夏曉文

淺析歐盟的戰(zhàn)略自主——以防務(wù)合作為切入點(diǎn)

夏曉文

2016年6月，歐盟對外行動署發(fā)布了《歐盟外交與安全政策的全球戰(zhàn)略》，其中提出了“戰(zhàn)略自主”的愿景。深刻變化的國際局勢是歐盟提出這一愿景的背景。但是，由于歐盟長期以來在安全防務(wù)方面一直處于對美國的戰(zhàn)略依賴之中，因此，在追求和實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略自主上動力和能力不足。防務(wù)自主是戰(zhàn)略自主的前提，建設(shè)可信的防務(wù)能力是歐盟謀求戰(zhàn)略自主的必要條件。對于歐盟這樣的超國家組織來說，防務(wù)能力的建設(shè)顯然依賴成員國之間高效率、高質(zhì)量的防務(wù)合作。通過對歐盟防務(wù)合作的具體措施和重點(diǎn)項(xiàng)目的分析，可以發(fā)現(xiàn)歐盟防務(wù)合作能夠有針對性地彌補(bǔ)其目前防務(wù)能力的缺陷和短板，并促使其防務(wù)能力得以提升。但歐盟戰(zhàn)略自主依然面臨內(nèi)部和外部的雙重制約，內(nèi)部制約來自歐盟內(nèi)部的制度因素，即歐盟如何通過一體化的深化來形成真正意義上的“歐盟的戰(zhàn)略”；外部制約來自歐盟與世界主要大國的關(guān)系態(tài)勢，尤其是美國和俄羅斯對歐盟戰(zhàn)略自主的牽制。這些制約因素使得歐盟戰(zhàn)略自主的前景并不明朗，但是從另外一個角度來看，目前的確是歐盟實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略自主的最好時機(jī)。對中國而言，歐盟實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略自主利大于弊，中歐雙方在促進(jìn)歐盟戰(zhàn)略自主、塑造國際多邊秩序方面有合作的空間。

歐盟戰(zhàn)略自主 防務(wù)合作 防務(wù)自主 永久結(jié)構(gòu)性合作

2016年6月，歐盟對外行動署（European External Action Service）發(fā)布了題為《共有的愿景，共同的行動：一個更強(qiáng)大的歐洲》（Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe）的歐盟外交與安全政策全球戰(zhàn)略[1]（以下簡稱為《歐盟全球戰(zhàn)略》）。這是歐盟自2003年出臺《更加美好世界中安全的歐洲》（A Safe Europe in a Better World）的安全戰(zhàn)略之后，再次在外交與安全政策領(lǐng)域發(fā)布總體戰(zhàn)略。

在這份戰(zhàn)略文件中，自主（Autonomy）成為一個被多次提及的關(guān)鍵詞，同時還提到，這一戰(zhàn)略孕育了歐盟戰(zhàn)略自主的雄心，適當(dāng)?shù)男坌暮蛻?zhàn)略自主對于歐洲在其境內(nèi)外提高和平與安全的能力至關(guān)重要。[2]此后，歐盟政界和學(xué)界對歐盟的戰(zhàn)略自主進(jìn)行了廣泛的討論。

在這些討論中，較有影響的包括德國科學(xué)與政治基金會（Stiftung Wissenschaft und Politik）發(fā)布的研究報告《歐洲戰(zhàn)略自主：行為體、議題和利益沖突》[3]。該研究報告對歐盟的戰(zhàn)略自主進(jìn)行了非常系統(tǒng)的論述，包括歐盟戰(zhàn)略自主的定義和內(nèi)涵、歐盟各國的角色、行動領(lǐng)域以及一個多極化的國際社會對歐盟戰(zhàn)略自主的制約等?？傮w而言，該報告認(rèn)為，歐盟戰(zhàn)略自主不能只是對特朗普當(dāng)選美國總統(tǒng)后一系列言行的被動反應(yīng)；世界上的其他大國不會坐等歐盟實(shí)現(xiàn)內(nèi)部行動一致；在塑造自由主義的全球秩序上，中、俄兩國并非歐洲的合作伙伴；在所有相關(guān)領(lǐng)域（安全政策除外），歐盟實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略自主取決于一體化的深化；戰(zhàn)略自主的致命短板是安全與防務(wù)政策；對戰(zhàn)略自主發(fā)揮決定性作用的國家是德、法兩國。另一項(xiàng)重要的研究成果是《戰(zhàn)略自主與歐洲防務(wù)——通向一支歐洲軍的道路？》，[4]在這部論文集中，研究者將歐盟戰(zhàn)略自主與歐洲防務(wù)、歐洲軍建設(shè)的問題結(jié)合起來，邀請了歐盟各成員國約30位專家分國別論述了各國內(nèi)部對歐盟戰(zhàn)略自主的討論。上述兩份文獻(xiàn)都將歐盟戰(zhàn)略自主與歐盟安全與防務(wù)緊密聯(lián)系。在這一視角下，《歐洲檔案》（）雜志的專題討論《歐洲防務(wù)產(chǎn)業(yè)：朝向歐盟戰(zhàn)略自主》則深入到更專業(yè)的細(xì)節(jié)，邀請了眾多歐盟政界高層官員對歐洲防務(wù)產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀進(jìn)行剖析，展望防務(wù)自主的未來。[5]這些高層官員包括歐盟委員會總司專員、歐洲議會議員、成員國國防部長、歐盟軍工企業(yè)高管等，他們都贊同大力發(fā)展防務(wù)產(chǎn)業(yè)以加強(qiáng)歐盟的防務(wù)自主和戰(zhàn)略自主。此外，還有許多學(xué)者也將歐盟戰(zhàn)略自主與防務(wù)建設(shè)結(jié)合起來研究，如《戰(zhàn)略自主：通往防務(wù)的“歐洲主權(quán)”？》[6]、《英國脫歐、防務(wù)與歐盟戰(zhàn)略自主的需求》[7]等?？梢哉f，將歐盟防務(wù)研究作為歐盟戰(zhàn)略自主的基礎(chǔ)性研究在歐洲學(xué)界基本形成了共識。

縱觀國內(nèi)學(xué)界，也有不少學(xué)者以歐盟獨(dú)立防務(wù)、共同防務(wù)以及歐洲軍作為研究對象，但對歐盟戰(zhàn)略自主的專題性討論卻并不多見。在《德國發(fā)展報告（2019）》中，鄭春榮和伍慧萍對歐盟戰(zhàn)略自主進(jìn)行了闡述，鄭春榮分析了德國2018年“疏美挺歐”的政策以及德國尋求歐盟戰(zhàn)略自主的艱難性，這種艱難性既有歐盟成員國之間分歧的因素，也有德國過于追求本國利益而未將其有效轉(zhuǎn)化為歐盟共同利益的原因。伍慧萍則系統(tǒng)地分析了歐盟及其成員國戰(zhàn)略自主的思路、舉措和效果，認(rèn)為歐洲各國雖然出臺了不少舉措，但一方面各國保留主權(quán)的意愿十分強(qiáng)烈，另一方面美國對歐洲盟友打拉結(jié)合，這些都影響了歐洲加強(qiáng)戰(zhàn)略自主的進(jìn)展。

在分析歐盟戰(zhàn)略自主時，國內(nèi)學(xué)者通常重點(diǎn)關(guān)注其在對外政策方面的舉措和宣示。筆者認(rèn)為，作為一種愿景，戰(zhàn)略自主基于實(shí)力，因此本文重點(diǎn)考察戰(zhàn)略自主的內(nèi)部支撐，并將歐盟戰(zhàn)略自主與歐盟防務(wù)合作結(jié)合起來進(jìn)行分析。首先梳理歐盟戰(zhàn)略自主的背景、概念及內(nèi)涵，然后通過分析歐盟的防務(wù)合作來看歐盟戰(zhàn)略自主的具體措施，最后展望歐盟戰(zhàn)略自主的前景。

一、歐盟戰(zhàn)略自主提出的背景及其內(nèi)涵

歐共體/歐盟的發(fā)展通常是危機(jī)推動模式，歐盟戰(zhàn)略自主亦是如此。雖然關(guān)于歐盟戰(zhàn)略自主的討論只是最近幾年的議題，但早在20年前，歐盟就在戰(zhàn)略自主方面進(jìn)行了努力和嘗試。1998—1999年的科索沃危機(jī)暴露了歐盟應(yīng)對危機(jī)能力不足和對美國及北約過度依賴的問題，這直接促使1998年12月英法兩國首腦舉行圣馬洛峰會以及1999年歐盟理事會召開科隆會議與赫爾辛基會議，圣馬洛峰會發(fā)表了關(guān)于歐洲防務(wù)的共同宣言，而科隆會議和赫爾辛基會議則提出了“行動自主”（Autonomy of Action）這一概念并將其細(xì)化。[8]2003年的伊拉克戰(zhàn)爭再次造成美歐關(guān)系的疏遠(yuǎn)和歐盟內(nèi)部的分歧，但也催生了《歐盟安全戰(zhàn)略》，這也是歐盟歷史上第一份在安全領(lǐng)域出臺的總體戰(zhàn)略。[9]《歐盟安全戰(zhàn)略》指導(dǎo)了歐盟及其成員國在隨后十余年的安全政策協(xié)調(diào)，包括2009年根據(jù)《里斯本條約》顯著擴(kuò)大了歐盟外交與安全事務(wù)高級代表的職權(quán)以及出臺歐盟共同安全與防務(wù)政策（Common Security and Defence Policy, CSDP）。但十余年間國際格局的深刻變化讓安全戰(zhàn)略落后于時代的發(fā)展，2016年6月，歐盟再次發(fā)布《歐盟全球戰(zhàn)略》，并提出了“戰(zhàn)略自主”這一概念。

（一）歐盟提出戰(zhàn)略自主的背景

“戰(zhàn)略自主”是《歐盟全球戰(zhàn)略》中的關(guān)鍵詞，強(qiáng)調(diào)歐盟在制定并實(shí)施全球戰(zhàn)略時的自主行動能力，因此，這相對于2003年《歐盟安全戰(zhàn)略》中提出的“行動自主”又上升了一個層次。具體而言，戰(zhàn)略自主的提出和討論，主要基于以下背景。一是美國戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)移。隨著東亞的崛起和國際力量格局的變化，2011年11月，奧巴馬政府提出“重返亞太”戰(zhàn)略，將其戰(zhàn)略重心逐漸從歐洲轉(zhuǎn)移至亞太地區(qū)。二是烏克蘭危機(jī)中俄羅斯對歐洲傳統(tǒng)安全秩序的挑戰(zhàn)。2014年，俄羅斯占領(lǐng)克里米亞，歐洲認(rèn)為這違背了其戰(zhàn)后所奉行的不以武力改變國家邊界的基本安全理念，是對歐洲傳統(tǒng)安全秩序的公然挑戰(zhàn)。三是難民危機(jī)及恐怖主義對歐洲造成的非傳統(tǒng)威脅。2015年以來，歐洲飽受難民危機(jī)和恐怖襲擊的困擾，大量涌入的難民在歐洲不少國家制造了混亂局面，如2015年巴黎恐怖襲擊事件、2016年初科隆性侵事件等。德國總理默克爾也因難民政策問題而備受批評。四是歐債危機(jī)對歐盟防務(wù)開支的影響。2008年爆發(fā)的歐債危機(jī)導(dǎo)致歐盟防務(wù)開支收緊，歐盟各國防務(wù)開支總和從2007年的2 040億歐元下降到2013年的1 900億歐元，直到2015年才恢復(fù)到2007年的水平。[10]考慮到通貨膨脹因素，歐債危機(jī)對歐盟防務(wù)開支的負(fù)面影響至少持續(xù)了10年。受防務(wù)開支緊縮影響，歐盟許多重要成員國都壓縮了軍備計劃，這也導(dǎo)致歐盟對美國的防務(wù)依賴加重，自主性不足。

此外，在歐盟發(fā)布全球戰(zhàn)略之后，特朗普當(dāng)選美國總統(tǒng)和英國脫歐也進(jìn)一步加快了歐盟追求戰(zhàn)略自主的步伐。首先，特朗普當(dāng)選美國總統(tǒng)后，屢屢發(fā)表“美國優(yōu)先”和“北約過時”的言論，宣稱要從歐洲撤離，并指責(zé)北約的歐洲成員國在防務(wù)開支方面長期低于應(yīng)有的水平。而且，特朗普的亞太戰(zhàn)略總體延續(xù)了奧巴馬的做法，并以“印太”代替“亞太”，計劃將六成軍力轉(zhuǎn)移至該地區(qū)，[11]將中國定義為戰(zhàn)略對手。這也導(dǎo)致美國對歐洲安全的關(guān)注度下降，歐盟必須在安全方面自主承擔(dān)更多責(zé)任。其次，英國脫歐帶來的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。英國脫歐意味著歐盟損失了將近1/4的軍力，削弱了歐盟的整體防務(wù)能力。但是，考慮到英國在歐洲一體化進(jìn)程中屢次扮演“絆腳石”和“制動器”的角色，并且在歐盟戰(zhàn)略自主和獨(dú)立防務(wù)方面也一直表現(xiàn)出較為消極的態(tài)度，因此，英國脫歐對歐盟的戰(zhàn)略自主也不啻是一次難得的機(jī)遇，使戰(zhàn)略自主的目標(biāo)更容易實(shí)現(xiàn)。

綜合來看，最近十年，歐洲所感知的安全度在下降，而此前一直為歐洲提供安全承諾的美國自特朗普執(zhí)政后出現(xiàn)了將戰(zhàn)略重心從歐洲移往他處的政策傾向。上述變化對歐盟來說并非完全是壞事，因?yàn)槊绹鴮W洲的安全承諾不是無償?shù)?，它要求歐洲國家在重大國際問題上追隨美國。例如，美國單方面退出《伊核協(xié)議》后，也要求歐洲國家切斷與伊朗的交往；又如，美國在“北溪2號”項(xiàng)目問題上要求德國放棄價格更低的俄羅斯天然氣管道；[12]等等。在這樣的背景下，雖然歐盟各國必須在安全方面投入更多，但歐盟在國際政治領(lǐng)域也有理由奉行更加自主的外交與安全政策。

（二）歐盟戰(zhàn)略自主的內(nèi)涵

“歐盟戰(zhàn)略自主”這一概念出自《歐盟全球戰(zhàn)略》，然而該戰(zhàn)略并未對其進(jìn)行嚴(yán)格的定義。因此，我們首先有必要對這一概念的內(nèi)涵進(jìn)行討論，這一概念蘊(yùn)含了何謂歐盟戰(zhàn)略及何謂戰(zhàn)略自主兩個層面的問題。

首先是歐盟戰(zhàn)略的問題，《歐盟全球戰(zhàn)略》中對歐盟的戰(zhàn)略提出了五個愿景，一是歐盟自身的安全，二是歐洲東部與南部的接壤國家和地區(qū)的恢復(fù)，三是對沖突和危機(jī)的綜合處置方法，四是合作和穩(wěn)定的地區(qū)秩序，五是為21世紀(jì)構(gòu)建適當(dāng)?shù)娜蛑卫斫Y(jié)構(gòu)。[13]這五個愿景逐次升級，從自身的安全，上升到歐盟邊界的穩(wěn)定和危機(jī)處理，再上升到地區(qū)秩序，最后是全球治理結(jié)構(gòu)。也就是說，歐盟的戰(zhàn)略從確保自身安全出發(fā)，著眼于塑造一個全球秩序。

但是，《歐盟全球戰(zhàn)略》更像是一份宏觀的指導(dǎo)性文件，為歐盟成員國確立了愿景和目標(biāo)，并號召歐盟各國進(jìn)行全方位的深度合作來實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)。這同時也暴露出歐盟戰(zhàn)略的一個根本性問題，即是否存在真正意義上的“歐盟的戰(zhàn)略”。由于歐洲共同外交與安全政策（CFSP）是在成員國層面以通過政府間磋商達(dá)成共識，因此，本質(zhì)上各成員國在這一高級政治層面都是各自為政。在CFSP政策成為歐盟專屬政策領(lǐng)域之前，所謂的“歐盟戰(zhàn)略”應(yīng)該理解為一項(xiàng)戰(zhàn)略愿景，它是歐盟各國戰(zhàn)略的最大公約數(shù)。

其次是對于戰(zhàn)略自主這一概念，歐盟并未提供官方定義，這就給非官方定義留出了空間。例如，法國在2013年發(fā)布的《法國國防與國家安全白皮書》中將戰(zhàn)略自主定義為“法國能夠在不依賴其他國家手段的情況下影響事件，使其擁有評估、決策和行動自由的獨(dú)立性”[14]。德國由于歷史原因慎言“戰(zhàn)略”，在其2016年《國防白皮書》中只是提出了維護(hù)基于規(guī)則的全球秩序和保護(hù)全球公共產(chǎn)品這樣的戰(zhàn)略優(yōu)先目標(biāo)。[15]此外，一些研究機(jī)構(gòu)也對戰(zhàn)略自主提出了自己的觀點(diǎn)，例如，德國科學(xué)與政治基金會將戰(zhàn)略自主定義為：在外交政策和安全事務(wù)中確定自己的優(yōu)先事項(xiàng)并做出決定的能力，以及實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)所需的制度、政策和物質(zhì)資源；強(qiáng)大的戰(zhàn)略自主意味著能夠制定、修改和執(zhí)行國際規(guī)則，而不是遵守他人制定的規(guī)則。[16]

在不同的定義中均不約而同地提到了“行動的自由”（freedom of action）這一概念，即能夠完全按照自己的意志在國際舞臺上行事。在英語《牛津大辭典》和《漢語大詞典》中，“自主”一詞分別解釋為“免受外部控制”和“不受他人的協(xié)助或干涉”。這里的“外部”和“他人”就是指約束歐盟使其無法實(shí)現(xiàn)“行動的自由”的勢力，這既包括俄羅斯這樣的對抗性勢力，也包括美國這樣的控制性勢力。歐盟由于對美國有戰(zhàn)略依賴尤其是防務(wù)依賴，因此歐盟戰(zhàn)略自主也是針對美國的自主。

二、歐盟戰(zhàn)略自主與防務(wù)自主的關(guān)系

歐洲安全形勢的惡化是歐盟提出戰(zhàn)略自主的背景，歐盟與俄羅斯的結(jié)構(gòu)性矛盾以及對美國的防務(wù)依賴是歐盟提出戰(zhàn)略自主的根本原因。由此可見，實(shí)現(xiàn)防務(wù)自主是實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略自主的基礎(chǔ)和必要前提，這一點(diǎn)在《歐盟全球戰(zhàn)略》中也得到了體現(xiàn)。例如，歐盟提出，“在這個脆弱的世界里，軟實(shí)力是不夠的：我們必須加強(qiáng)在安全與防務(wù)上的可信度，”[17]“歐洲的安全與防務(wù)努力應(yīng)使歐盟能夠自主行動……為了與美國建立健康的跨大西洋關(guān)系，更可靠的歐洲防務(wù)也至關(guān)重要”[18]。因此，歐盟防務(wù)自主是戰(zhàn)略自主的主要支撐。戰(zhàn)略自主不僅是對外政策的一系列手段和措施，也是一種能力和底氣，這種底氣源于強(qiáng)大的防務(wù)能力。缺少了防務(wù)自主，歐盟的戰(zhàn)略自主將是無源之水、無本之木。雖然防務(wù)自主在戰(zhàn)略自主上扮演著基礎(chǔ)性的作用，但歐盟防務(wù)能力與戰(zhàn)略自主不匹配的矛盾也非常突出。這主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是歐盟雖有共同安全與防務(wù)政策，但該政策名不符實(shí)；二是歐盟各國的防務(wù)能力建設(shè)短板明顯。

從宏觀框架看，歐盟各成員國首先依靠本國的獨(dú)立防務(wù)，其次依靠北約的集體防務(wù)。但是如前文所述，20世紀(jì)90年代的巴爾干危機(jī)暴露了歐盟各國獨(dú)立防務(wù)能力的缺陷和對北約集體防務(wù)過度依賴的問題，因此才召開了1998—1999年的一系列峰會，邁出了歐盟自主防務(wù)和防務(wù)合作的第一步，并最終于2009年隨著《里斯本條約》的簽署而形成了較為機(jī)制化的歐盟共同安全與防務(wù)政策。但是，歐盟獨(dú)立防務(wù)機(jī)制在形成之初就引起了美國的警惕。針對圣馬洛峰會的法英共識，美國時任國務(wù)卿奧爾布賴特當(dāng)即發(fā)表了“3D”宣言，即歐盟的獨(dú)立防務(wù)不能與北約脫鉤（decoupling）、重疊（duplication）和歧視（discrimination），這被認(rèn)為是美國對歐盟獨(dú)立防務(wù)設(shè)立的紅線。[19]由于這條紅線的設(shè)立，歐盟CSDP也有些名不符實(shí)。首先，CSDP所設(shè)定的任務(wù)范圍限于歐盟領(lǐng)土之外的維和與沖突預(yù)防，在真正關(guān)乎防務(wù)的問題上，歐盟成員國還是依靠北約，并且不希望CSDP與北約競爭。其次，CSDP并沒有共同的資源，而是在行動時臨時性地依靠成員國以自愿的方式提供資源，并且成員國在提供資源和參加行動方面有很強(qiáng)的自愿性和較大的言行差異。[20]

另外，歐盟共同安全與防務(wù)政策也受制于主要成員國的獨(dú)立防務(wù)能力不足。首先，在防務(wù)裝備上，歐洲經(jīng)歷了戰(zhàn)后幾十年的和平并受到美國的安全保護(hù)，在防務(wù)上進(jìn)取心不足，防務(wù)開支占GDP的比重較低，常年維持在不到1.5%的水平，這也是特朗普一再抱怨的。而且歐洲的防務(wù)裝備通常價格高昂、性價比低。例如，F(xiàn)-125級護(hù)衛(wèi)艦是德國聯(lián)邦國防軍海軍最新、也是迄今為止最大的主戰(zhàn)艦艇，它的噸位雖然超過7 000噸，但其戰(zhàn)斗力僅與中國海軍4 200噸級054A型護(hù)衛(wèi)艦大致相當(dāng)，而且其單艘造價高達(dá)7.75億歐元，是054A型護(hù)衛(wèi)艦的3倍以上，[21]以至于德國軍事專家也以太貴、太遲[22]、太弱來形容該艦。

其次，歐洲主權(quán)國家眾多，以前都是各國獨(dú)立研發(fā)自己的武器裝備體系，導(dǎo)致各國武器制式種類多，在協(xié)同合作時通用性不足、兼容性差。這嚴(yán)重制約了歐盟各國的軍事合作，也造成防務(wù)能力不必要的重復(fù)建設(shè)，防務(wù)投資效率低下。從美歐對比來看，美國各軍種共有30套武器制式，而歐盟則多達(dá)178套。[23]以海軍主力驅(qū)逐艦、護(hù)衛(wèi)艦為例，美國僅有伯克級1個型號，數(shù)量多達(dá)80艘。而歐盟英、法、德、意四國的裝備型號10余個，總量卻僅有30余艘，這些軍艦數(shù)量少、成本高、性能參差不齊、非制式化，單艦戰(zhàn)斗力也遠(yuǎn)遜于美國同類裝備。

再次，目前歐洲各國難以跟上世界先進(jìn)武器的研發(fā)步伐。隨著科技的發(fā)展，武器研發(fā)投入越來越大，迭代周期越來越短，試錯成本也越來越高，歐洲各國也逐漸開始掉隊。以戰(zhàn)斗機(jī)為例，以前歐洲有“陣風(fēng)”“臺風(fēng)”這樣優(yōu)秀的四代機(jī)，與美、俄同期先進(jìn)機(jī)型旗鼓相當(dāng)，但面對美、中、俄現(xiàn)役的五代機(jī)，歐洲各國卻沒有實(shí)力對等的機(jī)型。以F-35項(xiàng)目為例，其研發(fā)部署周期長達(dá)14年，還不包括項(xiàng)目中標(biāo)前的預(yù)研階段，研發(fā)費(fèi)用高達(dá)400億美元，這些對于歐盟那些中等強(qiáng)國都是難以獨(dú)自承擔(dān)的，但研發(fā)成功后帶來的收益也相當(dāng)可觀。一是F-35的代差優(yōu)勢可以轉(zhuǎn)化為對抗中壓倒性的性能優(yōu)勢。二是由于大批量采購，F(xiàn)-35的單價已經(jīng)降至目前四代機(jī)的水平。[24]這就使歐盟國家的軍備采購陷入兩難困境，如果繼續(xù)采購自研機(jī)（如法國和德國），無疑在戰(zhàn)斗力上無法達(dá)到預(yù)期要求；如果采購F-35（如英國和意大利），那么歐洲國家在戰(zhàn)斗機(jī)這個國防體系的關(guān)鍵一環(huán)實(shí)際上基本放棄了防務(wù)產(chǎn)業(yè)的自主性。

除此之外，在許多關(guān)鍵性軍備方面，歐盟各國都嚴(yán)重依賴美國的供應(yīng)。例如，英國的戰(zhàn)略核潛艇配備的是美國“三叉戟”潛射戰(zhàn)略導(dǎo)彈，法國“戴高樂”號核動力航母使用美國提供的蒸汽彈射器和艦載預(yù)警機(jī)，西班牙的防空驅(qū)逐艦也使用美國的“宙斯盾”系統(tǒng)，等等。如果這些盟友不配合美國的戰(zhàn)略意圖，美國就以武器禁運(yùn)作為懲罰，美國對土耳其的行動就是例證。[25]沒有防務(wù)產(chǎn)業(yè)的自主，就談不上防務(wù)自主和戰(zhàn)略自主。

隨著軍事科技的日益進(jìn)步，防務(wù)產(chǎn)業(yè)未來的發(fā)展趨勢是少數(shù)幾個全球性大國之間的競爭，[26]其余大多數(shù)國家事實(shí)上已經(jīng)失去了獨(dú)立自主的國防能力，淪為軍事科技大國的附庸。歐盟各國與美國相比，逐漸被拉開距離，且差距越來越大，英、法、德、意等國的防務(wù)產(chǎn)業(yè)對內(nèi)陷入了競爭，對外由于成本高導(dǎo)致綜合實(shí)力下降，這進(jìn)一步削弱了產(chǎn)業(yè)研發(fā)能力，形成惡性循環(huán)。如果這樣的趨勢持續(xù)，歐盟在防務(wù)產(chǎn)業(yè)上將徹底失去自主，淪為美國的依附國，這并非危言聳聽。

三、歐盟防務(wù)自主的具體舉措

由于防務(wù)自主對戰(zhàn)略自主的基礎(chǔ)性作用，歐盟在加強(qiáng)戰(zhàn)略自主方面的舉措都是圍繞防務(wù)自主展開的，主要包括歐洲防務(wù)基金（European Defence Fund, EDF）、協(xié)調(diào)防務(wù)年度審查（Coordinated Annual Review on Defence, CARD）和永久結(jié)構(gòu)性合作（Permanent Structured Cooperation, PESCO）三大舉措。

第一項(xiàng)措施是歐洲防務(wù)基金（EDF）。該基金于2017年6月啟動，使用歐盟預(yù)算對成員國的防務(wù)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行資助。EDF主要分為兩個資助工具箱，第一個用于資助軍事的技術(shù)研發(fā)階段，第二個用于資助軍事研發(fā)的開發(fā)階段。在技術(shù)研發(fā)階段，2017—2019年，歐盟提供了9 000萬歐元的資金，在2021—2027年，歐盟提出的總預(yù)算為41億歐元。在開發(fā)階段，在2019—2020年，歐盟將提供5億歐元，2021—2027年，將增加預(yù)算至89億歐元。此外，成員國也將為這一基金進(jìn)行配套注資，2019—2020年為20億歐元，2021—2027年預(yù)計高達(dá)356億歐元。也就是說，從2017—2027年，歐盟及其成員國將為EDF注入510億歐元資金，資助防務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展（見表1）。

表1 2017—2027年歐盟及其成員國對EDF的注資（單位：億歐元）

資料來源：European External Action Service,.

歐盟共同安全與防務(wù)政策是成員國之間進(jìn)行協(xié)調(diào)的政府間政策領(lǐng)域，而非歐盟擁有完全權(quán)限的超國家政策領(lǐng)域。因此，能否使用歐盟的預(yù)算對防務(wù)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行資助仍存在法律爭議。為了規(guī)避這個問題，歐盟委員會強(qiáng)調(diào)這并不涉及防務(wù)政策，而是產(chǎn)業(yè)政策，在產(chǎn)業(yè)政策方面歐盟具有完全的權(quán)限。

此外，EDF資助的合作項(xiàng)目有兩個條件：一是該項(xiàng)目必須至少有三個歐盟成員國的至少三個合格實(shí)體參加；二是為了確保歐盟及其成員國的安全及防務(wù)利益，第三國實(shí)體的參與必須符合特定條件。第一個條件確保EDF的資助對象必須是歐盟各國實(shí)體的合作，而非某一個國家或企業(yè)，這旨在促進(jìn)歐盟防務(wù)產(chǎn)業(yè)的合作。第二個條件則以較為模糊的措辭將非歐盟的實(shí)體排除在外，確保EDF的資助對象是歐盟的實(shí)體，這也符合設(shè)立EDF的另一個初衷，即促進(jìn)歐盟的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位。

第二項(xiàng)措施是協(xié)調(diào)防務(wù)年度審查（CARD）。該機(jī)制于2017年5月設(shè)立，由歐盟防務(wù)署（European Defence Agency）負(fù)責(zé)具體操作。該機(jī)制對歐盟各成員國的年度防務(wù)計劃進(jìn)行審查，從而能夠發(fā)現(xiàn)成員國之間實(shí)現(xiàn)防務(wù)合作的可能性，避免重復(fù)建設(shè)造成的浪費(fèi)，通過這樣的協(xié)調(diào)行動可以對成員國的年度防務(wù)計劃進(jìn)行優(yōu)化，提供合理化建議。

CARD的工作流程分為四個步驟，第一步是收集各成員國的年度防務(wù)計劃的具體信息；第二步是與各成員國分別展開雙邊對話，對所收集的信息進(jìn)行確認(rèn)和補(bǔ)充；第三步是信息分析，對各國的年度防務(wù)計劃進(jìn)行具體深入的分析，并同各成員國共同確認(rèn)優(yōu)先的研發(fā)項(xiàng)目，尋找防務(wù)合作的可能性；第四步是提交分析報告，該報告將介紹審查的主要結(jié)果和相關(guān)建議，并向歐盟理事會提交（見圖1）。

圖1 CARD的具體工作步驟

資料來源：European External Action Service,。

總的來說，CARD更像是一個咨詢項(xiàng)目。從歐盟的立場和視角來看，CARD為各成員國在制定防務(wù)計劃時提供咨詢，促進(jìn)各國防務(wù)合作，提高防務(wù)開支效率。

第三項(xiàng)措施是永久結(jié)構(gòu)性合作（PESCO）。這是歐盟防務(wù)合作的核心，國內(nèi)學(xué)界已有學(xué)者對PESCO的具體內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)的介紹和分析。[27]PESCO于2017年12月正式啟動，歐盟理事會通過了3批共47個防務(wù)合作項(xiàng)目，涉及陸、海、空、天、網(wǎng)等各個軍事領(lǐng)域，除了丹麥、馬耳他，其余25個歐盟成員國都參加了至少一個PESCO框架下的項(xiàng)目。

永久結(jié)構(gòu)性合作是歐盟成員國之間的防務(wù)能力建設(shè)合作，該計劃既包括防務(wù)產(chǎn)業(yè)合作，如無人機(jī)系統(tǒng)、反水雷系統(tǒng)、虎式Mark III武裝直升機(jī)、集成無人地面系統(tǒng)等，也包括旨在提高防務(wù)能力的合作，如歐盟醫(yī)療指揮中心、歐盟培訓(xùn)任務(wù)能力中心、軍隊機(jī)動性等。歐盟成員國的防務(wù)合作并不新鮮，成功、失敗的案例都有，但PESCO最大的特點(diǎn)是設(shè)置了一個歐盟的頂層框架。以前的歐盟成員國防務(wù)合作都是自發(fā)性的雙邊或多邊合作，但PESCO有一個歐盟層面的發(fā)起人和管理者。如前所述，防務(wù)政策并非歐盟的專屬政策領(lǐng)域，因此歐盟并不負(fù)責(zé)具體的成員國防務(wù)合作，而是提供資金支持（通過EDF）、優(yōu)化建議（通過CARD）以及審核程序（PESCO的約束機(jī)制），確保成員國的防務(wù)合作能夠順利進(jìn)行，并最終開花結(jié)果。

PESCO與以往歐盟各國防務(wù)合作的最大區(qū)別在于參與國所作承諾的約束性。[28]這種約束性非常必要，例如，20世紀(jì)80年代，英、法、德三國都有研發(fā)第四代戰(zhàn)斗機(jī)的需求并進(jìn)行了研發(fā)合作，但在合作過程中由于英、法兩國在發(fā)動機(jī)使用上的意見分歧導(dǎo)致法國退出合作項(xiàng)目，最終的結(jié)果是英國牽頭研發(fā)了“臺風(fēng)”戰(zhàn)斗機(jī)，法國自己研發(fā)了“陣風(fēng)”戰(zhàn)斗機(jī)。

PESCO最大的優(yōu)點(diǎn)是從歐盟層面為這樣的合作提供資金支持和紀(jì)律監(jiān)管，使合作走向常態(tài)化和機(jī)制化，而不是輕易擱淺。因此，PESCO從根本上消除了以往那種臨時、松散的防務(wù)合作的弊端，使歐盟各國防務(wù)合作更容易取得實(shí)際成果。

在上述三個機(jī)制的相互關(guān)系上，EDF提供資金支持，CARD提供建議咨詢，兩者共同助力PESCO的合作項(xiàng)目朝著正確的方向邁出實(shí)質(zhì)性步伐（見圖2）。正是因?yàn)榈玫搅藲W盟層面的資助和保障，歐盟成員國在防務(wù)合作時很積極，項(xiàng)目眾多。

圖2 EDF、CARD和PESCO及其相互關(guān)系

資料來源：European External Action Service,,,.

四、歐盟防務(wù)合作對戰(zhàn)略自主的促進(jìn)作用

在PESCO前兩批共34個合作項(xiàng)目中，筆者重點(diǎn)關(guān)注以下9個項(xiàng)目：歐盟訓(xùn)練任務(wù)能力中心、歐盟醫(yī)療指揮中心、歐盟后勤樞紐網(wǎng)絡(luò)和軍事行動支持、軍隊機(jī)動性、歐盟危機(jī)反應(yīng)核心部隊、歐盟共同安全與防務(wù)政策、任務(wù)行動的戰(zhàn)略指揮控制系統(tǒng)（C2）、歐洲安全無線電系統(tǒng)、歐盟無線電導(dǎo)航解決方案、歐洲中空長航時無人機(jī)（歐洲蜂群無人機(jī)）。這9個項(xiàng)目都是由歐盟四大國（法國、德國、意大利、西班牙）共同領(lǐng)銜的項(xiàng)目，體現(xiàn)出了四國在三個方面有針對性地補(bǔ)齊短板的意圖。

第一，未來歐盟軍隊的硬件基礎(chǔ)設(shè)施布局。訓(xùn)練任務(wù)能力中心將對歐盟各國軍人的軍事訓(xùn)練進(jìn)行協(xié)調(diào)和標(biāo)準(zhǔn)化，使歐盟各國軍人最終掌握標(biāo)準(zhǔn)化的軍事技能和軍事指令，確保溝通和合作的順暢。醫(yī)療指揮中心和后勤樞紐網(wǎng)絡(luò)則是在后勤和戰(zhàn)略支援上進(jìn)行協(xié)同。

第二，提升歐盟軍隊的區(qū)域干涉能力。軍隊機(jī)動性旨在簡化歐盟各國軍隊在歐盟內(nèi)部跨境部署時的流程，由于絕大多數(shù)歐盟成員國都參與了這一項(xiàng)目，因此這將大大提高歐盟軍隊在整個歐盟范圍內(nèi)跨境部署的效率。危機(jī)反應(yīng)核心部隊的參與國主要是歐盟四大國，目的是建設(shè)一支精干、強(qiáng)大的核心部隊，提高對各類危機(jī)的快速反應(yīng)?！斑@將逐步彌補(bǔ)歐盟戰(zhàn)斗群的能力與歐盟全球戰(zhàn)略的雄心之間的差距?！盵29]也就是說，這一合作項(xiàng)目的終極目的是將歐盟戰(zhàn)斗群打造成為歐盟塑造全球秩序的有力工具。CSDP任務(wù)行動的C2系統(tǒng)旨在為CSDP的行動建設(shè)一個統(tǒng)一高效的指揮中樞，打破以往缺乏歐盟層面司令部的不利局面。將這三個項(xiàng)目結(jié)合起來分析，歐盟可以將任何內(nèi)部、外部發(fā)生的危機(jī)定義為CSDP的任務(wù)和行動，并設(shè)置歐盟層面的指揮中樞，同時，通過軍隊機(jī)動性合作項(xiàng)目的建設(shè)提高歐盟軍隊跨境部署的效率，為歐盟進(jìn)行快速有效的軍力投射大開綠燈。在2014年的烏克蘭危機(jī)中，歐盟對俄羅斯只能以經(jīng)濟(jì)和外交制裁為主，無法實(shí)施有力的軍事回應(yīng)，正是由于其在跨境部署、統(tǒng)一指揮、部隊?wèi)?zhàn)斗力建設(shè)等方面都存在不足。

第三，著眼未來戰(zhàn)爭形態(tài)，確保打贏下一場戰(zhàn)爭。安全無線電系統(tǒng)屬于網(wǎng)絡(luò)安全的一部分，毋庸置疑，網(wǎng)絡(luò)是未來戰(zhàn)爭的一個重要且具有決定性意義的戰(zhàn)場。無線電導(dǎo)航解決方案的主要目的是建設(shè)歐盟自身完備的衛(wèi)星定位和導(dǎo)航系統(tǒng)。目前，美國的GPS導(dǎo)航系統(tǒng)和俄羅斯的格洛納斯導(dǎo)航系統(tǒng)已非常完善，中國的北斗導(dǎo)航系統(tǒng)也在快速組網(wǎng)中，歐盟的伽利略導(dǎo)航系統(tǒng)雖然起步較早，但由于合作過程不順利，進(jìn)度大大落后于美、俄、中三國。歐洲蜂群無人機(jī)（Eurodrone）也是一個重要的戰(zhàn)略性項(xiàng)目，Eurodrone項(xiàng)目與“下一代戰(zhàn)斗機(jī)”項(xiàng)目（Next Generation Fighter, NGF）都屬于“未來空戰(zhàn)作戰(zhàn)系統(tǒng)”項(xiàng)目（Future Combat Air System, FCAS）下的子項(xiàng)目。目前，歐洲服役的“臺風(fēng)”和“陣風(fēng)”戰(zhàn)斗機(jī)均屬于四代機(jī)，在面對五代機(jī)時劣勢明顯?，F(xiàn)在歐盟準(zhǔn)備跳過五代機(jī)，直接進(jìn)入六代機(jī)的研發(fā)。根據(jù)其設(shè)想，未來空戰(zhàn)作戰(zhàn)系統(tǒng)將由有人駕駛的六代機(jī)作為長機(jī)，無人駕駛的歐洲蜂群無人機(jī)作為僚機(jī)組成空戰(zhàn)編隊。因此，NGF和Eurodrone這兩個項(xiàng)目是確保歐盟未來空域安全的關(guān)鍵性項(xiàng)目。

綜合來看，歐盟四大國共同參與的這9個重點(diǎn)項(xiàng)目與其他一些項(xiàng)目有所不同，這些項(xiàng)目均著眼于基礎(chǔ)性、全局性和前瞻性的問題，具有更多的戰(zhàn)略性意義，體現(xiàn)了歐盟大國對自身防務(wù)能力短板和缺陷的清醒認(rèn)知。PESCO的其他項(xiàng)目雖然著眼的層面稍低，但也是歐盟防務(wù)合作重要的有機(jī)組成部分。歐盟各國在參與合作項(xiàng)目時體現(xiàn)了兩種邏輯，旨在共同彌補(bǔ)歐盟防務(wù)短板的“適當(dāng)性邏輯”（大國合作項(xiàng)目/全體合作項(xiàng)目）和旨在增強(qiáng)自身防務(wù)能力的“目的性邏輯”（中小國合作項(xiàng)目/大國帶小國合作項(xiàng)目）。[30]這樣的安排既體現(xiàn)了歐盟的雄心和抱負(fù)，又促進(jìn)了中小國家的團(tuán)結(jié)。因此，從歐盟防務(wù)合作的具體措施來看，歐盟正走在通往戰(zhàn)略自主的正確道路上。

五、歐盟戰(zhàn)略自主面臨的困境

雖然歐盟為了實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略自主做出了積極有效的政策部署，但是，對于歐盟戰(zhàn)略自主的前景，筆者只能持謹(jǐn)慎樂觀的態(tài)度。如前文所述，防務(wù)自主是戰(zhàn)略自主的基礎(chǔ)，也是必要條件，但并非充分條件。首先，PESCO這樣的防務(wù)合作機(jī)制能否對歐盟防務(wù)建設(shè)水平帶來實(shí)質(zhì)性提升還有待觀察。其次，即使獲得了足夠的防務(wù)能力乃至防務(wù)自主，歐盟還需要解決兩個問題：一是歐盟這一統(tǒng)一戰(zhàn)略的前景如何？二是這一戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)自主的前景如何？這兩個問題分別對應(yīng)歐盟戰(zhàn)略自主的內(nèi)部制度制約和外部行為體制約。

（一）內(nèi)部制度方面的制約因素

共同的外交與安全政策奉行政府間主義的原則，最終政策立場須經(jīng)成員國反復(fù)磋商協(xié)調(diào)，因此，成員國的立場不統(tǒng)一是重要的制約因素。其中又可以區(qū)分為兩對矛盾關(guān)系。

第一，德法關(guān)系。英國脫歐后，德法兩國成為歐盟無可爭辯的雙引擎，在制定歐盟統(tǒng)一戰(zhàn)略方面也將發(fā)揮主導(dǎo)作用，但兩國之間存在較大差異。首先，政治地位和硬實(shí)力差異。法國是聯(lián)合國五大常任理事國之一，也是有核國家，并擁有以航母為核心的遠(yuǎn)洋海軍，在國際舞臺有豐富的資源和能力，而德國在這方面完全無法與之相比。其次，戰(zhàn)略文化差異。基于上述優(yōu)勢，法國的戰(zhàn)略文化更具主動性和進(jìn)取性，德國則更加內(nèi)斂，法國可以在其《國防白皮書》中直言“戰(zhàn)略自主”，德國連“戰(zhàn)略”二字都謹(jǐn)言，而且德國在外交上一直背負(fù)著歷史包袱。因此，在國際事務(wù)的工具選擇上，德法是有分歧的。[31]再次，戰(zhàn)略方向的差異。法國的戰(zhàn)略方向朝南，中東是其關(guān)注重點(diǎn)。德國的戰(zhàn)略方向朝東，更關(guān)心歐盟東部邊界的穩(wěn)定與秩序。例如，在2011年空襲利比亞和2018年空襲敘利亞的行動中，法國表現(xiàn)積極，德國則拒絕參加。但是在2014年的烏克蘭危機(jī)中，德國主導(dǎo)了歐盟對俄羅斯的談判和斡旋。[32]上述三方面的差異導(dǎo)致德法兩國并不容易在歐盟戰(zhàn)略上達(dá)成一致。

第二，大國和小國關(guān)系，即德法兩國與其他中小成員國的關(guān)系。其他中小國家與德法的戰(zhàn)略（或德法主導(dǎo)的歐盟戰(zhàn)略）是否完全一致？歐盟戰(zhàn)略自主是否意味著這些國家的戰(zhàn)略不自主？例如，在發(fā)展獨(dú)立防務(wù)方面，中東歐國家的積極性并不高，它們更加依賴北約，也更信任北約提供的安全保障，而且不愿得罪美國。[33]又如，根據(jù)CARD機(jī)制，歐盟每年都對成員國的防務(wù)計劃進(jìn)行審核，最后提出的建議盡管是指導(dǎo)性的，但這樣的機(jī)制是否也在一定程度上削弱了歐盟成員國的國防主權(quán)？德法在推進(jìn)協(xié)同一致的對外戰(zhàn)略方面不僅受到來自中東歐國家的阻力，甚至受到來自包括意大利在內(nèi)的歐盟中等強(qiáng)國的阻力。[34]

在德法關(guān)系上，筆者認(rèn)為具有調(diào)和的可能性。畢竟歐盟幾十年的發(fā)展歷程一直伴隨著成員國之間的磕碰和不斷妥協(xié)。對于德法這樣有雄心抱負(fù)的歐盟大國來說，彌合分歧，追求宏觀層面的目標(biāo)是兩國的共識。[35]例如，PESCO就體現(xiàn)出了兩國求同存異的精神，法國認(rèn)為歐盟防務(wù)合作應(yīng)更加積極有為，解決實(shí)際問題，而德國則更關(guān)注規(guī)制的建設(shè)和歐盟的團(tuán)結(jié)，最終PESCO以一種兩國相互妥協(xié)的形式出現(xiàn)，使歐盟防務(wù)合作邁出了一大步。[36]

在德法與其他成員國之間的關(guān)系上，歐盟需要改革決策機(jī)制。按照現(xiàn)行《里斯本條約》的規(guī)定，共同的外交與安全政策的戰(zhàn)略性問題需要?dú)W洲理事會全體一致通過，涉及具體政策的大部分事項(xiàng)也要在歐盟理事會中遵循“超級特定多數(shù)”的表決機(jī)制，即代表72%的成員國及65%的人口，[37]這意味著英國退出后的歐盟在通過某一事項(xiàng)時至少需要20個成員國的贊成，并代表至少約2.88億人口。這為歐盟達(dá)成一致的對外戰(zhàn)略設(shè)置了非常高的門檻。當(dāng)然，改革決策機(jī)制也并非一蹴而就，需要持續(xù)不斷磋商并取得共識。

（二）外部制約因素

第一，歐美關(guān)系。歐盟戰(zhàn)略自主最大的外部制約因素毫無疑問來自美國，歐盟的戰(zhàn)略自主主要是對美國的自主。以北約為框架的美歐防務(wù)合作關(guān)系大致經(jīng)歷了三個發(fā)展階段。在冷戰(zhàn)時期，面對蘇聯(lián)的軍事壓力和制度競爭，美國以北約為載體對抗蘇聯(lián)，為歐洲提供安全保障，維護(hù)美歐特殊關(guān)系，維護(hù)西方世界安全和基本價值理念。當(dāng)時美歐在安全關(guān)系上是美國為歐洲提供安全保護(hù)，歐洲尤其是西德則替整個西方世界駐守在抵抗蘇聯(lián)擴(kuò)張壓力的第一線。隨著冷戰(zhàn)結(jié)束，東方的威脅煙消云散，但北約并未就此結(jié)束其歷史使命，美歐防務(wù)合作關(guān)系進(jìn)入第二階段，即美國以北約為依托加強(qiáng)自己“唯一超級大國”的地位。這時的美歐安全關(guān)系是美國依舊為歐洲提供安全保護(hù)，換取歐洲在重大國際問題上與美國保持立場一致。歐洲則以此換取美國的軍事保護(hù)，降低自身的軍費(fèi)開支，將更多的財政預(yù)算用于改善經(jīng)濟(jì)和民生。但隨著特朗普執(zhí)政，美歐防務(wù)合作關(guān)系進(jìn)入到第三階段，特朗普從商人的視角和“美國優(yōu)先”的理念出發(fā)，認(rèn)為美國常年支出大量軍費(fèi)保護(hù)歐洲是一筆“不劃算”的買賣，其上任伊始就一直要求歐洲盟國更多地承擔(dān)北約經(jīng)費(fèi)，這樣就將美歐防務(wù)合作逐漸推向?qū)αⅰ?017年5月北約峰會后，默克爾就公開對媒體表示，“歐洲可以完全信賴他人的時代從某種意義上已經(jīng)結(jié)束了……歐洲人要把命運(yùn)掌握在自己手中”[38]。2019年11月，在北約70周年峰會臨近之際，法國總統(tǒng)馬克龍在接受《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》雜志采訪時宣稱，“美國正在背棄我們，北約正在經(jīng)歷腦死亡?！盵39]

由此可見，美歐之前較為穩(wěn)定的安全關(guān)系發(fā)生了松動。美國一方面依然要求歐洲在國際重大問題上與其保持一致，如伊核問題、“北溪2號”項(xiàng)目問題、5G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)問題等，但又不愿意以提供安全保護(hù)作為交換，已經(jīng)存續(xù)70多年的北約的存在價值越來越受到質(zhì)疑。

從美歐防務(wù)合作關(guān)系的發(fā)展可以看到，美國日益工具化地對待歐洲盟友和美歐防務(wù)合作關(guān)系。因此可以認(rèn)為，未來美國依然希望歐洲能繼續(xù)扮演聽話的“小伙伴”[40]的角色，但并不希望甚至警惕歐洲的成長與自主。無論是1998年美國時任國務(wù)卿奧爾布賴特的“3D”宣示，還是2018年北約秘書長斯托爾滕貝格對歐洲單干的警告，[41]都體現(xiàn)出美國對歐盟防務(wù)自主的警惕和敵意。未來，歐盟追求戰(zhàn)略自主將不可避免地與美國對美歐關(guān)系基本面的設(shè)定產(chǎn)生矛盾，歐盟戰(zhàn)略自主與美國全球戰(zhàn)略之間的矛盾必將激化，甚至不排除美歐從戰(zhàn)略伙伴轉(zhuǎn)變?yōu)閼?zhàn)略競爭對手的可能性，美國或?qū)⒊蔀闅W盟戰(zhàn)略自主的最大絆腳石，而美國的制約能力與歐盟的防務(wù)能力建設(shè)成負(fù)相關(guān)關(guān)系，只要?dú)W盟在防務(wù)能力上有所提升，美國對歐盟的制約能力就將有所下降。

第二，歐俄關(guān)系。俄羅斯是影響歐盟戰(zhàn)略自主的另一個重要外部變量。在俄羅斯對歐盟的戰(zhàn)略威脅上，學(xué)界的看法不盡相同。這是因?yàn)槎砹_斯目前的實(shí)力處于一種比較尷尬的水平。首先，俄羅斯繼承了蘇聯(lián)絕大多數(shù)的軍事實(shí)力，2018年更是向世人展示了不少能以點(diǎn)破面的高精尖武器。但俄羅斯由于長期受西方制裁，經(jīng)濟(jì)發(fā)展低迷，軍費(fèi)開支有限，在很大程度上拖累了其軍事能力的建設(shè)。歐洲學(xué)界和輿論普遍高調(diào)渲染俄羅斯的威脅，包括《歐盟全球戰(zhàn)略》也著重強(qiáng)調(diào)俄羅斯對“國際秩序的破壞”[42]。但是，也有學(xué)者從軍事技術(shù)的角度對俄羅斯軍事能力進(jìn)行了頗有見地的分析，認(rèn)為俄羅斯對歐盟“不具備實(shí)質(zhì)壓迫性”[43]。筆者謹(jǐn)慎認(rèn)同后一種觀點(diǎn)，即俄羅斯的核武庫依然具備對歐洲乃至全世界的戰(zhàn)略威懾力，但其常規(guī)軍力不足以支撐對歐洲的威脅。歐洲各界之所以渲染俄羅斯的威脅，更多是為了對內(nèi)、對外更好地營造加強(qiáng)防務(wù)合作和戰(zhàn)略自主的輿論環(huán)境。

但是這并不意味著歐盟的戰(zhàn)略自主不受俄羅斯的制約。首先，俄羅斯對歐盟戰(zhàn)略自主的影響在于其作為歐盟的戰(zhàn)略競爭對手的牽制效應(yīng)。由于俄羅斯與歐洲尤其是與德國在東歐存在著深刻的結(jié)構(gòu)性張力，因此，歐盟在東歐范圍內(nèi)的戰(zhàn)略都將受到來自俄羅斯的強(qiáng)烈反映。例如，烏克蘭危機(jī)就可以視作俄羅斯針對歐盟、北約雙東擴(kuò)以及煽動烏克蘭顏色革命的回應(yīng)。其次，俄羅斯的國際政治資源還包括其作為聯(lián)合國安理會常任理事國的身份，以及在東歐、中東、中亞地區(qū)進(jìn)行長期的戰(zhàn)略深耕，這些資源都會限制歐盟“行動的自由”。再次，歐洲受到俄羅斯的戰(zhàn)略牽制還體現(xiàn)在其對俄羅斯能源的依賴方面，如“北溪2號”問題，德國由于成本等因素堅持使用俄羅斯的天然氣管道，而不進(jìn)口美國的天然氣，但這種能源的依賴也會削弱歐盟在應(yīng)對俄羅斯威脅時的底氣。

第三，歐中關(guān)系。在美、俄、中三大國中，中國或許是唯一一個對歐盟戰(zhàn)略自主能夠發(fā)揮更積極影響的國家。首先，中國始終堅持不干涉內(nèi)政原則，始終堅持和平發(fā)展道路。中國和歐洲之間既沒有像美國對歐洲的那種戰(zhàn)略控制，也沒有類似俄羅斯與歐洲那樣無法調(diào)和的地緣結(jié)構(gòu)性矛盾，相反，中國的發(fā)展會刺激和促進(jìn)歐盟追求甚至實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略自主。其次，美國之所以頻頻威脅不再為歐洲提供安全保護(hù)，正是因?yàn)槊绹鎸χ袊尼绕鹪跉W洲防務(wù)方面有些力不從心，而對歐洲的威脅也促使歐盟下定決心追求戰(zhàn)略自主，這是中國對歐盟戰(zhàn)略自主的間接促進(jìn)作用。再次，美國自奧巴馬政府以來推行的“重返亞太”戰(zhàn)略讓美國將更多的注意力和資源投入到亞太乃至所謂“印太”地區(qū)，對歐洲的控制力下降，這也為歐盟實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略自主提供了空間。最后，在中美大國競爭的背景下，歐洲在美國戰(zhàn)略中的地位提升，甚至北約在成立70周年之際居然拋出“中國威脅論”以維持其內(nèi)部的團(tuán)結(jié)和存在的意義。[44]因此，在中國吸引了美國大部分注意力導(dǎo)致其無暇他顧之際，正是歐盟抓住時機(jī)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略自主之時。

綜上所述，從大國態(tài)勢來看，俄羅斯是歐盟目前最大的實(shí)質(zhì)性威脅，但鑒于俄羅斯的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和常規(guī)軍事實(shí)力不斷下滑，其對歐盟戰(zhàn)略自主的影響有限。中國目前既無意愿也無能力干涉遠(yuǎn)在亞歐大陸另一端的歐盟的戰(zhàn)略自主建設(shè)。美國一直主導(dǎo)著歐洲的安全與防務(wù)，并致力于延續(xù)這樣的主導(dǎo)權(quán)。美國一方面希望歐洲能更多地分擔(dān)其壓力，但又不希望歐洲擁有自主能力，因此，美國是歐盟戰(zhàn)略自主最大的牽制因素。

結(jié)束語

鑒于美國對歐洲的控制力，關(guān)于歐盟戰(zhàn)略自主的前景，學(xué)界大多持比較悲觀的態(tài)度，例如，鄭春榮教授和伍慧萍教授都強(qiáng)調(diào)歐盟追求戰(zhàn)略自主性的艱難而且成果有限。[45]歐盟實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略自主的前景或許并不樂觀，但也要看到，目前是二戰(zhàn)結(jié)束以來歐盟實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略自主最好的機(jī)會窗口。在冷戰(zhàn)期間，西歐國家承受著強(qiáng)大的蘇聯(lián)的戰(zhàn)略壓力，成為美蘇爭霸的主戰(zhàn)場，防務(wù)上徹底依靠美國，因此很難實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略自主。冷戰(zhàn)結(jié)束后，俄羅斯實(shí)力一落千丈，眾多中東歐國家化敵為友，轉(zhuǎn)投歐盟和北約。美國在特朗普執(zhí)政后的戰(zhàn)略收縮和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移也削弱了其對歐洲的控制。而中國與歐盟相距甚遠(yuǎn)，奉行積極防御的國防政策，且與歐盟無地緣政治沖突。在此背景下，歐盟迎來了謀求戰(zhàn)略自主的最好時機(jī)。

因此，歐盟謀求戰(zhàn)略自主與其說是對變化時局的被動反應(yīng)，不如說是歐盟的戰(zhàn)略家敏銳地察覺到“百年未有之大變局”，積極有為地為歐盟發(fā)展抓住戰(zhàn)略機(jī)遇期。獨(dú)立防務(wù)和戰(zhàn)略自主已經(jīng)被歐洲理事會列為2019—2024年的優(yōu)先工作事項(xiàng)。[46]若歐盟無法抓住這樣的機(jī)遇期，實(shí)現(xiàn)防務(wù)能力提升和戰(zhàn)略自主，那么在未來的國際政治舞臺上，歐盟或?qū)⒉坏貌怀蔀榇我慕巧?/p>

對中國來說，歐盟實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略自主利大于弊。中國一直追求世界的多極化，一個強(qiáng)大的、能夠在美國面前戰(zhàn)略自主的歐盟比一個事事唯美國馬首是瞻的歐盟更符合中國的利益。荷蘭向中國出售光刻機(jī)遭到美國橫加干涉就是一個鮮活的案例，這一交易符合荷蘭和中國兩國的利益，卻被美國阻撓，以往歐盟及其成員國的國家利益受他國侵害，美國充當(dāng)其保護(hù)者，但如果侵害國是美國，歐盟又該尋求誰的保護(hù)。因此，面對美國咄咄逼人的霸權(quán)主義和單邊主義，中歐雙方有著廣闊的合作空間，歐盟不應(yīng)抱著隔岸觀火的心態(tài)看待最近一兩年美國對中國的戰(zhàn)略打壓，更不應(yīng)該戴著有色眼鏡對中國的發(fā)展抱有敵意和偏見，而應(yīng)該一方面抓住機(jī)遇實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略自主，另一方面與中國一起為維護(hù)世界的多邊秩序和多極格局而努力。

[1] European External Action Service, “A Global Strategy for the European Union’s Foreign and Security Policy,” June 2016, http://eeas.europa.eu/archives/docs/top_stories/pdf/eugs_review_web.pdf.

[2] 《歐盟外交與安全政策的全球戰(zhàn)略》，第4、9頁。

[3] Barbara Lippert, Nicolai von Ondarza, and Volker Perthes, “European Strategic Autonomy -- Actors, Issues, Conflicts of Interests,” March 2019, https://www.swp-berlin.org/10.18449 /2019RP04/.

[4] Hans-Peter Bartels, Anna Maria Kellner, and Uwe Optenh?gel,, Bonn: Dietz-Verlag, 2017.

[5] “The European Defense Industry: Towards EU Strategic Autonomy,”, https://www.edf-vienna2018.at/wp-content/uploads/2018/09/Brochure_The-European-Defense-Industry-Towards-EU-strategic-autonomy.pdf.

[6] Daniel Fiott, “Strategic Autonomy: Towards ‘European Sovereignty’ in Defence?” European Union Institute for Security Studies, November 30, 2018, https://www.iss.europa.eu /sites/default/files/EUISSFiles/Brief%2012_Strategic%20Autonomy.pdf.

[7] Nick Witney, “Brexit, Defence, and the EU’s Quest for ‘Strategic Autonomy,’ ” European Council on Foreign Relations, June 25, 2018, https://www.ecfr.eu/article/commentary_brexit _defence_and_the_eus_quest_for_strategic_autonomy.

[8] Felix Arteaga, “Strategic Autonomy and European Defence,” Fundación Real Instituto Elcano, December 12, 2017,http://www.realinstitutoelcano.org/wps/wcm/connect/6363d9e8-c223-4387-9937-d852b74bc3a1/ARI102-2017-Arteaga-Strategic-autonomy-European-defence.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=6363d9e8-c223-4387-9937-d852b74bc3a1.

[9] 參見何奇松：《冷戰(zhàn)結(jié)束以來歐盟防務(wù)一體化的成就》，《德國研究》2005年第4期，第25—30頁。

[10] European Defence Agency,.

[11] 參見劉卿：《特朗普政府亞太政策及走向》，《國際問題研究》2017年第4期，第61—78頁。

[12] 參見鄭春榮：《德國“挺歐疏美”的政策宣示與實(shí)踐挑戰(zhàn)》，載鄭春榮主編：《德國發(fā)展報告（2019）》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2019年版，第1—16頁。

[13] 《歐盟外交與安全政策的全球戰(zhàn)略》，第9—10頁。

[14] “French White Paper, Defence and National Security 2013,” http://www.livreblancdefenseetsecurite.gouv.fr/pdf/the_white_paper_defence_2013.pdf.

[15] 參見熊煒：《2016版〈德國國防白皮書〉評析——“來自中間領(lǐng)導(dǎo)”困境》，《國際論壇》2017年第3期，第66—71頁。

[16] Barbara Lippert, Nicolai von Ondarza, and Volker Perthes, “European Strategic Autonomy -- Actors, Issues, Conflicts of Interests,” https://www.swp-berlin.org/10.18449/2019RP04/.

[17] 《歐盟外交與安全政策的全球戰(zhàn)略》，第44頁。

[18]《歐盟外交與安全政策的全球戰(zhàn)略》，第20頁。

[19] Madeleine Albright, “Statement to the North Atlantic Council,” U.S. Department of State, December 8, 1998, https://1997-2001.state.gov/statements/1998/981208.html.

[20] 參見[比利時]斯蒂芬·柯克萊勒、湯姆·德爾魯：《歐盟外交政策（第二版）》，劉宏松等譯，上海人民出版社2017年版，第190—192頁。

[21] 054A型護(hù)衛(wèi)艦的造價有許多不同的說法，境外普遍認(rèn)為每艘在15—20億元之間（約合2.0—2.6億歐元）。

[22] “太遲”是指該艦比預(yù)期交付時間延期了26個月。Florian Willershausen, “Elbphilharmonie für die Marine,” https://www.wiwo.de/politik/deutschland/neue-fregatte-f-125 -elbphilharmonie-fuer-die-marine/19253262.html。

[23] “The European Defense Industry: Towards EU Strategic Autonomy,”.

[24] F-35戰(zhàn)斗機(jī)的官方網(wǎng)站www.f35.com。

[25] 這里是指2019年7月16日美國總統(tǒng)特朗普宣布將不會向土耳其出售其預(yù)訂的F-35戰(zhàn)斗機(jī)，以制裁土耳其向俄羅斯購買S-400防空導(dǎo)彈系統(tǒng)。

[26] “The European Defense Industry: Towards EU Strategic Autonomy,”.

[27] 參見房樂憲、狄重光：《歐盟安全防務(wù)建設(shè)新進(jìn)展：永久結(jié)構(gòu)性合作及其含義》，《當(dāng)代世界與社會主義》2018年第3期，第172—178頁；鄭春榮、范一楊：《重塑歐美安全關(guān)系？——對歐盟“永久結(jié)構(gòu)性合作”機(jī)制的解析》，《歐洲研究》2018年第6期，第1—24頁；陸?。骸斗绖?wù)一體化的“多速歐洲”實(shí)踐——永久結(jié)構(gòu)性合作框架評析》，《德國研究》2018年第4期，第35—48頁。

[28] European External Action Service,.

[29] “EUFOR Crisis Response Operation Core (EUFOR CROC),” https://pesco.europa.eu/project/eufor-crisis-response-operation-core/.

[30]鄭春榮、范一楊：《重塑歐美安全關(guān)系？——對歐盟“永久結(jié)構(gòu)性合作”機(jī)制的解析》，第1—24頁。

[31] 參見鄭春榮：《德國“疏美挺歐”的政策宣示與實(shí)踐挑戰(zhàn)》，第1—16頁。

[32] 參見夏曉文：《空襲敘利亞，德國咋沒參與？》，《人民日報（海外版）》2018年4月17日。http://m.haiwainet.cn/middle/3542938/2018/0417/content_31300240_1.html。

[33] 參見伍慧萍：《歐洲戰(zhàn)略自主性：改革之年的思路、舉措與效果評析》，載鄭春榮主編：《德國發(fā)展報告（2019）》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2019年版，第187—207頁。

[34] Andrei Kadomtsev, “Europas ‘Strategische Autonomie’: Wird die EU zum selbst?ndigen Machtzentrum? ” https://lang.interaffairs.ru/index.php/de/zuhause/trends/item/770-europas-strate gische-autonomie-wird-die-eu-zum-selbstaendigen-machtzentrum.

[35] Ronja Kempin and Barbara Kunz, “France, Germany, and the Quest for European Strategic Autonomy: Franco-German Defence Cooperation in New Era,” Ifri, December 2017, https://www.ifri.org/sites/default/files/atoms/files/ndc_141_kempin_kunz_france_germany_european_strategic_autonomy_dec_2017.pdf.

[36] Daniel Fiott, Antonio Missiroli, and Thierry Tardy, “Permanent Structured Cooperation: What’s in a Name?”European Union Institute for Security Studies, November 13, 2017, https://www.iss.europa.eu/sites/default/files/EUISSFiles/CP_142_ONLINE.pdf.

[37] [比利時]斯蒂芬·柯克萊勒、湯姆·德爾魯：《歐盟外交政策（第二版）》，劉宏松等譯，上海人民出版社2017年版，第111頁。

[38] [美]克勞斯·拉爾斯：《安格拉·默克爾和唐納德·特朗普——價值觀、利益和西方的未來》，夏曉文譯，《德國研究》2017年第3期，第18頁。

[39]“Macron’s ‘Brain Death’ Remarks on NATO Reveal Dissatisfaction Regarding US Policies,”, November 9, 2019, http://en.people.cn/n3/2019/1109/c90000-9630854.html.

[40] 《歐盟外交與安全政策的全球戰(zhàn)略》，第27頁。

[41] RT-Deutsch, “NATO warnt die EU vor einer eigenen Armee ohne USA,” https://deutsch.rt.com/europa/79627-nato-warnt-eu-vor-eigenen/.

[42] 《歐盟外交與安全政策的全球戰(zhàn)略》，第33頁。

[43] 參見祈昊天：《威脅迷思、美國角色與能力矛盾——?dú)W盟防務(wù)行動層面的供給與需求》，《歐洲研究》2018年第6期，第31—37頁。

[44] Matthew Karnitschnig, “For NATO, China is the New Russia,”, April 4, 2019,https://www.politico.eu/article/for-nato-china-is-the-new-russia/.

[45] 鄭春榮主編：《德國發(fā)展報告（2019）》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2019年版，第1—16頁，第187—207頁。

[46] European Council,, https://www.consilium.europa.eu/media/39914/a-new-strategic-agenda-2019-2024-en.pdf.

夏曉文，華東政法大學(xué)外語學(xué)院講師（上海 郵編：201600）

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10.13851/j.cnki.gjzw.202002007

[責(zé)任編輯：石晨霞]