□ 陳 斌

習近平總書記指出：“抓創(chuàng)新就是抓發(fā)展，謀創(chuàng)新就是謀未來。我們要推動新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，必須及早轉入創(chuàng)新驅動發(fā)展軌道?！薄笆濉币?guī)劃建議提出“深入實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略”。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，全面審視國內外發(fā)展大勢，深入實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，確立了創(chuàng)新發(fā)展理念，并圍繞創(chuàng)新發(fā)展出臺一系列重大舉措，開辟了我國創(chuàng)新發(fā)展的新境界[1]。廣西一直以來致力于創(chuàng)新，“十二五”末科技研發(fā)投入、高新技術企業(yè)數(shù)、創(chuàng)新型企業(yè)數(shù)，同比分別增長78%、123%、153%。但科技發(fā)展滯后、創(chuàng)新機制不活、創(chuàng)新能力不足等問題仍是突出短板。為破除創(chuàng)新驅動瓶頸，2016年，廣西召開全區(qū)創(chuàng)新驅動發(fā)展大會，提出要“深入實施創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略，讓創(chuàng)新成為引領廣西發(fā)展的第一動力”。隨后，創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略開始覆蓋廣西經(jīng)濟社會建設各領域，并在新型城鎮(zhèn)化建設領域生根發(fā)芽。在此背景下，深入研究創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略下新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展問題具有重要現(xiàn)實意義。

1 新型城鎮(zhèn)化建設亟須轉入創(chuàng)新驅動新軌道

近年來，新型城鎮(zhèn)化建設備受社會各界的高度關注，“十三五”規(guī)劃綱要提出要“實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略”“堅持以人的城鎮(zhèn)化為核心、以城市群為主體形態(tài)、以城市綜合承載能力為支撐、以體制機制創(chuàng)新為保障，加快新型城鎮(zhèn)化步伐”[2、3]?？梢?，新型城鎮(zhèn)化迫切改變過去傳統(tǒng)發(fā)展方式，轉向“創(chuàng)新驅動”發(fā)展方式。換言之，新型城鎮(zhèn)化是一個系統(tǒng)性工程，必須從城市要素集聚方式、城市產(chǎn)業(yè)形態(tài)、城市治理模式等方面進行全方位創(chuàng)新[4]，才能實現(xiàn)高質量發(fā)展。

從全國層面看，我國新型城鎮(zhèn)化從要素驅動向創(chuàng)新驅動轉變是大勢所趨[5]。深究其因，一方面，以往城鎮(zhèn)化過度依賴土地要素驅動已不可持續(xù)，表現(xiàn)在城鎮(zhèn)土地供不應求和土地資源浪費并存，導致了土地要素瓶頸制約不斷凸顯；土地財政愈加脆弱，該模式難以持續(xù)，容易導致經(jīng)濟、金融風險；土地供給常傾向于工業(yè)用地，導致了住宅用地供應短缺，“地王”頻現(xiàn)，房價上漲過快，且居高不下，直接壓低了居民消費水平；房地產(chǎn)等領域出現(xiàn)了資產(chǎn)泡沫現(xiàn)象[6]，非實體經(jīng)濟聚集了過多資源，嚴重削弱了實體經(jīng)濟增長新動力賴以形成的基礎[7]。另一方面，以往城鎮(zhèn)化過度依賴人口要素驅動也難以為繼，表現(xiàn)在農(nóng)村剩余勞動力供給量不斷下降、人口老齡化加劇，導致城鎮(zhèn)化中勞動力供求失衡；進城務工人員在勞動報酬、社保福利等方面的不平等待遇，導致了市民化進程緩慢，使農(nóng)村留守兒童、空巢老人問題愈加突出；農(nóng)業(yè)轉移人口過度流入大城市，引發(fā)“城市病”，而大部分中小城鎮(zhèn)人口吸引能力不足。

從廣西層面看，廣西新型城鎮(zhèn)化對創(chuàng)新需求愿望越來越強烈。深究其因：一方面，廣西城鎮(zhèn)化發(fā)展比較滯后。改革開放以來，廣西城鎮(zhèn)化快速推進，城鎮(zhèn)化率從1978年10.64%提高到2018年50.22%，年均提高約0.99個百分點。但是，過去粗放式城鎮(zhèn)化發(fā)展模式致使總體質量、效益偏低，城鎮(zhèn)化滯后局面未根本扭轉。據(jù)統(tǒng)計，2018年廣西城鎮(zhèn)化率比全國低9.36個百分點，排全國第26位。同時，2013年廣西城鎮(zhèn)化工作會議、2016年廣西創(chuàng)新驅動發(fā)展大會的召開及《廣西壯族自治區(qū)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》等政策的出臺，都表明今后的城鎮(zhèn)化建設要推行集約高效的城鎮(zhèn)化模式。另一方面，廣西各經(jīng)濟區(qū)域城鎮(zhèn)發(fā)展不協(xié)調。據(jù)統(tǒng)計，2017年廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)城鎮(zhèn)化率為54.96%，較珠江—西江經(jīng)濟帶、桂西資源富集區(qū)分別高出4.32、17.92個百分點。此外，2017年，北部灣城市群正式進入國家級城市群梯隊，這意味著南寧、北海、欽州、防城港等地級市，有著更為突出的政策紅利，將吸引更多勞動力、資金等要素，城鎮(zhèn)化速度將更快，差距也必將會進一步擴大。

2 以城市群為主體形態(tài)推進廣西新型城鎮(zhèn)化

作為經(jīng)濟增長重要引擎，城市群已成為衡量一個國家和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的重要標志?？v觀世界發(fā)達地區(qū)城鎮(zhèn)化進程，既不是個別城市的“一城獨大”，也不是少數(shù)地區(qū)的“簡單均衡”，而是通過發(fā)展城市群，推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展，深化城市優(yōu)勢互補，共享自然、人文和社會等資源，實現(xiàn)共同振興[8]。習近平總書記在2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議上明確指出：“要把中國城鎮(zhèn)化道路的重點放到促進城市群的發(fā)展上。要優(yōu)化布局，根據(jù)資源環(huán)境承載能力構建科學合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局，把城市群作為主體形態(tài)，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補、協(xié)調發(fā)展。”《2019年國務院政府工作報告》則強調要“堅持以中心城市引領城市群”。

近年來，廣西積極貫徹落實中央戰(zhàn)略部署，重點做強、做大北部灣城市群，著力構建桂中、桂北、桂東南城鎮(zhèn)群，培育沿邊城鎮(zhèn)帶，并取得了較好成效。其中，北部灣城市群于2017年1月20日上升為國家級城市群，這將有力推動北部灣各大城市及周邊城市的發(fā)展，讓其借助這一平臺在更高層次上參與省域及國際合作和競爭。但是，廣西城市群（城鎮(zhèn)群）發(fā)展還面臨著城鎮(zhèn)化虛高“半城鎮(zhèn)化”、流動人口市民化難、城市群等級與經(jīng)濟地位不匹配、缺乏基本公共配套等一系列共性問題[9]，尤其是桂東南等城鎮(zhèn)群仍然是單一城市的城鎮(zhèn)化，處于孤立分散、各自為戰(zhàn)的發(fā)展局面。

因此，廣西要將城市群（城鎮(zhèn)群）作為新型城鎮(zhèn)化的重要載體和主體形態(tài)創(chuàng)新，加快打破行政區(qū)劃壁壘，將廣西各市捆綁在一起，整合資源，充分實現(xiàn)生產(chǎn)要素在廣西范圍內有序流動，形成優(yōu)勢互補，最終引領廣西新型城鎮(zhèn)發(fā)展。一方面，優(yōu)先發(fā)展北部灣城市群，加快推進以通信、交通、產(chǎn)業(yè)、戶籍等領域為重點的同城化建設，不斷強化群內區(qū)域經(jīng)濟一體化建設。同時，積極探索建立以基礎設施互利互通、公共服務共建共享以及生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治等為重點的跨省城市群發(fā)展新模式，加快促進桂粵瓊一體化發(fā)展。另一方面，進一步明確桂中、桂北、桂東南城鎮(zhèn)群內各節(jié)點城市功能定位，處理好群內大中小城市與小城鎮(zhèn)間的關系，并緊扣協(xié)同發(fā)展這一主線，加快構建城鎮(zhèn)群內部的創(chuàng)新、生產(chǎn)、社會和生活網(wǎng)絡體系，促進各類城鎮(zhèn)相互協(xié)作，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、錯位發(fā)展。

3 以科技創(chuàng)新為核心支撐推進廣西新型城鎮(zhèn)化

從歷史維度看，推動城鎮(zhèn)化進程的決定性力量是科技創(chuàng)新引發(fā)的科技革命。以蒸汽機、電力和計算機技術為主要標志的三次科技與產(chǎn)業(yè)革命，催生了現(xiàn)代工業(yè)，推動城鎮(zhèn)規(guī)模的迅速擴大[10]。目前全世界50%以上人口生活在城鎮(zhèn)（第一次工業(yè)革命之前，全球城鎮(zhèn)人口占比僅3%），70%GDP和85%以上第三產(chǎn)業(yè)增加值都來自城鎮(zhèn)，90%以上高等院校和科研力量集中于城鎮(zhèn)。從具體實踐看，科技創(chuàng)新在推動城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、改善城鎮(zhèn)基礎設施、提升城鎮(zhèn)規(guī)劃和管理水平方面都具有重要作用，尤其是產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，通過加快科技成果轉化和產(chǎn)業(yè)化，促進產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟結構調整，可以有效提高工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平。

近年來，城鎮(zhèn)化已成為廣西經(jīng)濟增長的巨大引擎，但快速城鎮(zhèn)化也引發(fā)了空間擴展的失控，導致了交通擁堵、環(huán)境污染和就業(yè)、住房困難等，還拉大了城鄉(xiāng)差距，引發(fā)了社會不公平、不公正問題。為此，廣西必須依靠科技創(chuàng)新，發(fā)揮其核心作用，解決上述深層次問題，進一步提升新型城鎮(zhèn)化質量和效益。

一是加快推進城鎮(zhèn)信息化建設。智慧城市是城鎮(zhèn)信息化建設的新模式、新階段。為此，廣西要加快推進“六市一區(qū)一縣”的國家智慧城市試點建設工作，不斷提高城鎮(zhèn)管理效率、信息服務水平，讓城鎮(zhèn)更智慧，讓城鎮(zhèn)生活更便捷，同時還要以此為契機，加快實施大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，支持一批重點城鎮(zhèn)開展大數(shù)據(jù)基礎設施建設，努力將廣西打造成為區(qū)域性國際信息交流中心。

二是加快推進城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新。以科技創(chuàng)新作為引領新型城鎮(zhèn)化的核心動力，根本上要通過產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，改造升級傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，并培養(yǎng)發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)[11]，支撐新型城鎮(zhèn)化建設。廣西要著力推進食品、汽車、機械、建材、木材加工等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉型升級，尤其是糖業(yè)、鋁業(yè)“二次創(chuàng)業(yè)”，促使其邁向中高端水平；大力支持新能源汽車、新材料、智能裝備制造等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展，培育石墨烯、機器人等領域的新興產(chǎn)業(yè)，努力實現(xiàn)廣西制造向廣西智造轉變；積極發(fā)展科技咨詢、創(chuàng)業(yè)孵化、電子商務等服務業(yè)，打造科技服務業(yè)集聚區(qū)，并加快發(fā)展高端生產(chǎn)性服務業(yè)，支持創(chuàng)新型服務業(yè)集群發(fā)展；加快構建農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系，促進農(nóng)業(yè)與二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，進一步提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平。

三是加快提升企業(yè)自主創(chuàng)新能力。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的科技支撐能力仍薄弱的根源在于城鎮(zhèn)企業(yè)的自主創(chuàng)新能力不足[12]。廣西要推動創(chuàng)新資源向企業(yè)集聚，支持更多的企業(yè)設立研發(fā)機構，并且將更多的科研項目、科技成果推向企業(yè)，同時各級重大高新技術項目、技術改造項目等也要優(yōu)先支持創(chuàng)新能力強的企業(yè)；鼓勵和引導企業(yè)自身制定技術創(chuàng)新中長期發(fā)展戰(zhàn)略，不斷強化自主創(chuàng)新意識，積極同高校、科研院所開展產(chǎn)學研合作，并加大創(chuàng)新人才的引進力度。

4 以制度創(chuàng)新為基礎保障推進廣西新型城鎮(zhèn)化

新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略順利實施的關鍵不是大規(guī)模的城鎮(zhèn)開發(fā)，而是制度創(chuàng)新，制度的靈活、適應性是落實新型城鎮(zhèn)化的基礎前提[13]。新型城鎮(zhèn)化制度創(chuàng)新的主要目標是在全面深化改革中構建以人為核心的城鎮(zhèn)化制度體系，為農(nóng)業(yè)轉移人口（進城務工或經(jīng)商人員）市民化提供制度保障，主要任務是建立新型城鄉(xiāng)關系和適應城鄉(xiāng)一體化的戶籍、土地、社會保障等制度保障體系[14]。通過深化戶籍制度改革，激活廣大農(nóng)村地區(qū)積極性，從而推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展；通過深化土地制度改革，提高農(nóng)民收入，支持和鼓勵更多農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)，發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)，最終城鄉(xiāng)一體；通過深化社會保障領域改革，有效破除就業(yè)、教育、養(yǎng)老醫(yī)療、住房等“雙軌制”，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，保障新型城鎮(zhèn)化快速推進。

近年來，廣西城鎮(zhèn)化進程穩(wěn)步推進，既得益于廣西經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，又得益于各方面體制機制創(chuàng)新；而城鎮(zhèn)化過程中存在的突出矛盾、問題，也同相關制度安排、體制機制不完善直接相關[15]。據(jù)統(tǒng)計，2018年廣西常住人口城鎮(zhèn)化率（50.22%）與戶籍人口城鎮(zhèn)化率（31.72%）相差18.5個百分點，這表明較多進城務工或經(jīng)商人員未落戶城鎮(zhèn)，未來市民化任務將異常艱巨。

為此，廣西新型城鎮(zhèn)化同全國各地一樣，迫切需要制度創(chuàng)新的基本保障。一是持續(xù)深化戶籍制度改革，有序放寬落戶條件，讓有能力、有意愿的進城務工或經(jīng)商人員市民化。廣西各類城鎮(zhèn)要結合自身實際，持續(xù)健全農(nóng)業(yè)轉移人口的落戶制度；加快落實差別化落戶政策，合理有序放開大中城市落戶限制（城區(qū)人口50萬以上），全面放開其他城市、縣城、建制鎮(zhèn)落戶限制，并全面推行居住證制度，保障未落戶的進城務工或經(jīng)商人員均等享有城鎮(zhèn)基本公共服務。

二是持續(xù)深化土地制度改革。廣西要加快推進征地制度改革，進一步規(guī)范征地程序同時提高農(nóng)民土地增值收益，并保障農(nóng)民長遠生計；推進農(nóng)村土地管理制度改革，賦予農(nóng)民對承包地有更多權能、宅基地及房屋有更多財產(chǎn)收益權，為其進城安居落戶提供資本，同時還要妥善處理落戶城鎮(zhèn)農(nóng)民“三權”問題；加快健全節(jié)約集約用地制度，提高工業(yè)用地效率同時強化工業(yè)用地二次開發(fā)，并加強地上地下空間資源的綜合開發(fā)和利用，拓展城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略新空間。

三是持續(xù)深化社會保障制度改革。廣西要加快完善就業(yè)、教育、養(yǎng)老醫(yī)療、和住房等保障領域的制度安排，重點是將進城務工或經(jīng)商人員納入保障范圍，使其均等享有城鎮(zhèn)基本公共服務。就業(yè)方面，加快完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共就業(yè)服務體系，為農(nóng)業(yè)轉移人口提供就業(yè)信息和技能培訓，支持和引導農(nóng)民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)等。教育方面，切實保障進城務工或經(jīng)商人員隨遷子女均等接受義務教育，堅持就近安排，并逐步將其納入免費普惠性學前教育、中等職業(yè)教育。養(yǎng)老、醫(yī)療方面，鼓勵進城務工或經(jīng)商人員積極、連續(xù)參保，參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險，并將其納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險范圍，同時完善農(nóng)村與城鎮(zhèn)社保體系之間的轉移接續(xù)制度。另外，還要強化用工企業(yè)的繳費責任，建立健全商業(yè)保險與社會保險合作機制。住房方面，將進城落戶務工或經(jīng)商人員納入城鎮(zhèn)住房保障體系，并逐步加大對未落戶人群的覆蓋范圍。主要采取提供住房（廉租房和公租房等）和發(fā)放住房租賃補貼等方式來改善其居住條件。同時，逐步將進城務工或經(jīng)商人員（就業(yè)穩(wěn)定）納入城鎮(zhèn)住房公積金制度覆蓋范圍，鼓勵其購買商品住房，一定程度上化解房地產(chǎn)庫存，進一步提升城鎮(zhèn)化質量。