張曉彤

摘 要：司法裁判中，客觀合理裁判結(jié)果的得出需要法官綜合運(yùn)用多種解釋方法。體現(xiàn)在“中國專車第一案”中，通過對(duì)案件爭議焦點(diǎn)的分析，結(jié)合體系解釋、目的解釋等論理解釋方法，形成融貫的解釋論證系統(tǒng);結(jié)合2014年《行政訴訟法》修改時(shí)對(duì)六項(xiàng)審查依據(jù)的內(nèi)在邏輯關(guān)系，理清“明顯不當(dāng)”的適用范圍，在此過程中，對(duì)于司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)司法審查的界限有了進(jìn)一步明確的區(qū)分。

關(guān)鍵詞：法律解釋;中國專車第一案;明顯不當(dāng)

一.案情簡介

2015年1月7日，陳某通過網(wǎng)絡(luò)召車軟件與兩名乘客取得聯(lián)系，約定陳某駕車將兩名乘客從濟(jì)南市八一立交橋附近送至濟(jì)南西站，由乘客支付車費(fèi)。當(dāng)日11時(shí)左右，陳某駕車行至濟(jì)南西站送客平臺(tái)時(shí)，濟(jì)南客運(yùn)管理中心的工作人員認(rèn)為陳某涉嫌未經(jīng)許可擅自從事出租汽車客運(yùn)經(jīng)營，對(duì)其下達(dá)《行政強(qiáng)制措施決定書》，暫扣其車輛。2015年2月13日，濟(jì)南客運(yùn)管理中心向陳某送達(dá)了《行政處罰決定書》，以其非法經(jīng)營客運(yùn)出租汽車為由，責(zé)令停止違法行為，處二萬元罰款并沒收非法所得。

陳某不服該《行政處罰決定書》，向濟(jì)南市市中區(qū)人民法院提起訴訟。一審案件爭議點(diǎn)為以下兩點(diǎn)：第一，原告的行為是否構(gòu)成未經(jīng)許可擅自從事出租汽車客運(yùn)經(jīng)營。一審法院認(rèn)為，根據(jù)《山東省道路運(yùn)輸條例》第八條、《濟(jì)南市城市客運(yùn)出租汽車管理?xiàng)l例》第十六條的規(guī)定，原告的行為屬于未經(jīng)許可擅自從事出租汽車客運(yùn)經(jīng)營。第二，被訴行政處罰決定的處罰幅度是否畸重。一審法院認(rèn)為，被告未提供證據(jù)證明原告與網(wǎng)絡(luò)約車平臺(tái)的關(guān)系及與乘客最終產(chǎn)生的車費(fèi)是否實(shí)際支付或結(jié)算完畢，具體幾方受益也沒有證據(jù)證明;原告在本案中僅實(shí)施了部分行為，在現(xiàn)有證據(jù)下，被告將本案行政處罰所針對(duì)的違法行為及其后果全部歸責(zé)于原告，處罰幅度和數(shù)額畸重。此外，被告作出的行政處罰決定書，沒有載明原告違法事實(shí)的時(shí)間、地點(diǎn)、經(jīng)過以及相關(guān)道路運(yùn)輸經(jīng)營行為的具體情節(jié)等事項(xiàng)，據(jù)此也應(yīng)當(dāng)予以撤銷。一審法院最終認(rèn)定原告行為違法，同時(shí)撤銷了被告所下達(dá)的《行政處罰決定書》。

一審被告不服該一審判決，向濟(jì)南市中級(jí)人民法院提起了上訴。濟(jì)南市中級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為：本案系對(duì)網(wǎng)約車運(yùn)輸經(jīng)營行為予以行政處罰的案件，對(duì)陳某的行為構(gòu)成未經(jīng)許可擅自從事出租汽車客運(yùn)經(jīng)營的事實(shí)，各方當(dāng)事人均未提出異議，應(yīng)當(dāng)予以確認(rèn)?，F(xiàn)本案爭議的焦點(diǎn)主要是被訴行政處罰決定是否構(gòu)成明顯不當(dāng)。法院認(rèn)為，比例原則作為行政法的重要原則，行政處罰應(yīng)當(dāng)遵循該原則，對(duì)當(dāng)事人實(shí)施行政處罰必須與其違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)和社會(huì)危害程度相當(dāng)。一方面，網(wǎng)約車作為客運(yùn)服務(wù)的新業(yè)態(tài)和共享經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，有助于緩解客運(yùn)服務(wù)的供需矛盾，滿足公眾多樣化的出行需求，符合社會(huì)的發(fā)展趨勢和創(chuàng)新的要求，對(duì)其應(yīng)當(dāng)適當(dāng)寬容。另一方面，這種新業(yè)態(tài)又給既有客運(yùn)管理秩序帶來了負(fù)面影響，甚至存有安全隱患等問題，確需加強(qiáng)規(guī)范引導(dǎo)。當(dāng)一種新生事物在滿足社會(huì)需求，促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等方面起到積極的推動(dòng)作用時(shí)，對(duì)其所帶來的社會(huì)危害的評(píng)判不僅要遵循現(xiàn)行的法律法規(guī)的規(guī)定，亦應(yīng)充分考慮是否符合社會(huì)的公眾感受。

本案陳某通過網(wǎng)絡(luò)約車軟件進(jìn)行道路運(yùn)輸經(jīng)營的行為，符合社會(huì)的一般認(rèn)知，社會(huì)危害性較小。行政機(jī)關(guān)在根據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)對(duì)其進(jìn)行處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡可能的將對(duì)當(dāng)事人的不利影響控制在最小范圍之內(nèi)，以實(shí)現(xiàn)行政管理和保護(hù)新生事物之間的平衡。另外，該行為中有幾方主體受益、最終產(chǎn)生的車費(fèi)是否已經(jīng)實(shí)際支付或者結(jié)算完畢，濟(jì)南客運(yùn)管理中心未提供證據(jù)進(jìn)行證明。在上述事實(shí)不明確，以及該行為社會(huì)危害性較小的情況下，將該行為的后果全部歸于陳某并對(duì)其作出較重的處罰，有違比例原則，構(gòu)成明顯不當(dāng)。原審法院認(rèn)定處罰幅度和數(shù)額畸重，對(duì)被訴行政處罰決定予以撤銷，符合法律規(guī)定。

從一二審的判決書中我們可以提煉出本案的的爭議焦點(diǎn)主要分為兩個(gè)層次：第一，陳某的行為是否構(gòu)成了非法營運(yùn);第二，濟(jì)南客運(yùn)管理中心對(duì)陳某的行政處罰是否存在“明顯不當(dāng)”，如果構(gòu)成了“明顯不當(dāng)”，那么行政行為的“明顯不當(dāng)”的審查形式如何確認(rèn)、適用范圍、當(dāng)與不當(dāng)?shù)膮^(qū)分標(biāo)準(zhǔn)又該如何選擇。本文將從體系解釋、目的解釋、文義解釋等角度出發(fā)，對(duì)上述焦點(diǎn)問題進(jìn)行歸納。

二.體系解釋及其應(yīng)用

從法律解釋方法體系來看，體系解釋是一種和目的解釋相類似的重要論理解釋方法。該解釋方法的作用主要體現(xiàn)為，在法律規(guī)范內(nèi)涵模糊或適用特定規(guī)范致使法律效果和社會(huì)效果無法統(tǒng)一的情況下，通過結(jié)合整個(gè)法律體系的“語境”，從而實(shí)現(xiàn)判決的可接受性。具體到本案來說，體系解釋的應(yīng)用主要體現(xiàn)為“明顯不當(dāng)”的審查形式是應(yīng)該歸于合法性還是合理性的問題。

對(duì)于“明顯不當(dāng)”的審查形式是應(yīng)該歸于合法性還是合理性的問題，理論界一直存在爭議。首先，我們來區(qū)分形式合法與實(shí)質(zhì)合法。隨著法律淵源的內(nèi)容和形式都趨泛化，二者之間的界限也愈發(fā)模糊。例如，《行政處罰法》要求，“設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)”，在此合法性與合理性就出現(xiàn)了重疊;行政法一般原則作為法源的地位，得到了越來越多的肯定;行政慣例和司法判例的作用也越來越得到重視?？傮w趨勢是行政法的淵源變得越來越多樣;相應(yīng)地，對(duì)行政行為合法性的審查步步收緊，留給行政機(jī)關(guān)自由裁量的余地越來越窄，合理性審查所指涉的范圍在很大程度上已經(jīng)被合法性審查所覆蓋。因此，實(shí)質(zhì)性合法的觀點(diǎn)應(yīng)運(yùn)而出，這種觀點(diǎn)認(rèn)為，“明顯不當(dāng)”就是指行政自由裁量超出了合理的范圍就構(gòu)成了違法，也就是合不合理的問題也應(yīng)歸屬于合法性的問題。本文認(rèn)為，合法性與合理性已不存在嚴(yán)格的法律邊界，如果再堅(jiān)持傳統(tǒng)的二元論，那么必將出現(xiàn)合法性與合理性的交叉重疊。第二，在實(shí)務(wù)中，由于行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)越來越大，其作出的行政行為也必然存在更多的合理性問題，如果將合法性與合理性完全剝離，那么，對(duì)于因行政行為“明顯不當(dāng)”而權(quán)益受損的相對(duì)人來說，也起不到實(shí)質(zhì)性的司法救濟(jì)作用。因此，本文認(rèn)為，第二種觀點(diǎn)更符合社會(huì)發(fā)展的趨勢。

具體到本案來說，被告錯(cuò)誤地采用了第一種觀點(diǎn)，認(rèn)為只要按照《山東省道路運(yùn)輸條例》與《濟(jì)南市城市客運(yùn)出租汽車管理?xiàng)l例》中有關(guān)規(guī)定所規(guī)定的范圍內(nèi)自由裁量，就不違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定，不應(yīng)該受到司法的限制。但是一審法院和二審法院都采用了第二種觀點(diǎn)，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)對(duì)其作出的行政行為不應(yīng)該僅僅局限于法律、法規(guī)的規(guī)定，更應(yīng)該包含合理性審查。網(wǎng)約車是共享經(jīng)濟(jì)形態(tài)下的新產(chǎn)物，它的出現(xiàn)，能提高車輛的使用效率，滿足社會(huì)大眾對(duì)于多元化出行的要求，考慮到網(wǎng)約車作為新興事物的特殊背景以及社會(huì)大眾對(duì)于網(wǎng)約車的評(píng)價(jià)，可以判斷網(wǎng)約車客運(yùn)服務(wù)的社會(huì)危害性較小。而被告在作出行政處罰的時(shí)候，并未對(duì)此因素進(jìn)行考量，因此，判定該行政處罰明顯不當(dāng)，判定違法。

三.目的解釋及其應(yīng)用

從法律釋義的角度來看，任何裁判都必然指向特定的立法目的。目的解釋方法的應(yīng)用大致相當(dāng)于對(duì)法律規(guī)范進(jìn)行“客觀目的的研究”，闡釋涉案規(guī)則或者概念的內(nèi)涵與外延，從而得出一個(gè)客觀合理的解釋結(jié)果。在本案中，合理性的原則以及判決結(jié)果的可接受度即為本案所追求的目的之一。

結(jié)合本案，對(duì)于當(dāng)與不當(dāng)?shù)膮^(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，主要結(jié)合合理性原則與比例原則進(jìn)行區(qū)分。合理性原則包含三個(gè)原則：公平公正原則、考慮相關(guān)因素及比例原則。公平公正原則就是平等原則，此處的平等包括同等情況同等對(duì)待，也包括不同情況差別對(duì)待。考慮相關(guān)因素是指行政機(jī)關(guān)在作出行政決定和進(jìn)行行政裁量時(shí)，不得考慮不相關(guān)因素。比例原則有三個(gè)方面的要求。第一，合目的性，是指行政機(jī)關(guān)在行使裁量權(quán)時(shí)所采取的具體措施必須符合法律目的，如拆遷是領(lǐng)導(dǎo)為了中飽私囊，就不符合比例原則。第二，適當(dāng)性結(jié)果與措施、和手段之間具有正當(dāng)性。光有了正確的目的不算，還要選對(duì)實(shí)現(xiàn)目的的方法。第三，損害最小。即行政機(jī)關(guān)應(yīng)采用對(duì)當(dāng)事人損害最小的方式，即行政機(jī)關(guān)能用輕微的方式實(shí)現(xiàn)行政目的，就不能采用手段更激烈的方式。與之相對(duì)應(yīng)，如果行政機(jī)關(guān)沒有考慮相關(guān)因素或者考慮了不應(yīng)當(dāng)考慮的因素，就可能導(dǎo)致明顯不當(dāng)。如《物業(yè)管理?xiàng)l例》第9條第2款規(guī)定，“管理區(qū)域的劃分應(yīng)當(dāng)考慮物業(yè)的公用設(shè)施設(shè)備、建筑物規(guī)模、社區(qū)建設(shè)等因素”，如果房管局不能以證據(jù)證明其考慮的是這些因素，那么就是不當(dāng)。此外，如果法官違背業(yè)以形成的裁量準(zhǔn)則也有可能構(gòu)成明顯不當(dāng)。因?yàn)橐惶追€(wěn)定的處理模式有助于限制行政過程的考量因素，降低與當(dāng)事人討價(jià)還價(jià)的成本，抵御各種人為干擾，并且處理模式一旦形成，就會(huì)給行政相對(duì)人一種期待，相信并要求行政機(jī)關(guān)遵循這種模式行事。如果行政機(jī)關(guān)沒有正當(dāng)理由違背裁量規(guī)則，即構(gòu)成違法。

從以上分析中我們可以看出，2014年行政訴訟法新增加的“明顯不當(dāng)“這種審查根據(jù)，應(yīng)歸屬于合理性的審查范圍，但由于行政法源的多樣化，傳統(tǒng)的合法性與合理性二元化理論會(huì)導(dǎo)致合法性與合理性出現(xiàn)沖突與重疊，因此，將合理性審查標(biāo)準(zhǔn)納入合法性審查標(biāo)準(zhǔn)會(huì)更符合社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要。

四.文義解釋及其應(yīng)用

謙抑立場下，法律解釋的最主要的特征是“始于文義，終于文義”。文義解釋是在法的謙抑立場下，按照法律文本字面的含義進(jìn)行解釋，并且在所有的法律解釋方法體系中，文義解釋具有優(yōu)先適用的地位。文義解釋的價(jià)值取向是維護(hù)法律的穩(wěn)定性、明確性和可預(yù)測性及整個(gè)法治實(shí)踐的統(tǒng)一，進(jìn)而排斥立法意圖和法律解釋主體的個(gè)人傾向。在案例需要運(yùn)用的多種解釋方法中，文義解釋最大的作用就是為其他解釋的運(yùn)用提供最大意義范圍，也就是合法性的底線范圍。但是，法律規(guī)范自身及其與案件事實(shí)的復(fù)雜關(guān)系，都使得案例并不應(yīng)當(dāng)僅僅限于運(yùn)用文義解釋。

2014年《行政訴訟法》進(jìn)行修改時(shí)，在第70條寫明了行政訴訟法的六項(xiàng)審查依據(jù)。行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：（一）主要證據(jù)不足的;（二）適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的;（三）違反法定程序的;（四）超越職權(quán)的;（五）濫用職權(quán)的;（六）明顯不當(dāng)?shù)?。在法律?shí)務(wù)中，法官有時(shí)會(huì)把超越職權(quán)、適用錯(cuò)誤的行為輕描淡寫成“不當(dāng)”，可能有助于減少行政機(jī)關(guān)的抵觸情緒，但是這是不對(duì)的。一個(gè)最基本的理解是，明顯不當(dāng)是針對(duì)行政裁量行為而言的。由于六項(xiàng)審查根據(jù)是在幾十年的發(fā)展中形成的，所以需要厘清六項(xiàng)根據(jù)之間的邏輯關(guān)系。 ? ? 首先，對(duì)于主要證據(jù)不足的問題，這一審查根據(jù)主要包含事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤、沒有證據(jù)或證據(jù)不充分等情形，在行政訴訟中，完全可以通過“主要證據(jù)不足”這一審查標(biāo)準(zhǔn)對(duì)事實(shí)和證據(jù)問題加以解決，不存在裁量性問題，也就不存在“明顯不當(dāng)”的適用。第二，對(duì)于適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤，理論界尚存在爭議。因?yàn)椴淮_定法律概念的解釋應(yīng)屬于裁量的范疇，特別是在行政許可、確認(rèn)等領(lǐng)域，立法所設(shè)定的條件非常寬泛，案件的爭議也往往集中于法律適用條件的解釋上。因此，對(duì)于適用法律、法規(guī)是否錯(cuò)誤有待于共同觀念的進(jìn)一步發(fā)展。第三，對(duì)于違反法定程序這一審查依據(jù)，在行政訴訟法修改之前，法官們撤銷行政行為，依據(jù)的多是“違反法定程序”，這在一定程度上使之包含了行政程序裁量的要求，并且已經(jīng)形成了一種相當(dāng)廣泛的共識(shí)。在增加了“明顯不當(dāng)”這一審查根據(jù)之后，理論界與實(shí)務(wù)界似乎也無意改變業(yè)以形成的理解。在這種情況下，明顯不當(dāng)可以不適用于行政程序問題。第四，在行政訴訟法增加“明顯不當(dāng)”的審查根據(jù)后，濫用職權(quán)可以限于行政機(jī)關(guān)違背法律目的、惡意行使權(quán)利等情形，也就是說，濫用職權(quán)應(yīng)包含主觀惡意。行政機(jī)關(guān)出于不正當(dāng)動(dòng)機(jī)行使權(quán)利是惡意，極端的輕率任性、不負(fù)責(zé)任也是惡意。在法律實(shí)務(wù)中，濫用職權(quán)的情形主要包括徇私枉法、打擊報(bào)復(fù)、任性專橫、反復(fù)無常等情形。排除了以上因素后，明顯不當(dāng)審查根據(jù)的適用范圍主要是行政處理方式的裁量。根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，明顯不當(dāng)常適用的場合主要包括以下幾個(gè)方面：在行政處罰法中，明顯不當(dāng)體現(xiàn)為過罰相當(dāng)，當(dāng)事人有多大的過錯(cuò)，行政機(jī)關(guān)就應(yīng)該給予多大的處罰，能不罰就不罰，能少罰就少罰。行政許可法中明顯不當(dāng)體現(xiàn)為許可制度的冗雜化，砍掉不必要的許可證，砍掉冗雜繁瑣的許可環(huán)節(jié)。行政強(qiáng)制，法中明顯不當(dāng)體現(xiàn)的較多，如采用禁水、禁電的方式執(zhí)法、夜間執(zhí)法和節(jié)假日?qǐng)?zhí)法等。總的來看，明顯不當(dāng)可以歸為不必要的擾民七個(gè)字。 ? ? 具體到本案來說，網(wǎng)約車這種行為作為新經(jīng)濟(jì)下的一種產(chǎn)物，有利于提高資源的利用效率，滿足公眾多樣化的出行需求，社會(huì)認(rèn)可度較強(qiáng)，大眾接受度也很滿意。這種行為的危害性本身就比較小;再次，在行政機(jī)關(guān)作出的行政處罰決定書中，對(duì)于該行為有幾方主體受益、最終產(chǎn)生的車費(fèi)是否已經(jīng)支付完畢，濟(jì)南客運(yùn)管理中心也并未提供證據(jù)進(jìn)行證明。在該種情況下，將行為后果全部歸于陳某并對(duì)其作出該行政處罰，明顯地違反了比例原則，構(gòu)成明顯不當(dāng)。

五.結(jié)語

多種解釋方法的綜合運(yùn)用已成為業(yè)界常態(tài)，特別體現(xiàn)在一些新興案例或典型案例的裁判中。在發(fā)達(dá)的自媒體時(shí)代，熱點(diǎn)案件的評(píng)議能迅速匯集成強(qiáng)大的民間力量，成為法官判案中不可忽視的重要因素。通過指導(dǎo)案例，明確類似案件裁判中的法律方法及其適用標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而將其抽象成規(guī)范意義上的適用規(guī)則，這對(duì)于“同案同判”具有重要的指導(dǎo)意義。

結(jié)合到本案，從體系解釋的角度出發(fā)，司法權(quán)在行政權(quán)面前，應(yīng)保持謙抑性原則，不應(yīng)做太多的干預(yù)。對(duì)于司法審查的強(qiáng)度，在合法性與合理性之間，也應(yīng)該保持必要的平衡。法院應(yīng)節(jié)制自己的審查權(quán)利，給予行政裁量必要的尊讓，聽從和維持行政機(jī)關(guān)的決定。但是從目的解釋的角度出發(fā)，如果不對(duì)合理性做具體的審查，對(duì)于因明顯不當(dāng)所造成損害的行政相對(duì)人的救濟(jì)又歸于空話。客觀合理裁判結(jié)果的得出需要法官綜合運(yùn)用多種解釋方法?！爸袊鴮＼嚨谝话浮敝皇谴罅啃姓昧堪讣械囊患?，但是其對(duì)于司法權(quán)對(duì)新興事物的裁量問題使公眾抱有了期待，法律解釋的不斷完善及司法實(shí)踐的不斷積累，最終會(huì)使行政權(quán)、司法權(quán)、行政相對(duì)人的合法權(quán)益達(dá)到更好的平衡。

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