傅才武 劉 倩

一、引言

公民的基本文化權(quán)益是構(gòu)建國(guó)家公共文化服務(wù)體系的理論支點(diǎn)(1)王列生：《論公民基本文化權(quán)益的意義內(nèi)置》，《學(xué)習(xí)與探索》2009年第6期。，如何推進(jìn)公共文化服務(wù)的均等化、保障農(nóng)村居民基本公共文化權(quán)益成為公共文化服務(wù)體系建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。2018年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》指出：“加強(qiáng)農(nóng)村公共文化建設(shè)，健全鄉(xiāng)村公共文化服務(wù)體系，……深入推進(jìn)文化惠民，公共文化資源要重點(diǎn)向鄉(xiāng)村傾斜?！币詮V播電視村村通工程、全國(guó)文化信息資源共享工程、農(nóng)村電影放映工程、農(nóng)家書(shū)屋建設(shè)工程、送戲下鄉(xiāng)工程和體育健身工程等為代表的文化惠民工程，一方面在推進(jìn)農(nóng)村文化建設(shè)、保障農(nóng)村居民文化權(quán)益等方面發(fā)揮了重要作用，另一方面又面臨供需結(jié)構(gòu)錯(cuò)位和公共投入績(jī)效不高等問(wèn)題，成為政府部門(mén)和學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)領(lǐng)域。

近年來(lái)，農(nóng)村公共品(或公共服務(wù))的供需結(jié)構(gòu)性錯(cuò)位似乎 已成為學(xué)界無(wú)法繞過(guò)或回避的焦點(diǎn)。

有學(xué)者從供給體制機(jī)制(2)黃志沖：《農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究》，《中國(guó)農(nóng)村觀(guān)察》2000年第6期；吳士健、薛興利、左臣明：《試論農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的改革與完善》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2002年第7期；賈康、孫潔：《農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)提供機(jī)制的研究》，《管理世界》2006年第12期。、供給效率(3)吳淼：《基于社會(huì)資本的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率》，《中國(guó)行政管理》2007年第10期；李燕凌：《農(nóng)村公共品供給效率實(shí)證研究》，《公共管理學(xué)報(bào)》2008年第2期；陳聰、莊晉財(cái)、尹金承：《以合作理念提升村莊公共品供給效率》，《財(cái)政研究》2018年第2期。、供給模式(4)熊?。骸段覈?guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給分析與模式選擇》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2002年第7期；董明濤、孫鈺：《我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式選擇研究——基于地區(qū)差異的視角》，《經(jīng)濟(jì)與管理研究》2010年第7期；李燕凌：《農(nóng)村公共產(chǎn)品供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革:模式選擇與績(jī)效提升——基于5省93個(gè)樣本村調(diào)查的實(shí)證分析》，《管理世界》2016年第11期。、供給主體(5)史玲：《我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體研究》，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第5期；李琴、熊啟泉、孫良媛：《利益主體博弈與農(nóng)村公共品供給的困境》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2005年第4期；孔祥智、李圣軍、馬九杰：《農(nóng)戶(hù)對(duì)公共產(chǎn)品需求的優(yōu)先序及供給主體研究——以福建省永安市為例》，《社會(huì)科學(xué)研究》2006年第4期。等方面建言獻(xiàn)策，試圖通過(guò)供給側(cè)改革來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共品的供需均衡。也有學(xué)者從需求側(cè)提出優(yōu)化建議，認(rèn)為需求導(dǎo)向?qū)⒏幸嬗谔岣吖卜?wù)效能(6)郭澤保：《建立和完善農(nóng)村公共產(chǎn)品需求選擇的表達(dá)機(jī)制》，《中國(guó)行政管理》2004年第12期；趙宇：《農(nóng)村公共品需求表達(dá)與供給決策問(wèn)題分析——理論考察和山東調(diào)研》，《財(cái)政研究》2009年第7期；楊丹、章元：《選民需求的異質(zhì)性與公共品供給:來(lái)自中國(guó)農(nóng)村的證據(jù)》，《中國(guó)農(nóng)村觀(guān)察》2009年第5期。。

在學(xué)界對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的普遍性質(zhì)疑中，作為一個(gè)晚發(fā)的領(lǐng)域，農(nóng)村公共文化服務(wù)領(lǐng)域同樣出現(xiàn)了公共績(jī)效困境。特別是“城市文化下鄉(xiāng)”后，農(nóng)村文化漸漸脫離農(nóng)民的日常生活，失去“鄉(xiāng)土”本色，陷入了價(jià)值困境、功能困境和行動(dòng)困境之中(7)羅哲、唐邇丹：《農(nóng)村公共文化服務(wù)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型：從“城市文化下鄉(xiāng)”到“鄉(xiāng)村文化振興”》，《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第5期。。以文化惠民工程為例，孟凡杰等以河南省為中心，對(duì)農(nóng)村“體育健身”工程進(jìn)行了實(shí)地考察研究發(fā)現(xiàn)，球場(chǎng)建設(shè)不規(guī)范，體育指導(dǎo)員嚴(yán)重匱乏，室外乒乓球項(xiàng)目不適合農(nóng)民開(kāi)展等問(wèn)題突出(8)孟凡杰、譚作軍、高泳：《我國(guó)“農(nóng)民體育健身工程”的調(diào)查研究——以河南省試點(diǎn)為例》，《中國(guó)體育科技》2008年第4期。。梁照月等通過(guò)走訪(fǎng)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)陜西省“文化信息資源共享工程”的群眾認(rèn)知度低，且基層技術(shù)力量貧乏，資源質(zhì)量有待改善(9)梁照月、何淼、陳偉：《陜西省文化信息資源共享工程實(shí)施現(xiàn)狀調(diào)研及發(fā)展對(duì)策思考》，《國(guó)家圖書(shū)館學(xué)刊》2009年第4期。。金武剛指出我國(guó)“農(nóng)家書(shū)屋”工程在設(shè)施運(yùn)營(yíng)、圖書(shū)資源、服務(wù)形式等方面均存在一定問(wèn)題，且與公共圖書(shū)館功能重合(10)金武剛：《農(nóng)家書(shū)屋與農(nóng)村公共圖書(shū)館服務(wù)體系融合發(fā)展探析》，《中國(guó)圖書(shū)館學(xué)報(bào)》2014年第1期。。任和發(fā)現(xiàn)“送電影下鄉(xiāng)”工程存在部分地區(qū)放映和觀(guān)看難度大、觀(guān)影率不高等問(wèn)題(11)任和：《中國(guó)農(nóng)村公共文化服務(wù)供給:以送電影下鄉(xiāng)為例》，《中國(guó)農(nóng)村觀(guān)察》2016年第3期。。同時(shí)，武漢大學(xué)國(guó)家文化發(fā)展研究院課題組近10年來(lái)對(duì)農(nóng)村基層文化服務(wù)情況進(jìn)行了長(zhǎng)期的跟蹤調(diào)查，形成了《農(nóng)村文化惠民工程發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告》和《全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站調(diào)研報(bào)告》(2012、2016)等系列咨詢(xún)報(bào)告，得到了相關(guān)主管部門(mén)的重視。本文利用武漢大學(xué)課題組2018年1月在全國(guó)21省282個(gè)行政村關(guān)于文化惠民工程的調(diào)查成果，追溯了農(nóng)村公共文化服務(wù)供需失衡背后的體制問(wèn)題。

二、調(diào)查分析：以文化惠民工程為例

(一)文化惠民工程及其基本進(jìn)展

為解決20世紀(jì)末我國(guó)基層農(nóng)村居民(特別是中西部農(nóng)村)收聽(tīng)收看廣播電視難、看書(shū)難、看電影難和看戲難等問(wèn)題，基本滿(mǎn)足城鎮(zhèn)居民就近便捷享受公共文化服務(wù)的需求，國(guó)家財(cái)政優(yōu)先安排廣播電視村村通工程、全國(guó)文化信息資源共享工程、農(nóng)村電影放映工程、農(nóng)家書(shū)屋建設(shè)工程、送戲下鄉(xiāng)工程和體育健身工程等，統(tǒng)稱(chēng)為農(nóng)村基層文化惠民工程。2007年，《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的若干意見(jiàn)》指出，文化惠民工程是一項(xiàng)惠及全國(guó)人民、普及大眾文化的工程，也是社會(huì)主義文化大發(fā)展、大繁榮的一項(xiàng)重大舉措。六大文化惠民工程建設(shè)的相關(guān)情況參見(jiàn)表1。

表1六大文化惠民工程建設(shè)的相關(guān)情況

2017年，中央財(cái)政安排129.79億元，支持地方統(tǒng)籌落實(shí)國(guó)家基本公共文化服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)和地方實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施戲曲進(jìn)鄉(xiāng)村、公共數(shù)字文化建設(shè)、農(nóng)村綜合性文化服務(wù)中心建設(shè)、流動(dòng)文化服務(wù)等文化惠民工程。2017年8月，全國(guó)文化信息資源共享工程初步建立了覆蓋城鄉(xiāng)的六級(jí)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施，包括1個(gè)國(guó)家中心、33個(gè)省級(jí)分中心、333個(gè)地市級(jí)支中心、2843個(gè)市縣支中心、32179個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層服務(wù)點(diǎn)，與中組部全國(guó)黨員干部現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育網(wǎng)聯(lián)建立了70萬(wàn)個(gè)村(社區(qū))基層服務(wù)點(diǎn)(12)數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家文化和旅游部網(wǎng)站，http://zwgk.mct.gov.cn/auto255/201711/t20171106_693562.html，訪(fǎng)問(wèn)日期2019年10月20日。。2018年3月，全國(guó)已有464個(gè)縣(區(qū)、市)圖書(shū)館、646個(gè)縣(區(qū)、市)文化館建立了總分館制，已建成農(nóng)村綜合性文化服務(wù)中心340560個(gè)，實(shí)現(xiàn)文化資源在縣域內(nèi)聯(lián)動(dòng)共享，把優(yōu)質(zhì)公共文化服務(wù)延伸到基層農(nóng)村，進(jìn)一步夯實(shí)了農(nóng)村文化建設(shè)的基礎(chǔ)(13)數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家文化和旅游部網(wǎng)站，http://zwgk.mct.gov.cn/auto255/201811/t20181120_836098.html，訪(fǎng)問(wèn)日期2019年10月20日。。

2018年1月，武漢大學(xué)課題組分赴全國(guó)21省(直轄市、自治區(qū))的282個(gè)行政村(其中東部4省34個(gè)行政村，中部8省158個(gè)行政村，西部9省90個(gè)行政村)進(jìn)行實(shí)地走訪(fǎng)調(diào)查，了解并梳理了當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村文化惠民工程的基本建設(shè)情況。從各項(xiàng)工程取得的實(shí)際進(jìn)展來(lái)看，“廣播電視村村通工程”的應(yīng)急廣播體系覆蓋率為68.84%，廣播、電視頻道數(shù)量已達(dá)到建設(shè)全覆蓋的標(biāo)準(zhǔn)要求，農(nóng)村居民選擇有線(xiàn)電視入戶(hù)的居多，平均每村有線(xiàn)電視入戶(hù)數(shù)為417.44戶(hù)?！叭珖?guó)文化信息資源共享工程”平均建筑面積136.19平方米，平均每村擁有5.05臺(tái)電腦和0.83臺(tái)投影儀?！稗r(nóng)村電影放映工程”基本達(dá)到“一村一月放映一場(chǎng)電影”的要求，64.66%的樣本村有固定放映地點(diǎn)，農(nóng)村開(kāi)闊地點(diǎn)和農(nóng)村文化廣場(chǎng)作為放映地點(diǎn)的情況最多?！稗r(nóng)家書(shū)屋工程”中，平均每村擁有藏書(shū)3784.32冊(cè)、報(bào)刊21.74種，全年開(kāi)放226.02天，每天開(kāi)放6.53小時(shí)，32.41%的農(nóng)家書(shū)屋與當(dāng)?shù)貓D書(shū)館、鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站或其他農(nóng)家書(shū)屋實(shí)行了圖書(shū)流轉(zhuǎn)?！八蛻蛳锣l(xiāng)工程”以地方戲劇和歌舞表演場(chǎng)次較多，送戲下鄉(xiāng)的機(jī)構(gòu)主要以縣級(jí)的院團(tuán)或文化館站為主。每村平均送戲下鄉(xiāng)6場(chǎng)，每場(chǎng)觀(guān)眾355.46人次。“體育健身工程”中，60.66%的樣本村擁有籃球場(chǎng)，平均每年舉辦4.82場(chǎng)體育健身活動(dòng)，平均每場(chǎng)參與人次為25.33人。參見(jiàn)表2。

表22017年農(nóng)村文化惠民工程的實(shí)施情況

資料來(lái)源：表格數(shù)據(jù)是由村委會(huì)問(wèn)卷整理計(jì)算得出。表中有效樣本是指被調(diào)研行政村中擁有該項(xiàng)工程的數(shù)量，以全國(guó)文化信息資源共享工程為例，在回收的276份村委會(huì)問(wèn)卷中，有137個(gè)行政村擁有該項(xiàng)工程，故有效樣本為137個(gè)。

通過(guò)調(diào)查數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，自文化惠民工程實(shí)施以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村文化建設(shè)取得了明顯成效，切實(shí)豐富了農(nóng)民群眾的精神文化生活。尤其是在東部沿海和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，一些先富起來(lái)的鄉(xiāng)村正朝著城鄉(xiāng)一體化的方向發(fā)展，農(nóng)村居民的文化生活呈現(xiàn)出積極的發(fā)展態(tài)勢(shì)。中西部地區(qū)，尤其是“老、少、邊、窮”地區(qū)的農(nóng)村文化建設(shè)狀況得到了極大的改觀(guān)。

(二)文化惠民工程的政策設(shè)計(jì)目標(biāo)及其現(xiàn)實(shí)差距

近年來(lái)，黨和國(guó)家相關(guān)部門(mén)相繼出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法》《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見(jiàn)》《關(guān)于推進(jìn)基層綜合性文化服務(wù)中心建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)工作的意見(jiàn)》《“十三五”時(shí)期貧困地區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃綱要》《關(guān)于推進(jìn)縣級(jí)文化館、圖書(shū)館總分館制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》以及《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》等相關(guān)政策文件，旨在推進(jìn)文化惠民工程建設(shè)，為農(nóng)村居民提供基本的公共文化服務(wù)，確保居民文化權(quán)益得到保障，實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)的均等化。盡管均等化的“結(jié)果均等”和“機(jī)會(huì)均等”二者均不可或缺，但到底是強(qiáng)調(diào)“結(jié)果均等”還是強(qiáng)調(diào)“機(jī)會(huì)均等”會(huì)形成不同的政策理念。從當(dāng)前文化惠民工程的政策設(shè)計(jì)看，這是一種以保障農(nóng)村居民公共文化服務(wù)結(jié)果均等的政策設(shè)計(jì)理念，它是指不考慮區(qū)域、城鄉(xiāng)、人群之間的差異，人人都應(yīng)享有同等水平的服務(wù)或產(chǎn)品?；谶@種設(shè)計(jì)理念形成了格式化的管理特征，即國(guó)家通過(guò)各級(jí)財(cái)政的配置，均等地向每個(gè)行政村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)注入財(cái)政等公共資源，以期實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民人人都能享有讀書(shū)看報(bào)、看電視、聽(tīng)廣播、體育健身等文化服務(wù)的結(jié)果均等。但事實(shí)證明，這種保障方式與農(nóng)村空心化、城鎮(zhèn)化趨勢(shì)等社會(huì)環(huán)境的變化，以及信息技術(shù)條件下居民實(shí)際需求的變化難以實(shí)現(xiàn)協(xié)同，難以滿(mǎn)足不同群體彈性的文化需求。

以農(nóng)家書(shū)屋為例。實(shí)踐調(diào)研發(fā)現(xiàn)，政府花大力氣投入建設(shè)的農(nóng)家書(shū)屋往往難以引起農(nóng)村居民的興趣，書(shū)屋使用率普遍較低，部分農(nóng)家書(shū)屋甚至成為“農(nóng)家鎖屋”(進(jìn)門(mén)三把鎖)(14)柯平、鄒金匯：《論鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書(shū)館的轉(zhuǎn)型——突破總分館模式的發(fā)展瓶頸》，《圖書(shū)館工作與研究》2016年第7期。。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站也同樣如此，以武漢大學(xué)課題組2012年和2016年鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站駐點(diǎn)觀(guān)測(cè)數(shù)據(jù)為例，政府投入的增加和服務(wù)供給的增長(zhǎng)與文化參與人次之間并未呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系。從2012年到2016年，盡管財(cái)政投入不斷拉回，但到站觀(guān)眾人數(shù)卻在減少，平均來(lái)站訪(fǎng)問(wèn)人次從2012年的日均22人次減少為2016年的15人次，繼續(xù)加大投入將可能會(huì)引發(fā)越來(lái)越嚴(yán)重的績(jī)效困境(15)數(shù)據(jù)來(lái)源于武漢大學(xué)國(guó)家文化發(fā)展研究院內(nèi)部報(bào)告。。本次調(diào)研發(fā)現(xiàn)，平均21.84%的農(nóng)村居民因手機(jī)、電腦的廣泛使用，認(rèn)為沒(méi)有必要參與全國(guó)文化信息資源共享、農(nóng)村電影放映、農(nóng)家書(shū)屋等文化惠民工程；31.68%的村民對(duì)戲劇不感興趣而未參與送戲下鄉(xiāng)工程。在政府單一格式化供給模式下，由于無(wú)法建立起以農(nóng)村地區(qū)居民文化需要為導(dǎo)向的供給機(jī)制，村民對(duì)文化惠民工程開(kāi)展的活動(dòng)和延伸項(xiàng)目上的參與熱情大打折扣，從而阻滯了文化惠民工程既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。村民來(lái)參與部分文化惠民工程的原因見(jiàn)表3。

表3村民未參與部分文化惠民工程的原因

續(xù)表3

項(xiàng)目原因百分比(%)農(nóng)家書(shū)屋工程手機(jī)或電腦看書(shū)更為便利,很少看紙質(zhì)書(shū)23.3圖書(shū)比較陳舊,沒(méi)有一些最新的圖書(shū)11.5沒(méi)有喜歡的圖書(shū)類(lèi)型8.5不識(shí)字,不看書(shū)16.1路程遠(yuǎn),不方便16.1對(duì)農(nóng)家書(shū)屋不了解18.9長(zhǎng)期未開(kāi)門(mén),借書(shū)不方便9.7送戲下鄉(xiāng)工程不喜歡看戲31.4看不懂9.8演出不好看6.8不知道演出信息48.4路程遠(yuǎn)6.9沒(méi)時(shí)間16.5

(三)農(nóng)村公共文化供需失衡的具體表現(xiàn)

當(dāng)前，農(nóng)村公共文化服務(wù)的供需失衡主要體現(xiàn)在供給內(nèi)容和供給空間兩個(gè)方面。如何測(cè)量供需失衡及其失衡程度，是學(xué)界的一道難題。公共文化服務(wù)具有不易測(cè)量的屬性，雖然在現(xiàn)實(shí)的公共文化服務(wù)相關(guān)規(guī)范中對(duì)部分指標(biāo)進(jìn)行了具體量化，但關(guān)于供給內(nèi)容是否符合居民的需求以及供給質(zhì)量是否讓公眾滿(mǎn)意均無(wú)法從該量化指標(biāo)中得到準(zhǔn)確地反映。阮榮平等通過(guò)供給與需求的排序來(lái)考察農(nóng)村公共文化服務(wù)供需之間的平衡關(guān)系(16)阮榮平、鄭風(fēng)田、劉力：《中國(guó)當(dāng)前農(nóng)村公共文化設(shè)施供給:問(wèn)題識(shí)別及原因分析——基于河南嵩縣的實(shí)證調(diào)查》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)科學(xué)》2011年第1期。，但這種直接測(cè)量方法的維度是固定的，可能因反饋信息缺乏而忽略了部分農(nóng)村居民真實(shí)的需求，因此本文采用以農(nóng)村居民對(duì)農(nóng)村公共文化項(xiàng)目的反饋信息構(gòu)建起“認(rèn)可度模型”，形成間接測(cè)量模式。

本文從“反對(duì)”“中立”“期望”和“支持”四個(gè)維度來(lái)表達(dá)農(nóng)村居民對(duì)文化惠民工程的認(rèn)可度情況(如表4所示)，分別表示對(duì)該項(xiàng)目主觀(guān)上不需要且不滿(mǎn)意、主觀(guān)上不需要但滿(mǎn)意、主觀(guān)上需要但不滿(mǎn)意，以及主觀(guān)上需要且滿(mǎn)意四種認(rèn)可情形。

表4認(rèn)可度評(píng)價(jià)維度

從調(diào)研結(jié)果來(lái)看，農(nóng)村居民對(duì)文化惠民工程的認(rèn)可度較高，各項(xiàng)工程的期望率和支持率均超過(guò)了75%，說(shuō)明農(nóng)村居民對(duì)文化惠民工程總體上持認(rèn)可態(tài)度(如表5)。但是，各項(xiàng)工程的期望率均高于支持率，說(shuō)明農(nóng)村居民對(duì)文化惠民工程的供給質(zhì)量不太滿(mǎn)意。

表5不同文化惠民工程的認(rèn)可度情況(%)

1.農(nóng)村公共文化服務(wù)供給內(nèi)容的失衡問(wèn)題

當(dāng)前我國(guó)處于移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)快速發(fā)展時(shí)期，各類(lèi)自媒體平臺(tái)層出不窮，并借助社交網(wǎng)絡(luò)迅速侵占公眾的精神文化空間，公眾需求的個(gè)性化、多樣化、分散化特征越發(fā)凸顯。而公共文化政策必須將公共文化服務(wù)的文化價(jià)值、社會(huì)價(jià)值等納入考量范圍，因此政府在具體實(shí)踐過(guò)程中無(wú)法完全響應(yīng)公眾的需求，而是在綜合考慮的前提下進(jìn)行公共文化服務(wù)供給，從而容易造成公共文化服務(wù)的供給內(nèi)容未能滿(mǎn)足農(nóng)村居民的需求。

研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村公共文化服務(wù)供給內(nèi)容的失衡問(wèn)題主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：(1)政府所提供的公共文化服務(wù)具有可替代性，農(nóng)村居民可通過(guò)其他渠道更為便捷的獲取。農(nóng)村文化惠民工程肇始于早期網(wǎng)絡(luò)不發(fā)達(dá)的年代，而當(dāng)前我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)高速發(fā)展階段，在互聯(lián)網(wǎng)空間中的各種媒體平臺(tái)為公眾提供了包含書(shū)籍閱讀、音視頻欣賞、信息查詢(xún)等多種便捷功能，農(nóng)村居民可通過(guò)手機(jī)或電腦等設(shè)備來(lái)獲取相關(guān)咨詢(xún)以滿(mǎn)足自身的文化需求，而非選擇文化惠民工程。調(diào)查表明，有24.9%的農(nóng)村居民不選擇使用全國(guó)文化信息資源共享工程、29.9%不選擇農(nóng)村電影放映工程、23.3%不選擇農(nóng)家書(shū)屋。(2)公共文化服務(wù)存在服務(wù)內(nèi)容陳舊的問(wèn)題。農(nóng)村居民中有8.8%表示因農(nóng)村電影放映工程所放電影陳舊而不感興趣，11.5%表示農(nóng)家書(shū)屋中圖書(shū)陳舊，8.5%因沒(méi)有喜歡的書(shū)而不去農(nóng)家書(shū)屋，6.8%因演出不好看而不觀(guān)看送戲下鄉(xiāng)的表演等。(3)供需錯(cuò)配，供給內(nèi)容不符合農(nóng)村居民的主觀(guān)期待。調(diào)查統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，年節(jié)演出、廣場(chǎng)舞等成為農(nóng)村居民的文化活動(dòng)偏好，但在當(dāng)前的農(nóng)村公共文化供給中難以充分提供這類(lèi)服務(wù)，政府提供的公共文化服務(wù)內(nèi)容并不完全符合農(nóng)村居民的需求。在認(rèn)可度模型中，反對(duì)和中立的意見(jiàn)表達(dá)了農(nóng)村居民對(duì)農(nóng)村文化惠民工程不需要的態(tài)度，從文化惠民工程認(rèn)可度情況來(lái)看，廣播電視村村通、農(nóng)村電影放映工程、農(nóng)家書(shū)屋、送戲下鄉(xiāng)、體育健身及文化信息資源工程的“不需要占比”分別為15.1%、29.4%、37.5%、25.4%、20.6%、45.4%，除去廣播電視村村通外，超過(guò)20%的農(nóng)村居民認(rèn)為文化惠民工程不需要，特別是有接近一半的農(nóng)村居民認(rèn)為不需要文化信息資源共享工程。這反映出當(dāng)前政府所提供的農(nóng)村公共文化服務(wù)存在較大的供需錯(cuò)配問(wèn)題。

2.農(nóng)村公共文化服務(wù)供給空間的不均衡問(wèn)題

張立榮等以收入差別作為起點(diǎn)，研究我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)需求偏好，發(fā)現(xiàn)收入差異造成對(duì)公共服務(wù)偏好不同，總體表現(xiàn)為隨著收入增加而對(duì)保障型公共服務(wù)的需求遞減，而發(fā)展型公共服務(wù)需求遞增(17)張立榮、李軍超、樊慧玲：《基于收入差別的農(nóng)村公共服務(wù)需求偏好與滿(mǎn)意度研究》，《中國(guó)行政管理》2011年第10期。。其中文化體育活動(dòng)屬于發(fā)展型公共服務(wù)范疇。由此可見(jiàn)，在我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的情況下，不同地區(qū)的農(nóng)村居民對(duì)公共文化服務(wù)的需求偏好也存在差異，這種差異不僅表現(xiàn)為對(duì)公共文化服務(wù)需求程度的差異，而且包含著服務(wù)內(nèi)容(也即品味的偏好)的差異。同時(shí)，依據(jù)文化消費(fèi)理論(18)維克托·A·金斯伯格、戴維·思羅斯比：《藝術(shù)與文化經(jīng)濟(jì)學(xué)手冊(cè)》，王家新等譯，大連：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2018年。，與教育相關(guān)的文化資本、與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的經(jīng)濟(jì)資本等決定了公眾的文化消費(fèi)能力，因此可以推斷不同地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)和教育發(fā)展水平而客觀(guān)存在居民文化需求與滿(mǎn)意率的不同。

在宏觀(guān)分析中，學(xué)界通常以東中西部劃分中國(guó)區(qū)域并研究三大區(qū)域之間的差異，并從中得到三大區(qū)域間的差別。本研究中，我們首先從三大區(qū)域?qū)Ω鱾€(gè)農(nóng)村文化惠民工程的需要率和滿(mǎn)意率進(jìn)行考察(如圖 1)。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，不同區(qū)域間的需要率差別很小(變異系數(shù)均小于6%)，而滿(mǎn)意率的差別也僅在送戲下鄉(xiāng)、農(nóng)村電影放映工程和體育健身方面表現(xiàn)相對(duì)大些(變異系數(shù)分別為15.7%、10.1%、9.3%)。由此可見(jiàn)，從東中西的角度對(duì)農(nóng)村文化惠民工程進(jìn)行需要率和滿(mǎn)意率差異性分析并未表現(xiàn)出明顯的區(qū)別。

但從省際的需要率和滿(mǎn)意率進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，各個(gè)省份之間的差異較大，各項(xiàng)工程的需要率變異系數(shù)基本大于10%(僅廣播電視村村通為9.6%)，而滿(mǎn)意率變異系數(shù)則均大于30%(其中，農(nóng)村電影放映工程變異系數(shù)最高，為44.1%)。通過(guò)對(duì)各省的農(nóng)村文化惠民工程的需要率、滿(mǎn)意率及滿(mǎn)意率與需要率之比(圖2)發(fā)現(xiàn)，新疆、安徽、浙江、貴州、江西、廣西、山東等地區(qū)農(nóng)村居民對(duì)農(nóng)村文化惠民項(xiàng)目的平均需要率較高(>75%)，而內(nèi)蒙古(55.6%)與福建(48.5%)相對(duì)較低；山東、黑龍江與寧夏的滿(mǎn)意率相對(duì)較高(>50%),其他地區(qū)的滿(mǎn)意率相對(duì)較低，而江蘇(18.3%)與福建(10.9%)的滿(mǎn)意率最低；從滿(mǎn)意率與需要率之比來(lái)看，同樣是山東、黑龍江及寧夏最高(>70%)，說(shuō)明這三個(gè)省的農(nóng)村文化惠民工程實(shí)施效果相對(duì)較好(詳見(jiàn)表6)。由此可見(jiàn)，當(dāng)前農(nóng)村文化惠民工程在需求率和滿(mǎn)意率方面存在較大的地理空間差異。

圖1 各項(xiàng)農(nóng)村文化惠民工程在三大區(qū)域的需要率和滿(mǎn)意率

圖2 各省農(nóng)村文化惠民整體需要率、滿(mǎn)意率及兩者比率(19)圖中需要率和滿(mǎn)意率是計(jì)算各項(xiàng)農(nóng)村文化惠民項(xiàng)目需要率和滿(mǎn)意率的均值，比率則是均值滿(mǎn)意率和需要率之比。

表6各省份需要率和滿(mǎn)意率均值及二者比率

三、制度溯源：計(jì)劃體制的慣性依賴(lài)

文化惠民工程作為國(guó)家主導(dǎo)的重大文化項(xiàng)目，是國(guó)家進(jìn)行文化治理的基本手段。盡管不同學(xué)者對(duì)于“項(xiàng)目制”的看法稍有差異，但將項(xiàng)目作為連通國(guó)家與社會(huì)的治理渠道的看法本質(zhì)上沒(méi)有區(qū)別(20)周雪光：《項(xiàng)目制:一個(gè)“控制權(quán)”理論視角》，《開(kāi)放時(shí)代》2015年第2期。(21)折曉葉、陳嬰嬰：《項(xiàng)目制的分級(jí)運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯——對(duì)“項(xiàng)目進(jìn)村”案例的社會(huì)學(xué)分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2011年第4期。。而這種文化項(xiàng)目的政策設(shè)計(jì)思路，源于計(jì)劃體制固有的知識(shí)體系。

圖3 斯科特關(guān)于國(guó)家項(xiàng)目為何失敗的四要素總結(jié)

歷史的視角可以幫助我們拉長(zhǎng)觀(guān)察分析的距離，從縱向發(fā)展過(guò)程中辨識(shí)社會(huì)現(xiàn)象的來(lái)龍去脈和主流枝節(jié)(22)周雪光：《尋找中國(guó)國(guó)家治理的歷史線(xiàn)索》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2019年第1期。。傅才武等人從歷史學(xué)的角度對(duì)中國(guó)文化管理體制的變遷進(jìn)行了總體性的考察，發(fā)現(xiàn)文化體制變遷的軌跡都與行業(yè)體制結(jié)構(gòu)相關(guān)，而行業(yè)體制正是文化領(lǐng)域計(jì)劃體制的集中體現(xiàn)(23)傅才武：《中國(guó)文化管理體制:性質(zhì)變遷與政策意義》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(人文科學(xué)版)》2013年第1期。。并且，計(jì)劃體制用為制度體系本質(zhì)上是一種文化動(dòng)員體系，與國(guó)家文化治理體系仍然存在性質(zhì)上的差別(24)傅才武：《近代中國(guó)國(guó)家文化體制的起源、演進(jìn)與定型》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2016年。。因此，追溯文化惠民工程的低效困境，必須要追溯到計(jì)劃體制的最深處，才能發(fā)現(xiàn)其制度性原因。

美國(guó)耶魯大學(xué)政治學(xué)和人類(lèi)學(xué)教授詹姆斯·斯科特(James C. Scott)在《國(guó)家的視角》一書(shū)中，通過(guò)蘇聯(lián)集體化、坦桑尼亞的強(qiáng)制村莊化等案例研究，總結(jié)了那些試圖改善人類(lèi)狀況的國(guó)家級(jí)大型項(xiàng)目是如何失敗的原因(見(jiàn)圖3)。斯科特認(rèn)為，對(duì)自然和社會(huì)的管理制度、極端現(xiàn)代化思想形態(tài)、威權(quán)主義的國(guó)家政權(quán)以及軟弱的公民社會(huì)這四個(gè)要素的結(jié)合，形成對(duì)社會(huì)組織和自然環(huán)境的“極端簡(jiǎn)單化設(shè)計(jì)”，從而導(dǎo)致國(guó)家項(xiàng)目的失效(25)詹姆斯·C·斯科特：《國(guó)家的視角——那些試圖改善人類(lèi)狀況的項(xiàng)目是如何失敗的》，王曉毅譯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社, 2004年。。周雪光通過(guò)對(duì)我國(guó)fs鎮(zhèn)農(nóng)村公路“村村通”工程的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)目的運(yùn)作過(guò)程及實(shí)施效果與斯科特的看法吻合(26)周雪光、程宇：《通往集體債務(wù)之路——政府組織、社會(huì)制度與鄉(xiāng)村中國(guó)的公共產(chǎn)品供給》，《公共行政評(píng)論》2012年第1期。。盡管斯科特的解釋框架并不一定完全符合中國(guó)的實(shí)際，但斯科特將國(guó)家項(xiàng)目為何失敗的主要因素簡(jiǎn)化為行政安排、現(xiàn)代化思想形態(tài)、權(quán)威政府和基層無(wú)力四個(gè)方面，這與我國(guó)現(xiàn)行文化體制的特征大體一致，這四要素分析法仍然給我們提供了有益的啟示。

(一)行政安排：科層制下形成的超長(zhǎng)委托代理鏈條抑制了基層文化單位的積極性

近代中國(guó)的文化機(jī)構(gòu)普遍實(shí)行科層官僚制。新中國(guó)成立以后，借助于文化行業(yè)體系，我國(guó)政府實(shí)現(xiàn)了對(duì)稀缺性文化資源的集中管理，即資源配置、干部人事安排和文化產(chǎn)品供給生產(chǎn)均由上級(jí)決定，表現(xiàn)為一種程序化的“命令—服從”體系，形成了“中央—省級(jí)—市級(jí)—縣級(jí)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)”的縱向分權(quán)管理架構(gòu)。在這套分權(quán)架構(gòu)中，形成了多重委托代理關(guān)系。而隨著委托代理鏈條的延伸，信息不對(duì)稱(chēng)愈加嚴(yán)重，初始委托人(中央政府)的利益實(shí)現(xiàn)面臨著更大的不確定性(27)楊寶劍、楊寶利：《委托代理視角下政府間縱向競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制與行為研究》，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》 2013年第2期。。我國(guó)文化惠民工程均從中央發(fā)起，經(jīng)過(guò)省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的層層委托，最后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政統(tǒng)籌管理，形成了一個(gè)超長(zhǎng)的委托代理鏈條。但是，由于文化行業(yè)體制存在強(qiáng)烈的“行政偏向”，基層政府在執(zhí)行政策的過(guò)程中會(huì)優(yōu)先考慮上級(jí)的“命令”或“要求”，行政目標(biāo)前置于服務(wù)目標(biāo)。因此，這種在科層官僚制下形成的超長(zhǎng)的委托代理鏈條并沒(méi)有形成“自上而下”的發(fā)展合力，反而在客觀(guān)上引發(fā)了信息失真、供需不符以及政績(jī)導(dǎo)向下的激勵(lì)失效等問(wèn)題，一定程度上抑制了基層文化單位的積極性和主觀(guān)能動(dòng)性，導(dǎo)致原有的政策紅利不斷消減，因此，文化惠民工程呈現(xiàn)出邊際效益遞減的趨勢(shì)，從而提出了文化領(lǐng)域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革課題。

(二)高度自信：對(duì)精神生產(chǎn)的設(shè)計(jì)管理導(dǎo)致了格式化的文化供給模式

隨著科學(xué)和技術(shù)的進(jìn)步、生產(chǎn)能力的擴(kuò)大，人們的需求不斷得到滿(mǎn)足，人類(lèi)社會(huì)對(duì)自然和社會(huì)的掌握形成了強(qiáng)烈的信心。特別是精英階層相信，隨著科學(xué)地掌握自然規(guī)律，人們可以理性地設(shè)計(jì)出社會(huì)的秩序。這種現(xiàn)代化思想形態(tài)從根本上來(lái)說(shuō)就是一種信仰，其合法性來(lái)自現(xiàn)代科學(xué)和技術(shù)的能力。因此，它很少被懷疑，因而也對(duì)人類(lèi)社會(huì)的精神生產(chǎn)進(jìn)行“設(shè)計(jì)管理”存在一種盲目樂(lè)觀(guān)。

以文化惠民工程為例，由于我國(guó)地域廣袤且地區(qū)發(fā)展不平衡，東中西部的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村在經(jīng)濟(jì)條件、基礎(chǔ)設(shè)施、人口規(guī)模、資源分布等方面均存在較大差異，但文化惠民工程在具體實(shí)施過(guò)程中，并未考慮到不同地區(qū)、不同發(fā)展程度的地區(qū)的特殊性，以格式化的供給標(biāo)準(zhǔn)造成了部分地區(qū)的供給不足或供給低效。并且，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的飛速發(fā)展，以在線(xiàn)消費(fèi)、電子閱讀、在線(xiàn)電視電影等為代表的新興文化消費(fèi)形式正逐步占據(jù)主流并不斷改造農(nóng)村居民的消費(fèi)習(xí)慣，重建其文化消費(fèi)結(jié)構(gòu)。作為傳統(tǒng)文化載體的戲曲雜技等娛樂(lè)活動(dòng)持續(xù)縮減。然而，當(dāng)前的文化惠民工程仍固守在傳統(tǒng)的文化媒介之上，無(wú)法滿(mǎn)足現(xiàn)階段農(nóng)村居民的新型文化需求，存在文化服務(wù)供給的滯后性。

(三)權(quán)威政府：分設(shè)多個(gè)文化行業(yè)帶來(lái)多頭管理，形成“碎片化”管理特征

國(guó)家在文化方面的權(quán)威性主要通過(guò)文化行業(yè)體制得以貫徹。近代以來(lái)，文化行業(yè)作為國(guó)家職能的具體載體，自身的公共屬性幫助其獲得了資源優(yōu)勢(shì)和機(jī)會(huì)優(yōu)勢(shì)，成為國(guó)家向社會(huì)提供公共文化產(chǎn)品的實(shí)施者，并與政府之間形成了特殊的“父子關(guān)系”。然而，盡管分設(shè)文化行業(yè)進(jìn)行專(zhuān)業(yè)管理的行為具有專(zhuān)業(yè)化和職業(yè)化優(yōu)勢(shì)，但在目前我國(guó)固有的單位體制環(huán)境中，由于體制耗散、資源分散，在客觀(guān)上帶來(lái)了多頭管理和碎片化供給的弊端，主要表現(xiàn)為：供需脫節(jié)，供給內(nèi)容無(wú)法聚焦；政出多門(mén)，供給部門(mén)交錯(cuò)林立；多軌并存，供給方式雜亂無(wú)序等(28)陳建：《農(nóng)村公共文化服務(wù)碎片化問(wèn)題研究——以整體性治理為視角》，《圖書(shū)館工作與研究》2017年第8期。。各級(jí)政府的公共責(zé)任劃分不清，供給主體錯(cuò)位，且基層政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)不統(tǒng)一(29)史玲：《我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體研究》，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第5期。。每項(xiàng)文化惠民工程均對(duì)應(yīng)不同的中央主管部門(mén)(見(jiàn)表7)，基層政府面對(duì)這種“多對(duì)一”的格局，容易造成項(xiàng)目之間的沖突和擠壓，從而產(chǎn)生農(nóng)村基層文化機(jī)構(gòu)建設(shè)和發(fā)展方向不明，基層文化干部職責(zé)不清，各項(xiàng)目之間缺乏協(xié)作而效率低下等問(wèn)題，逐步形成在行業(yè)體制下的“碎片化”管理特征。

表7文化惠民工程主管部門(mén)分布情況

(四)基層無(wú)力：農(nóng)村文化參與動(dòng)能不足，缺乏需求表達(dá)反饋渠道

當(dāng)前，農(nóng)村“空心化”和農(nóng)村人口的結(jié)構(gòu)性失衡意味著農(nóng)村文化參與人口的持續(xù)縮減，也影響到農(nóng)村文化惠民工程參與人口的規(guī)模和質(zhì)量。農(nóng)村空心化的重要特征是農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大量外出，流向城市打工，留居農(nóng)村人口呈老齡化、貧困化趨勢(shì)(30)劉彥隨、劉玉：《中國(guó)農(nóng)村空心化問(wèn)題研究的進(jìn)展與展望》，《地理研究》2010年第1期。。據(jù)調(diào)查顯示，江西安義縣新民鄉(xiāng)合水村下轄的南坑自然村曾是一個(gè)有130多人的山村，到2012年僅剩一位64歲的老人(31)數(shù)據(jù)來(lái)源于武漢大學(xué)國(guó)家文化發(fā)展研究院內(nèi)部報(bào)告，2012年。。廣大中西部農(nóng)村廣泛存在老年人、婦女和兒童“三留守”現(xiàn)象(32)賀雪峰：《城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)視野下的鄉(xiāng)村振興》，《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第5期。。因此，老人曬太陽(yáng)聊天、婦女打牌、兒童看電視動(dòng)畫(huà)節(jié)目成為農(nóng)村日常娛樂(lè)休閑方式。此外，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)受傳統(tǒng)節(jié)日的影響會(huì)出現(xiàn)周期性變化，最明顯的是春節(jié)期間農(nóng)村居民大量回到鄉(xiāng)村過(guò)年，又使得人口結(jié)構(gòu)出現(xiàn)短時(shí)波動(dòng)。農(nóng)村的“空心化”趨勢(shì)以及農(nóng)村人口在年齡、性別、素質(zhì)等方面的結(jié)構(gòu)性變化，直接影響到文化需求表達(dá)反饋機(jī)制。農(nóng)村居民作為消費(fèi)者大多只能被動(dòng)接受，在文化惠民工程的需求方面基本沒(méi)有自己的話(huà)語(yǔ)權(quán)和表達(dá)渠道，使他們真正的需求無(wú)法及時(shí)而充分地被吸納到政府決策中去，從而導(dǎo)致文化惠民工程出現(xiàn)供需錯(cuò)位，供給效率低下，供給質(zhì)量不高等一系列問(wèn)題。

在世界范圍內(nèi)，由于“搭便車(chē)”行為而導(dǎo)致公共品供給存在“囚徒困境”已成為普遍現(xiàn)象。對(duì)我國(guó)政府而言，由于存在技術(shù)進(jìn)步引發(fā)的居民文化消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化、文化行業(yè)體制改革的滯后和市場(chǎng)體制環(huán)境的變遷等多種因素疊加的影響，文化惠民工程逐步從一種有效的國(guó)家文化建設(shè)手段轉(zhuǎn)變?yōu)榈托Ч┙o模式，面臨著改革優(yōu)化的任務(wù)。

四、政策建議

黨的十八屆三中全會(huì)提出“要完善文化管理體制，推動(dòng)公共文化服務(wù)社會(huì)化發(fā)展”。進(jìn)入21世紀(jì)20年代，中國(guó)農(nóng)村居民的文化需求、農(nóng)村文化消費(fèi)結(jié)構(gòu)以及農(nóng)村文化發(fā)展環(huán)境都發(fā)生了根本性的變化。農(nóng)村基層公共文化服務(wù)必須從政府計(jì)劃型供給(項(xiàng)目制)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)契約型供給，以適應(yīng)不同地區(qū)、不同類(lèi)型的農(nóng)村基層公共文化需求。

(一)調(diào)整和優(yōu)化政策設(shè)計(jì)的原則，從保障公共服務(wù)結(jié)果均等轉(zhuǎn)向保障機(jī)會(huì)均等和供給能力的均衡

強(qiáng)調(diào)“結(jié)果均等”或者強(qiáng)調(diào)“機(jī)會(huì)均等”會(huì)形成不同的政策理念。實(shí)踐表明，強(qiáng)調(diào)結(jié)果均等會(huì)導(dǎo)致政府統(tǒng)一配置性供給、格式化管理模式，形成從中央到地方自上而下的“國(guó)家文化工程”(如文化惠民工程)，會(huì)導(dǎo)致供給效率困境。因此，需要推進(jìn)現(xiàn)有農(nóng)村公共文化服務(wù)(文化惠民工程)的政策設(shè)計(jì)理念，從保障結(jié)果均等向保障機(jī)會(huì)均等和保障能力的均衡轉(zhuǎn)變。即要保障每個(gè)居民都擁有相同的機(jī)會(huì),可以根據(jù)自己的實(shí)際需求選擇相應(yīng)的公共服務(wù)或公共產(chǎn)品。在具體的實(shí)踐過(guò)程中，立足于公民文化需求的分散化和多樣性，應(yīng)該是一種經(jīng)市場(chǎng)契約為基礎(chǔ)的供給方式，政府作為主導(dǎo)和協(xié)調(diào)力量，協(xié)同政府(文化單位)、社會(huì)企業(yè)和個(gè)人組織實(shí)施網(wǎng)絡(luò)化生產(chǎn)和分配體系。其政策核心是中央與地方政府間公共文化事權(quán)與支出責(zé)任劃分和財(cái)權(quán)事權(quán)協(xié)調(diào)系統(tǒng)，政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的政策保障體系。所謂供給能力的均衡，是指通過(guò)中央財(cái)政的調(diào)節(jié)功能，實(shí)現(xiàn)東中西部基本公共文化服務(wù)的均衡，同時(shí)實(shí)現(xiàn)發(fā)揮有限政府(有限財(cái)政)保障和社會(huì)力量作用的均衡，通過(guò)政府財(cái)政能力和社會(huì)力量的有效供給組合，實(shí)現(xiàn)與農(nóng)村基層公共文化供給的機(jī)會(huì)均衡。

(二)創(chuàng)新政策措施，從農(nóng)村基層的政策創(chuàng)新突破公共文化資源的體制內(nèi)循環(huán)

文化惠民工程的效率困境，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型相關(guān)。如果僅從制度安排的角度看，主要與公共資源的體制內(nèi)(行業(yè))循環(huán)關(guān)系密切，突破體制內(nèi)循環(huán)就成為政策創(chuàng)新的方向。

第一，建立和完善政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的制度，吸納社會(huì)力量參與提供公共文化服務(wù)。政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)，不僅僅是傳統(tǒng)供給模式的一大變革，也是順應(yīng)事業(yè)單位體制機(jī)制改革和市場(chǎng)化發(fā)展驅(qū)動(dòng)而實(shí)施的公共文化服務(wù)供給理念和模式的轉(zhuǎn)變。2015年5月11日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了(原)文化部等四部委起草的《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)工作的意見(jiàn)》，借助政府公共文化服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的渠道，創(chuàng)造深化文化體制改革的戰(zhàn)略突破口，推動(dòng)政府文化管理職能的轉(zhuǎn)變。這一政策文件不僅提出了吸引社會(huì)力量進(jìn)入公共文化服務(wù)領(lǐng)域的要求，而且規(guī)定了政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的原則目標(biāo)和管理流程。目的是要通過(guò)引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)力量參與公共購(gòu)買(mǎi)過(guò)程，培育“替代性生產(chǎn)者”，形成體制內(nèi)機(jī)構(gòu)與體制外社會(huì)力量的競(jìng)合關(guān)系；通過(guò)體制外的經(jīng)驗(yàn)示范激發(fā)體制內(nèi)文化資源存量的活力。同時(shí)，針對(duì)新興文化消費(fèi)內(nèi)容和方式對(duì)新時(shí)期人民群眾文化消費(fèi)的影響，創(chuàng)新政府管理方式，推動(dòng)公共文化服務(wù)供給與人民群眾文化需求實(shí)行有效對(duì)接。賦予人民群眾根據(jù)自身需要進(jìn)行選擇的權(quán)利，通過(guò)設(shè)計(jì)“消費(fèi)者的投票權(quán)”促使供給主體提高供給質(zhì)量，切實(shí)保障人民群眾享受公共文化服務(wù)的基本權(quán)益。

第二，改變以往的碎片化治理方式，打造農(nóng)村公共文化共享空間。農(nóng)村公共文化服務(wù)的低效率困境部分是由于碎片化治理的結(jié)果。改進(jìn)的策略是要用結(jié)構(gòu)性思維和整體性理念(33)吳新葉：《農(nóng)村社會(huì)管理何去何從:整體性治理視角的嘗試性解讀》，《理論探討》2013年第2期。，重建農(nóng)村基層公共文化共享空間，形成物理空間、活動(dòng)空間、制度空間“三位一體”的綜合性公共文化場(chǎng)域。借鑒湖北鄉(xiāng)鎮(zhèn)“點(diǎn)播影院”(34)2016年以來(lái)，湖北省支持在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)“點(diǎn)播影院”，探索建立“文化站+點(diǎn)播影院+N”(N種商業(yè)模式)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型文化共享空間，連通基層文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層在政府與市場(chǎng)“雙失靈”困境下實(shí)施文化惠民的新路。這種由政府補(bǔ)貼引導(dǎo)、市場(chǎng)主體建設(shè)運(yùn)營(yíng)的模式，是破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層“雙失靈”困局的有益探索。參見(jiàn)傅才武等：《“雙失靈”背景下建設(shè)新型文化共享空間的理論與實(shí)踐——以湖北鄉(xiāng)鎮(zhèn)“點(diǎn)播影院”試點(diǎn)為中心的考察》，《福建論壇(人文社會(huì)科學(xué)版)》2018年第8期。的共享文化空間探索模式，設(shè)計(jì)財(cái)政“補(bǔ)貼—建設(shè)”政策，促進(jìn)政府、企業(yè)、社會(huì)組織和自然人等多方力量合作，打造基層公共文化服務(wù)與文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展相融合的文化共享型項(xiàng)目。

第三，建立需求表達(dá)反饋機(jī)制，改變因居民不了解、不知道而沒(méi)有參與公共文化服務(wù)的現(xiàn)狀，使居民享有基本公共文化服務(wù)的機(jī)會(huì)落到實(shí)處。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于缺乏有效的文化需求表達(dá)反饋機(jī)制，文化參與渠道狹窄，農(nóng)村居民真正的需求無(wú)法及時(shí)而充分地被吸納到政府決策中去，從而導(dǎo)致公共文化服務(wù)的供需失衡、供給效率低下。因此，政府文化管理部門(mén)應(yīng)訂立制度，定期搜集居民對(duì)文化惠民項(xiàng)目的意見(jiàn)與建議，并及時(shí)梳理相關(guān)信息，將其整理反饋到文化管理部門(mén)。打造農(nóng)村文化服務(wù)互動(dòng)平臺(tái)，利用網(wǎng)站、微信、微博平臺(tái)、短信平臺(tái)等新媒體開(kāi)辟信息發(fā)布、需求征集及意見(jiàn)反饋的渠道，及時(shí)調(diào)整和優(yōu)化文化惠民工程的文化供給內(nèi)容。

同時(shí)，要解決農(nóng)村居民文化需求表達(dá)反饋機(jī)制，還必須培育農(nóng)村自組織力量，借助于農(nóng)村居民的自組織，來(lái)提高居民的需求反饋能力；充分發(fā)揮新鄉(xiāng)賢的帶頭作用，提升居民文化組織的能力，促進(jìn)整個(gè)農(nóng)村基層公共文化服務(wù)的管理水平。