焦 娜

(西安交通大學 校園規(guī)劃與基本建設管理中心，陜西 西安 710054)

0 引 言

完備的基礎設施是加強國際合作和促進本國經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎之一。“一帶一路”沿線65個國家，合作領域眾多，經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿薮?，但大部分國家都或多或少面臨著基礎設施建設較為薄弱的困境，難以滿足“一帶一路”經(jīng)濟發(fā)展需要[1]。例如，俄羅斯現(xiàn)有基礎設施主要完工于蘇聯(lián)時期，設備較為落后，亟須升級改造；其他經(jīng)濟體受戰(zhàn)爭、宗教等因素影響，基礎設施更為落后。

“一帶一路”倡議需要各國之間建立互聯(lián)、互通網(wǎng)絡，對沿線國家基礎設施建設提出迫切要求。當前，沿線國家財政資金缺口較大，單純依靠政府財政很難滿足基礎設施的建設需求。根據(jù)亞洲開發(fā)銀行早前的預測，2010-2020年亞太地區(qū)基礎設施建設資金需求高達8萬億美元[2]。相對龐大的資金需求，銀行及基金機構所能提供的資金有限，遠低于預測數(shù)據(jù)。

“一帶一路”項目大多為公共產(chǎn)品建設，資金需求大，投資周期長，內(nèi)容復雜，風險較高，短期回報率通常達不到私人資本的盈利要求，難以吸引私人資本投資[1]。而且，“一帶一路”沿線國家的商業(yè)投資環(huán)境和政治環(huán)境都有較大的不確定性，還面臨著跨區(qū)域基礎設施建設的融資市場不完善、融資渠道單一等問題，使得社會資本投資跨區(qū)域基礎設施的動力嚴重不足。因此，必須探索一條能夠調動社會資本的發(fā)展模式。

PPP模式作為已經(jīng)廣泛應用于公共服務領域的合作模式，在一定程度上可以引導社會資本的投入，具有改善公共產(chǎn)品供給和資本配置效能的優(yōu)勢，將對推進“一帶一路”基礎設施建設發(fā)揮積極作用。

1 PPP模式的概念及分類

1.1 PPP模式的概念

PPP(public-private-partnership)模式在國際上沒有統(tǒng)一定義，僅見于世界銀行、亞州開發(fā)銀行、英國財政部等機構的解釋。PPP模式的學術定義是指政府與私人組織之間以特許權協(xié)議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，共同參與公共產(chǎn)品的提供和服務。

1.2 PPP模式的優(yōu)勢

(1)實行PPP模式有利于實現(xiàn)政府公共部門職能，彌補政府財政資金缺口，提高公共產(chǎn)品配置效率。

(2)相對私人組織，PPP模式可以拓寬投資領域，激活資本運作活力，從而達到政府、私人組織、公眾的三方共贏局面。在PPP模式中，私人達到了投資獲利的目的，同時比政府公共部門提供這些公共產(chǎn)品或服務更有效率，資源配置和社會利益得到優(yōu)化提高。

(3)PPP模式強調對社會資本的運用，實現(xiàn)基礎設施項目建設融資的主體多元化，同時加強政府與社會資本的合作，雙方共同分擔投資成本和風險，有利于激勵私人組織尤其是中國企業(yè)加快“走出去”的步伐[3]。

1.3 PPP模式的分類

PPP模式始于20世紀80年代末英國的PFI模式，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，在全世界得到廣泛應用，也逐漸演變出了三種主要形式：外包、特許經(jīng)營和私有化[3]。

1.3.1 外包類PPP項目

外包類PPP項目，是指私人企業(yè)承包政府基礎設施建設項目中的幾項，或者政府作為項目主體，委托私人企業(yè)提供公共產(chǎn)品服務，并由政府支付相關費用，私人企業(yè)從而獲得一定收益。外包類PPP項目中，政府是主導，私人企業(yè)承擔的風險較小。

1.3.2 特許經(jīng)營類PPP項目

特許經(jīng)營類PPP項目，是指私人企業(yè)參與基礎設施項目建設的部分或全部投資，并通過相應的合作機制和與政府部門對接，雙方共同承擔風險和收益。在項目建設的過程中，政府需要與私人企業(yè)保持平等互利的合作關系，極大地調動私人企業(yè)的積極性，雙方各自發(fā)揮優(yōu)勢，促進項目的順利完工。特許經(jīng)營類PPP項目資產(chǎn)最終由政府部門收回，在合同結束后私人企業(yè)將項目使用權或所有權移交政府部門。

1.3.3 私有化類PPP項目

私有化類PPP項目，即需要私人企業(yè)承擔項目的全部投資，并在政府監(jiān)管下負責項目整體建設和運營，同時通過后續(xù)服務來收回投資成本。私有化類PPP項目中，私人企業(yè)擁有項目所有權，需要承擔較大風險。

由于“一帶一路”倡議涉及諸多國家和地區(qū)，外包和私有化方式都很難實現(xiàn)，因此本文研究的PPP模式特指特許經(jīng)營型項目，即通過政府與私營部門合作進行基礎設施建設[4]。

2 PPP模式與“一帶一路”基礎設施建設

2.1 健全PPP法律法規(guī)體系

PPP項目投入大、期限長、不可預見因素較多，面臨著政治、宗教等諸多風險，若沒有健全的法律作為基本保障，PPP項目的正常開展將受到極大制約。

“一帶一路”沿線國家的法律規(guī)定不盡相同，例如，中東地區(qū)屬于伊斯蘭法系，伊朗及阿拉伯國家屬于阿拉伯法系，俄羅斯及東歐國家屬于大陸法系等，各國法律很難達成一致。

為了實現(xiàn)“一帶一路”沿線國家的共同目標，需要制定一套適用于“一帶一路”建設的法律法規(guī)。近年來，我國政府已相繼出臺許多PPP相關文件，但PPP相關法律卻較為缺乏。為了對中國企業(yè)走出去提供更堅實的法律支持，應盡快出臺PPP模式的相關法律法規(guī)，并加強對沿線國家融資制度、國際通行規(guī)則深入研究，避免發(fā)生法律風險。

2.2 國際工程承包企業(yè)發(fā)揮先導作用

中國國際工程承包企業(yè)多年來致力于推進“走出去”戰(zhàn)略，在許多“一帶一路”沿線國家建設基礎設施，對當?shù)氐乩?、風俗、人文等有更深入的了解，建立了良好的本土信任，也積累了一定的項目、社會和政府資源。隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的不斷推進，中國國際工程承包企業(yè)要肩負起基礎設施建設的中堅力量，主動發(fā)揮自身優(yōu)勢，為“一帶一路”戰(zhàn)略的實施開辟道路。

在項目前期開發(fā)上，中國國際工程承包企業(yè)可以選擇投資環(huán)境相對良好的地區(qū)作為目標，與當?shù)卣⒘己煤献麝P系，集中力量穩(wěn)步推進。待條件逐漸成熟后，利用各類金融機構優(yōu)勢，彌補資金不足，逐步擴大投資領域，同時要注意規(guī)避風險，實現(xiàn)合作伙伴的最佳利益契合，為將來長期合作打下堅實基礎。

2.3 激發(fā)社會資本的投資活力

“一帶一路”沿線國家基礎設施建設任務繁重，資金缺口龐大，政府資金難以支撐，采取PPP模式可以引入社會資本、降低政府財政壓力。PPP模式投資期限長、數(shù)額較高、風險較大，導致目前社會資本的投資積極性不強、參與度不高。因此，政府需要采取一系列措施調動社會資本積極性，如制定激勵性政策，對積極參與PPP項目的企業(yè)實施貼息、擔?；蚨愂諆?yōu)惠等政策，激發(fā)私人企業(yè)的參與熱情，提高社會資本的融資能力。

對于企業(yè)來說，應該及時把握“一帶一路”發(fā)展機遇，在國際化發(fā)展浪潮中打造中國民族品牌。

2.4 政策性金融機構提供支持服務

中國政府主導成立的亞洲基礎設施投資銀行、絲路基金，以及中國進出口銀行、國家開發(fā)銀行等政策性銀行、國內(nèi)各商業(yè)銀行應繼續(xù)為中國企業(yè)參與沿線發(fā)展中國家基礎設施建設提供融資支持，并給予盡可能多的政策優(yōu)惠。中國政府需要繼續(xù)推進人民幣國際化進程，在“一帶一路”沿線發(fā)展中國家推行人民幣結算方式，運行人民幣跨境支付系統(tǒng)，擴展人民幣離岸業(yè)務，減少匯率波動引發(fā)的匯率風險。[4]同時，中國企業(yè)在沿線國家開展PPP模式時，要注重融資方式。在考慮社會資本、商業(yè)銀行融資、債券融資等方式的同時，充分發(fā)揮多邊金融機構的作用。利用多邊金融機構進行項目融資，可以調動更多社會資本的積極參與，增加項目的舉債能力，而且可以充分發(fā)揮第三方的監(jiān)督作用，為項目的持續(xù)開展提供更多保障。

3 結 論

“一帶一路”戰(zhàn)略作為促進互聯(lián)、互通網(wǎng)絡、建設人類命運共同體的重要平臺，為促進世界經(jīng)濟發(fā)展提供強勁動力?；A設施建設是“一帶一路”戰(zhàn)略推進的重要環(huán)節(jié)，重要程度不容忽視。但沿線國家受財政基礎薄弱、戰(zhàn)爭和宗教等因素制約，基礎設施建設較為落后。PPP模式將政府和私人部門相結合，激發(fā)社會資本活力，提高資源效能。隨著“一帶一路”沿線國家PPP模式的不斷發(fā)展，不僅可以為中國企業(yè)創(chuàng)造更大的發(fā)展空間，而且充分調動沿線國家的社會資本，促進各國之間的金融互通，真正實現(xiàn)“一帶一路”是企業(yè)、政府的共享和結合。