梁永懷

（連云港師范高等專科學校馬克思主義學院，江蘇 連云港 22000）

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)（以下簡稱農(nóng)地流轉(zhuǎn)）是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，使實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、解決“三農(nóng)”問題、增加農(nóng)民收入的重要抓手。隨著農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的深入和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的整體推進，農(nóng)地流轉(zhuǎn)無論從廣度深度還是規(guī)模范圍都呈擴大和加劇之勢。為了使農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序進行，除了建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關法律法規(guī)外，還應完善相關配套制度，其中農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同制度是重要一環(huán)。本文擬對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同制度進行進一步的探討。

1 合同制度在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的實施現(xiàn)狀

農(nóng)地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢，是喚醒農(nóng)村沉睡資產(chǎn)的重要手段。農(nóng)地有效流轉(zhuǎn)離不開完備合同制度的保障。為了規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為、維護流轉(zhuǎn)雙方當事人的合法權(quán)益、促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，2005年，當時的農(nóng)業(yè)部以部門規(guī)章形式專門出臺了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關事宜都做了詳細、具體規(guī)定。但是在農(nóng)地流轉(zhuǎn)實踐中，很多農(nóng)戶仍采用口頭協(xié)議的方式進行，很少使用書面合同。謝舜、周金衢[1]（2013）對廣西玉林市福綿區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同執(zhí)行情況的抽樣調(diào)查統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：“高達78.6%的土地流轉(zhuǎn)只有口頭約定，21.4%的土地流轉(zhuǎn)私擬了書面合同，沒有一宗土地流轉(zhuǎn)采用由廣西農(nóng)業(yè)廳和工商局聯(lián)合監(jiān)制的《廣西農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同（示范文本）》。黃城，鐘進良，張志標，等[2]（2019）對廣東省梅州市土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)戶較多“采取口頭協(xié)議進行土地流轉(zhuǎn)，沒有通過簽訂流轉(zhuǎn)合同來規(guī)范雙方的權(quán)利和義務，簽訂了合同也存在手續(xù)不規(guī)范、條款不完備等問題”。 這種情形和此前張立平[3]（2007） 陳昌兵[4]（2008）等學者的調(diào)查結(jié)論基本一致。

無論是全國人大制定的《土地承包法》，還是農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，都設有專章專門條款對農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同作出詳盡的規(guī)定，很多?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的農(nóng)業(yè)行政主管部門會同市場監(jiān)督管理部門 （原工商行政管理部門）還制定了土地流轉(zhuǎn)示范性合同文本，供土地流轉(zhuǎn)雙方當事人參照執(zhí)行，希望籍此維護農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的有序運行，保障土地交易的安全。但在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，口頭協(xié)議卻大行其道，規(guī)范的書面合同制度的執(zhí)行并不好，遠遠沒有達到立法部門和行政部門的合理預期。

2 口頭協(xié)議的局限性及對土地流轉(zhuǎn)的不利影響

分析當下農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同制度的執(zhí)行現(xiàn)狀，不難發(fā)現(xiàn)以口頭協(xié)議的形式進行土地流轉(zhuǎn)短時間內(nèi)、特定語境下具有一定的民意基礎和社會基礎。首先，從流轉(zhuǎn)雙方的關系方面看主要發(fā)生在親戚、朋友、同村同組等熟人之間，熟人社會的輿論壓力、道德評價、村規(guī)民約以及鄉(xiāng)土社會的禮治傳統(tǒng)是口頭協(xié)議得以較好履行的可靠保證；其次，從流轉(zhuǎn)的方式看主要局限于短期（一般一年）的轉(zhuǎn)包、代耕代種和出租等形式，口頭協(xié)議的內(nèi)容主要是對流轉(zhuǎn)價款、期限、土地用途、流轉(zhuǎn)面積等作出簡單約定，無形中契合了經(jīng)濟學的成本低效率高的相關要求；同時也不需要高超的談判能力和技巧，符合流轉(zhuǎn)雙方的基本認知。再次，口頭協(xié)議建立在彼此之間的信任基礎上，村規(guī)民約、鄉(xiāng)土社會的禮治傳統(tǒng)和道德規(guī)范對流轉(zhuǎn)雙方影響巨大?！巴恋亓鬓D(zhuǎn)中實際存在的聲譽機制、 私人懲罰機制和第三方信用擔保機制，有效地減少了流轉(zhuǎn)雙方內(nèi)在的機會主義沖動，為不規(guī)范合同的運轉(zhuǎn)提供了必要的保障”[1]。

但隨著交易對象的多元和交易規(guī)模的擴大，口頭協(xié)議已無法滿足土地流轉(zhuǎn)的需要，其負面影響逐漸顯現(xiàn)。其一，法律約束機制的缺失會誘發(fā)大量違約毀約行為的發(fā)生和道德風險的增加。任何制度的運行都需要合理的成本。鄉(xiāng)土社會、差序格局、熟人社會、鄉(xiāng)規(guī)民約等為特征和保障機制的優(yōu)勢短期可能會降低口頭協(xié)議的流轉(zhuǎn)成本，畢竟“在一個傳統(tǒng)或慣例使人們的行為在很大程度上都可以預期的社會中，強制力可以降低到最低限度”。[5]隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展，流轉(zhuǎn)對象更加復雜多元，流轉(zhuǎn)范圍規(guī)模不斷擴大，口頭協(xié)議潛在的隨意違約、毀約風險增加。從長遠來看，口頭協(xié)議非但沒有減少交易成本反而增加未來的交易成本和道德風險，影響交易安全。根據(jù)經(jīng)濟學的觀點，趨利避害追求利益最大化是人的本能，以口頭協(xié)議形式進行農(nóng)地流轉(zhuǎn)，易于為機會主義者所利用，從而招致大量農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛。在沒有規(guī)范的書面合同約束和機會主義“經(jīng)濟人“沖動誘導的雙重作用下，違約毀約行為往往就會隨之產(chǎn)生。人們不應該抱著不切實際的幻想，把農(nóng)地流轉(zhuǎn)如此重大的交易行為建立在口頭協(xié)議和依靠道德規(guī)范、鄉(xiāng)規(guī)民約保障的基礎上，這既不符合 “經(jīng)濟人”假設理論，也會誘發(fā)大量道德風險，不利于土地流轉(zhuǎn)秩序的建立。

其二，口頭協(xié)議不利于農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴大。農(nóng)地流轉(zhuǎn)口頭協(xié)商應用范圍具有邊界性，無法滿足日益擴大的交易范圍。隨著流轉(zhuǎn)方式的豐富和流轉(zhuǎn)范圍的擴大，流轉(zhuǎn)對象不再僅僅局限于熟人之間，而是向新型農(nóng)民、龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社等陌生人社會延伸。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的口頭協(xié)議具有邊界性且只能在短期發(fā)揮作用，限制了農(nóng)地轉(zhuǎn)讓的發(fā)展。[6]

3 規(guī)范的書面合同制度是農(nóng)地流轉(zhuǎn)有序運行的基石

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民重要的財產(chǎn)性權(quán)利，也是農(nóng)民重要的生產(chǎn)資料。允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、出租、作價入股、抵押等多種方式流轉(zhuǎn)，目的就是為了盤活農(nóng)村沉睡的資產(chǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營集約經(jīng)營，促進農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)村發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化。在一系列國家支農(nóng)惠農(nóng)政策的支持下，土地適度規(guī)模經(jīng)營集約經(jīng)營使一批政策項目和資金、信息、技術(shù)等城市資源進入農(nóng)業(yè)領域成為可能，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的范圍、規(guī)模在逐步增大；農(nóng)地流轉(zhuǎn)的模式和經(jīng)營主體也日趨多樣化。正如諾斯注意到情況，伴隨著市場的擴大，人們交換的范圍越來越大，這一進化要求社會創(chuàng)立的制度能允許匿名的、不局限于某個人的跨越時空的交換。[7]在此背景下，原來存在于熟人之間的口頭協(xié)議無法再有效應對土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的新情況新變化，用規(guī)范的明確的書面合同來界定流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務就成為務實的選項。

規(guī)范的農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同能夠最大限度地保障土地流轉(zhuǎn)雙方當事人的合法權(quán)益，維護土地交易市場的有序運行，減少和化解矛盾糾紛，也有利于和諧社會的構(gòu)建。與此同時，建立規(guī)范的農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同制度對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展也具有重要的現(xiàn)實意義。首先，在“三權(quán)分置”前提下，用明確規(guī)范的合同界定土地流轉(zhuǎn)各方的權(quán)利義務關系，對流入方而言，他們可以按照合同期限的約定大膽對土地進行規(guī)劃投資和開發(fā)利用，對預期利益也會有大致準確的評估，他們不會擔心流出方隨時收回土地等違約行為的發(fā)生。對流出方的農(nóng)戶而言，他們在保證穩(wěn)定收益的前提下可以更放心地向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，達到人盡其才、地盡其力，既解決了影響“三農(nóng)”的人地矛盾問題，又發(fā)展了適度規(guī)模經(jīng)營、集約化經(jīng)營，優(yōu)化了農(nóng)村土地資源的配置，提高了農(nóng)村勞動生產(chǎn)率。其次，明確規(guī)范的農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同制度的建立是對農(nóng)村家庭承包經(jīng)營體制的再次確認、延續(xù)和發(fā)展，是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、管理制度的又一次完善。農(nóng)村供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要以土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新為突破口，進一步鞏固以家庭承包經(jīng)營為基礎，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施和城鄉(xiāng)一體化進程的加快，農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)的方式、模式、規(guī)模、范圍等也會隨之加快和完善，規(guī)范的農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同制度保證了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的長期穩(wěn)定和農(nóng)村改革的有序推進。再次，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中推行規(guī)范的合同制度對流轉(zhuǎn)雙方也是一次普法教育，能夠使雙方樹立法治意識，增強法治觀念，提高依法維權(quán)的能力，對新農(nóng)村建設、實現(xiàn)農(nóng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化無疑也具有積極意義。

4 建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)書面合同制度的思考與建議

土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村土地制度改革的重要抓手，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展、解決“三農(nóng)”問題的重要舉措，其根本目的是要按照市場規(guī)律對農(nóng)村勞動力、土地、資源進行優(yōu)化配置，盤活農(nóng)村閑散資產(chǎn)，提高土地利用效率和增加農(nóng)民收入，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化。農(nóng)地流轉(zhuǎn)意義重大，為此，需要采取一系列措施規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序，其中建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)書面合同制度至關重要?；谵r(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展現(xiàn)狀和農(nóng)地流轉(zhuǎn)范圍規(guī)模的不斷擴大、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革和保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)順利運行的現(xiàn)實需要，需要從以下幾個方面依法推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)書面合同制度的實施。

1)制定土地流轉(zhuǎn)合同示范文本，便于流轉(zhuǎn)雙方參照執(zhí)行。土地承包經(jīng)營權(quán)是一項重要的財產(chǎn)權(quán)利，流轉(zhuǎn)雙方對此都會給予足夠的重視。當流轉(zhuǎn)雙方因為信息不對稱而缺乏足夠信任時，尤其需要有法律約束力的規(guī)范合同予以確認和保障。但囿于雙方主客觀因素和流轉(zhuǎn)雙方博弈能力的差別，需要具有公信力的政府部門給出權(quán)威的可供參考的規(guī)范合同。基于現(xiàn)實的需要，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同示范文本格式可由省級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況會同市場監(jiān)督管理部門聯(lián)合制定。合同示范文本格式的種類決定于農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式的種類，合同示范文本內(nèi)容可由通用條款、專用條款和附加條款三部分組成。

2)建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同“網(wǎng)簽”制度，實現(xiàn)與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)村金融制度創(chuàng)新的對接。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，可以借鑒《城市房地產(chǎn)管理法》的相關規(guī)定，引入“網(wǎng)簽”制度。“網(wǎng)簽”制度常見于房地產(chǎn)交易領域，指交易雙方簽訂合同后，到房地產(chǎn)相關部門進行備案，形成網(wǎng)簽號并在網(wǎng)上公示，用戶可以通過網(wǎng)簽號在網(wǎng)上進行查詢。[8]網(wǎng)簽主要目的是防止開發(fā)商捂盤惜售或“一房多賣”。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)領域建立合同“網(wǎng)簽”制度，流轉(zhuǎn)雙方簽訂合同后，應該到鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理部門備案并進行網(wǎng)上公示。如此既可以防止流出戶“一地多簽”等破壞流轉(zhuǎn)秩序行為的發(fā)生，也可實現(xiàn)與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)村金融制度創(chuàng)新的有效對接，對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資的實現(xiàn)具有積極意義。

3)完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同簽約選擇機制，建立農(nóng)戶與村集體經(jīng)濟組織（村民委員會）的流轉(zhuǎn)委托協(xié)議制度。簽訂土地流轉(zhuǎn)合同對流轉(zhuǎn)雙方都是重要的財產(chǎn)處分決定，需要慎重對待。對于具有簽約能力的流轉(zhuǎn)雙方，可以依據(jù)民法的基本原則自行簽約；對缺乏必要法律知識的農(nóng)戶為彌補簽約能力的不足，可以建立農(nóng)戶與村集體經(jīng)濟組織 （村民委員會）的流轉(zhuǎn)委托協(xié)議制度。自行簽約和委托簽約兩種方式供流轉(zhuǎn)雙方選擇。委托簽約制度要求農(nóng)戶先行和具有經(jīng)濟管理職能的村集體經(jīng)濟組織（沒有集體經(jīng)濟組織的由村民委員會替代）簽訂流轉(zhuǎn)委托協(xié)議書，委托其與流入方簽訂流轉(zhuǎn)合同。委托事項和委托權(quán)限應該明確予以約定。特別需要指出的是，在此過程中，一定要由農(nóng)戶在平等、自愿、等價有償和意思充分自治的基礎上流轉(zhuǎn)土地，村集體經(jīng)濟組織或村民委員會不得強迫或變相強迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地，否則就違背創(chuàng)設此制度的初衷，難免陷入“諾斯悖論”的怪圈。

4)建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同的備案與管理制度。無論是雙方自行簽訂的合同還是委托村集體經(jīng)濟組織（村委會）簽訂的合同，都應該在合理時限內(nèi)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府農(nóng)村土地承包管理部門備案。在備案過程中，土地承包管理部門主要職責是一方面對簽約合同的合法性和合規(guī)性進行審查。在此過程中土地行政管理部門實際上充當集體土地所有權(quán)人的“監(jiān)護人”角色，防止集體土地的不當使用。合同審查以形式審查為主兼具必要的實質(zhì)審查。需要特別指出的是，土地流轉(zhuǎn)合同備案與否，不影響流轉(zhuǎn)雙方合同的效力，這是對當事人意思自治原則的尊重，也是司法最終解決原則的要求。另一方面，依雙方當事人的申請，土地承包管理部門可以對流轉(zhuǎn)合同進行簽證。簽證本質(zhì)上是對流轉(zhuǎn)合同的真實性、合法性的一種監(jiān)督管理制度。與此同時，土地承包管理部門還要承擔土地流轉(zhuǎn)的日常管理工作，主要是對流轉(zhuǎn)合同、有關文件、各類合同示范文本、資料的整理歸檔工作，應該把土地流轉(zhuǎn)的相關數(shù)據(jù)上網(wǎng)，進行數(shù)據(jù)適時動態(tài)更新管理，“及時記載因土地流轉(zhuǎn)引起的合同變更、解除和重新訂立等反映流轉(zhuǎn)的情況，使土地高效率、低成本、有秩序流轉(zhuǎn)”。[9]當然，有關政策、法律法規(guī)的宣傳與解釋也是其必不可少的工作內(nèi)容。

5)完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同糾紛解決機制。從土地流轉(zhuǎn)口頭協(xié)議走向規(guī)范化的書面合同約束，對防范土地流轉(zhuǎn)領域糾紛的發(fā)生必然會起到積極遏制作用。但有時因為種種原因，糾紛還是難以避免。為此，農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同糾紛解決機制的建立必不可少，除了常規(guī)的仲裁訴訟的事后救濟手段可供選擇利用外，事實上事前預防、事中協(xié)調(diào)手段更為重要。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所、村委會、土地行政主管部門的事前事中的預防協(xié)調(diào)作用就顯得尤為重要。另外，建立毀約違約黑名單制度，對于流轉(zhuǎn)雙方的震懾作用也不可低估。