的深度貧困地區(qū)。而鄉(xiāng)村振興涉及到所有省份、所有農(nóng)村、所有農(nóng)民、所有農(nóng)業(yè)，所以它的要求人群目標(biāo)范圍是全局性整體性的。從東部一些省份來說這些年的工作重心其實就已經(jīng)是鄉(xiāng)村振興，2020年前后工作對象的范圍變化不大。對中西部地區(qū)來講，脫貧攻堅期間主要聚焦貧困村貧困戶，2020年以后鄉(xiāng)村振興的工作面會擴(kuò)大，工作面的擴(kuò)大肯定會帶來工作中的一些難題(包括工作方法和工作能力)，比如脫貧攻堅工作中形成的一些到村到戶的精準(zhǔn)工作方式能否繼續(xù)堅持下去。

老弱病殘等特殊困難群體是脫貧攻堅的主要工作目標(biāo)群體，也應(yīng)該是鄉(xiāng)村振興工作的主要目標(biāo)群體，對這個群體的關(guān)注應(yīng)該是兩項工作銜接有效性的基礎(chǔ)部分。脫貧攻堅期間對老弱病殘群體的幫助都比較具體到位，市場經(jīng)濟(jì)下“弱”的群體問題在鄉(xiāng)村振興工作中會成為突出問題，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的家庭和個人的風(fēng)險具有脆弱性和不確定性，難免會出現(xiàn)有些脫貧戶返貧、乃至產(chǎn)生新的絕對貧困的現(xiàn)象。鄉(xiāng)村振興工作的目標(biāo)群體設(shè)定中，如何解決好“面”與“點(diǎn)”的平衡是一個現(xiàn)實問題?！柏毨н吘壢巳骸笔橇硗庖粋€脫貧攻堅后期提出的目標(biāo)群體，這一群體收入狀況略高于建檔立卡群體，但得到的支持很少，而且確實存在一定的現(xiàn)實困難，在鄉(xiāng)村振興工作中，應(yīng)該成為重要的目標(biāo)群體。

(二)與脫貧攻堅相比，鄉(xiāng)村振興的工作任務(wù)目標(biāo)在區(qū)域之間有更大的不平衡

鄉(xiāng)村振興是一個中長期的全國性的宏大戰(zhàn)略，其任務(wù)目標(biāo)包括產(chǎn)業(yè)興旺、生活富裕、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明和治理有效等多方面。脫貧攻堅作為一個階段性的戰(zhàn)略任務(wù)，其核心任務(wù)是實現(xiàn)“兩不愁、三保障”等民生方面的目標(biāo)。盡管脫貧攻堅也包括貧困地區(qū)區(qū)域性發(fā)展的一些任務(wù)，脫貧攻堅過程中也提出扶志扶智的要求，應(yīng)該看到脫貧攻堅任務(wù)總體上是對貧困戶貧困村的生計改善和支持。在時間節(jié)點(diǎn)上，脫貧攻堅的要求很明確，就是2020年必須堅決完成。但也應(yīng)該清醒地看到，各地盡管實現(xiàn)了脫貧攻堅，但脫貧攻堅以后的現(xiàn)實狀況是不一樣的，這種現(xiàn)實狀況與鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)距離也不一樣。

鄉(xiāng)村振興包含了文化、生態(tài)、治理等多方面任務(wù)，脫貧攻堅是鄉(xiāng)村振興工作的一個基礎(chǔ)部分，但鄉(xiāng)村振興更全面、層次更高，鄉(xiāng)村振興應(yīng)該說要伴隨整個農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的長過程。與脫貧攻堅相比，鄉(xiāng)村振興的工作目標(biāo)的區(qū)域差異更大，或者說欠發(fā)達(dá)地區(qū)的壓力更大。脫貧攻堅的工作目標(biāo)也存在區(qū)域間差異，但中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)既不降低標(biāo)準(zhǔn)、也不吊高胃口，緊扣“兩不愁、三保障”，因而各地的工作目標(biāo)基本一致。鄉(xiāng)村振興工作的起點(diǎn)因全國農(nóng)村的區(qū)域差異而存在很大差別，東部地區(qū)早已起步，西部地區(qū)剛剛脫貧，如何合理地設(shè)立不同地區(qū)的鄉(xiāng)村振興的工作目標(biāo)，是一個重要的政策和實踐問題。鄉(xiāng)村振興不可能像脫貧攻堅一樣設(shè)立全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，理想的做法應(yīng)按照全國農(nóng)村的不同類型設(shè)立“相對的”鄉(xiāng)村振興任務(wù)目標(biāo)，既能引領(lǐng)各地工作，又能測度各地的工作進(jìn)展和成效。

(三)脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興不同的治理體系之間的轉(zhuǎn)換難題

順利打贏脫貧攻堅戰(zhàn)得力于全國脫貧攻堅的治理體系的建立。脫貧攻堅首先是成功地建立了社會共識，從任務(wù)目標(biāo)來說，脫貧攻堅話語體系是與小康社會相聯(lián)系的，小康路上“一個也不能掉隊”的話語表述容易取得社會共識，脫貧攻堅是一個6-8年時間的短時期內(nèi)的資源調(diào)動，是一場攻堅戰(zhàn)，為了打贏這場攻堅戰(zhàn)，全國上下建立了一個脫貧攻堅治理的響應(yīng)體系，包括脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的理念、五級書記抓扶貧和跨黨政軍的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)小組制度、定點(diǎn)扶貧和東西對口扶貧制度、各個部門形成的行業(yè)扶貧計劃、財政涉農(nóng)資金縣級整合制度、最后一公里的“第一書記”和駐村幫扶制度和最嚴(yán)格的考核制度，這一系列的專門的貧困治理制度安排保證了脫貧攻堅工作的主流化和順利實施。

一個現(xiàn)實的問題是脫貧攻堅中形成的治理框架，能否轉(zhuǎn)換成為或者經(jīng)過一定的再創(chuàng)新服務(wù)于鄉(xiāng)村振興的治理體系。鄉(xiāng)村振興不同于脫貧攻堅，其幾個中心治理目標(biāo)之間的關(guān)系是平行的，部門之間的動員難點(diǎn)較多。農(nóng)業(yè)部改為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部并不能形成類似“大扶貧”格局一樣的“大鄉(xiāng)村振興”格局。2019年的一號文件提出“五級書記抓鄉(xiāng)村振興”是一種扶貧治理方式的平行轉(zhuǎn)移，從這一轉(zhuǎn)移中也許能看出一些端倪，但完全的平行轉(zhuǎn)移難度還是很大。這些制度安排問題，不僅是涉及鄉(xiāng)村振興一個將來時的問題，也是涉及脫貧攻堅成果工作的完成時的問題，這些問題也是貧困地區(qū)非常關(guān)心的問題。在具體的制度安排方面，當(dāng)前迫切需要研究哪些好的脫貧攻堅政策值得復(fù)制、拓展與推廣，有哪些好的暫時性政策需要機(jī)制化、制度化，又有哪些好的做法要主流化。

(四)貧困地區(qū)脫貧前后經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的不平衡難題

經(jīng)過幾十年的快速發(fā)展，脫貧攻堅的對象本質(zhì)上具有“貧中之貧”的特征，為了解決他們的發(fā)展問題，脫貧攻堅戰(zhàn)中采用了一些超常規(guī)幫扶舉措，如金融扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、易地搬遷等，這些措施在當(dāng)前的氛圍下，包括其他的輔助性手段如電商扶貧、消費(fèi)扶貧等，產(chǎn)生了一定的幫扶效果，但長遠(yuǎn)來看，他們的穩(wěn)定的高質(zhì)量的脫貧仍需面對市場經(jīng)濟(jì)中必然存在的障礙和風(fēng)險。在討論脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接這一話題，短板或者核心的關(guān)切還是應(yīng)該在貧困地區(qū)、貧困小農(nóng)。如何實現(xiàn)脫貧攻堅的政策向鄉(xiāng)村振興政策的平穩(wěn)發(fā)展，既要抓好梯度跟進(jìn)、又要抓好優(yōu)化升級，利用脫貧攻堅形成的堅實基礎(chǔ)，形成包容性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，積極促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的“質(zhì)性”轉(zhuǎn)化和發(fā)展。

幾個現(xiàn)實問題需要盡快出臺明確的政策，一是金融扶貧政策的延續(xù)與否、以及拓展與否的問題，脫貧攻堅中投向貧困戶的信貸金融支持已經(jīng)陸續(xù)進(jìn)入還貸期，是延續(xù)特惠的扶貧信貸金融支持，還是創(chuàng)新出鄉(xiāng)村振興框架下的普惠信貸金融支持。二是異地扶貧搬遷是脫貧攻堅中資金投入最大的項目，確實需要在“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的目標(biāo)上持續(xù)下功夫，確保后續(xù)就業(yè)支持、產(chǎn)業(yè)扶貧等方面的政策能夠跟上。三是如何讓產(chǎn)業(yè)扶貧的產(chǎn)能持續(xù)發(fā)揮效益，要在傳統(tǒng)的對種養(yǎng)業(yè)產(chǎn)業(yè)直接支持之外，重點(diǎn)解決加工、銷售、品牌建立、產(chǎn)業(yè)融合等環(huán)節(jié)發(fā)展不平衡的問題。四是光伏扶貧等資產(chǎn)收益扶貧項目在脫貧攻堅以后如何規(guī)范管理并產(chǎn)生合理的收益分配效應(yīng)。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興要妥善解決當(dāng)前貧困地區(qū)面臨的幾個不平衡問題，一是貧困戶和非貧困戶，新型經(jīng)營主體和普通農(nóng)戶之間的關(guān)系不平衡問題，聚焦解決利益聯(lián)結(jié)機(jī)制的創(chuàng)新方面的問題；二是貧困村和非貧困村之間的不平衡問題，這方面主要是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的問題。

(五)社會政策的實施中兼顧不同群體的訴求與需求的現(xiàn)實難題

脫貧攻堅政策具有顯著的福利性特征，重視對貧困群體生活條件的改善和發(fā)展機(jī)會的賦予。在脫貧攻堅中為了確保解決“三保障”問題，形成了一系列面向建檔立卡人口的特惠性政策，這樣的政策設(shè)計一定程度上形成了貧困戶與非貧困戶之間社會政策的“福利懸崖”效應(yīng)。在推進(jìn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有效銜接的實踐過程中，合理兼顧不同群體利益訴求和需求是一個現(xiàn)實難題，需要在普惠與特惠之間、在特定瞄準(zhǔn)與普遍福利之間、在不斷提高幫扶水平與防止產(chǎn)生福利依賴之間解決好平衡的問題。

社會政策支持上有幾個難點(diǎn)，一是在強(qiáng)化社會救助的同時，激發(fā)被救助對象的內(nèi)生動力問題。二是當(dāng)前農(nóng)村已經(jīng)實現(xiàn)社會保障主要項目的制度全覆蓋，但保障水平仍然不夠，因病致貧等威脅始終存在，如何建立一個廣覆蓋的有效的可持續(xù)的社會保險保護(hù)網(wǎng)絡(luò)、有效預(yù)防貧困，是脫貧攻堅給鄉(xiāng)村振興留下的一個重大挑戰(zhàn)；三是在政策選擇上，既要考慮瞄準(zhǔn)性質(zhì)的社會救助政策，又要考慮普惠性質(zhì)的社會福利和社會服務(wù)政策；既要考慮短期的“救急難”性質(zhì)的政策，又要考慮長遠(yuǎn)的“社會投資”性質(zhì)的社會發(fā)展政策。過去扶貧中的一些做法比如“以工代賑”和脫貧攻堅中形成的一些做法比如“公益性崗位”應(yīng)該考慮如何從公共財政角度形成長效機(jī)制。

二、實現(xiàn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的應(yīng)對策略

脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的有效性應(yīng)該體現(xiàn)為：一方面，脫貧攻堅從全國特別是貧困地區(qū)來講要為鄉(xiāng)村振興奠定堅實的基礎(chǔ)(既包括各種投入和基礎(chǔ)建設(shè)，也包括治理的經(jīng)驗)，是鄉(xiāng)村振興的重要前提和優(yōu)先任務(wù)；另一方面，鄉(xiāng)村振興也要在鞏固脫貧攻堅成果、高質(zhì)量打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，建立防貧反貧長效機(jī)制方面發(fā)揮持續(xù)性的作用。

(一)要堅持以人民為中心、農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的理念

脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興都是中國現(xiàn)代化建設(shè)中的重要任務(wù)，但首先需要解決理念和認(rèn)識問題。實現(xiàn)脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興有效銜接首先需要各級黨委和政府在工作理念和態(tài)度上一以貫之地予以重視。無論是“以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局”還是“堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”，體現(xiàn)的執(zhí)政理念是一致的、也是現(xiàn)實的，反映了民生問題和“三農(nóng)問題”等仍然是小康社會建設(shè)和國家現(xiàn)代化的短板，脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興有效銜接，本質(zhì)上就是要解決我們國家存在城鄉(xiāng)、區(qū)域和不同人群之間的發(fā)展不平衡、不充分的問題。脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興有效銜接是一個發(fā)展大局問題，各級黨委和政府要切實踐行“以人民為中心發(fā)展”理念，把在脫貧攻堅期間形成的精氣神和各種好的做法切入到鄉(xiāng)村振興和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局之中。

(二)盡快考慮村社治理的結(jié)構(gòu)創(chuàng)新問題，形成長效機(jī)制

在脫貧攻堅中，各類扶貧政策、資源、項目下達(dá)以及第一書記或駐村工作隊長、幫扶干部的下派承擔(dān)了大量的政府職能工作，帶來了政府工作中心和重心下移的態(tài)勢，更加貼近受眾并能夠及時回應(yīng)和了解農(nóng)民的切實需求，但在積極發(fā)揮第一書記(駐村隊長)、幫扶干部對村干部的作用的同時，要始終注重把村兩委主要領(lǐng)導(dǎo)作為脫貧攻堅中主要的領(lǐng)導(dǎo)者和踐行者，充分培養(yǎng)、調(diào)動村集體領(lǐng)導(dǎo)班子的主觀能動性，促進(jìn)鄉(xiāng)村干部的能力建設(shè)和鄉(xiāng)村隊伍建設(shè)，打造一支“本社區(qū)化”的鄉(xiāng)村基層治理隊伍，提升村社治理水平。同時，在村一級可以設(shè)立一個政府隸屬的綜合服務(wù)辦公室，承擔(dān)村一級的部分基本公共服務(wù)，也能促使有關(guān)政府服務(wù)部門應(yīng)把工作重心下移，更加貼近受眾。關(guān)于村社治理創(chuàng)新，目前各地已經(jīng)有一些經(jīng)驗探索，要加快研究總結(jié)。

(三)加大農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展力度，補(bǔ)齊幼兒養(yǎng)育和敬(養(yǎng))老機(jī)構(gòu)建設(shè)的短板

在人口老齡化的社會背景下，農(nóng)村地區(qū)的老年人口數(shù)量增速較快，很多地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)和資源供需失衡，農(nóng)村老人容易成為后扶貧時代的易貧群體。建議面向農(nóng)村老人群體建立經(jīng)濟(jì)困難補(bǔ)貼，鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院向社會人士有償開放，使老人在家庭照料客觀缺失的情況下有解決晚年基本生活的途徑，要重點(diǎn)提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給、改善敬老院的養(yǎng)老服務(wù)水平。同時，還可以鼓勵基層醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)和人員與敬老院合作，探索醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的實踐。或者開拓基層老年醫(yī)療服務(wù)，將農(nóng)村老人照料缺失和基層醫(yī)療服務(wù)對象減少的問題相結(jié)合，探索“基層醫(yī)療+養(yǎng)老”模式，既緩解農(nóng)村老人缺乏照料的困境，也增加基層醫(yī)療服務(wù)內(nèi)容和收入來源。由于農(nóng)村人口外出務(wù)工的數(shù)量較多，留守兒童一直以來都是農(nóng)村的重點(diǎn)問題，建議將以救助為導(dǎo)向的教育幫扶政策轉(zhuǎn)變?yōu)橐豁椈镜膰袢肆ν顿Y制度，增加學(xué)前教育的保障水平。

(四)積極促進(jìn)貧困地區(qū)中心集鎮(zhèn)的建設(shè)，作為與鄉(xiāng)村振興銜接的節(jié)點(diǎn)和載體，發(fā)展和完善服務(wù)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展設(shè)施支持和服務(wù)體系

以農(nóng)村中心集鎮(zhèn)為樞紐，加強(qiáng)基本公共服務(wù)供給和產(chǎn)業(yè)設(shè)施支持。由國家財政和地方政府出資設(shè)立專項基金，用于建立完善全產(chǎn)業(yè)鏈的基本公共服務(wù)，解決農(nóng)產(chǎn)品儲運(yùn)、加工、銷售的各種困難。加強(qiáng)農(nóng)村物流網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)，要繼續(xù)加強(qiáng)貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，降低生產(chǎn)運(yùn)輸成本和損耗，加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地批發(fā)市場建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品流通轉(zhuǎn)型升級，提升農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的增加值。充分發(fā)揮農(nóng)民專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)和其他社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的帶動作用，為農(nóng)民提供全方位的社會化服務(wù)，同時加強(qiáng)對服務(wù)主體的監(jiān)管，保護(hù)農(nóng)民利益。

(五)在類型化和精準(zhǔn)化基礎(chǔ)上，促進(jìn)脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興政策體系的銜接優(yōu)化

以解決相對貧困和鄉(xiāng)村振興為目標(biāo)，對脫貧攻堅中的一些政策支持進(jìn)行優(yōu)化和制度化。一是合理調(diào)整扶貧資金的適用范圍，除了財政扶貧資金外，其他渠道的扶貧資金，在脫貧攻堅后期應(yīng)適度放寬條件考慮支持條件較差的非貧困村和貧困邊緣群體；二是及時制定管理辦法，延續(xù)既有針對貧困地區(qū)的金融幫扶政策和資產(chǎn)收益扶貧政策，優(yōu)化政策扶持對象，適當(dāng)提升此類政策的經(jīng)濟(jì)競爭性，適度覆蓋部分有經(jīng)營能力的貧困邊緣群體；三是把指向新型經(jīng)營主體的鄉(xiāng)村振興政策適度下移拓展，形成包含普通農(nóng)戶發(fā)展的支持保護(hù)政策體系；四是推動社會基本醫(yī)療保險制度的關(guān)口前移，減少醫(yī)療報銷待遇的群體差異；五是加大貧困地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)的普惠性的福利保障和社會服務(wù)水平，普遍提升農(nóng)村人口的獲得感。