張慧

由于日均客流低、單位成本高的天然屬性，支線航空的可持續(xù)發(fā)展是世界各國共同面臨的難題。在我國，為了鼓勵和支持支線航空的發(fā)展，民航局通過民航發(fā)展基金對支線航線和中小機場進行補貼。這一政策盡管在一定程度上取得了積極的效果，但卻未真正激活市場，補貼政策引導的效用仍有待提高。2020年，新冠肺炎疫情給全球航空業(yè)帶來重創(chuàng)，尚未成熟的支線航空市場則更顯脆弱。因此，如何從頂層設計出發(fā)，制定一套規(guī)范化、流程化、效用最大化的補貼制度，對我國支線航空的健康、可持續(xù)發(fā)展尤為重要。

如今，歐美等支線航空較為發(fā)達的市場，已經形成了較為成熟的運營機制和模式。其中，美國最早針對支線航線提出了“基本航空服務”的概念，隨后歐盟、澳大利亞、加拿大等國家和地區(qū)也出臺了類似政策，并形成了較為成熟的政策體系和管理模式。本文聚焦最具典型性的歐盟服務計劃（PSO）政策，分析這些先行者的經驗對我國支線航空的發(fā)展具有怎樣的借鑒意義。

歐盟公共服務計劃

歐盟公共服務計劃（Public Service Obligation，PSO），是由歐盟理事會為成員國制定的統(tǒng)一交通服務規(guī)范。PSO制度為歐盟成員國在自由市場下無法獲得足夠交通連接的偏遠及欠發(fā)達地區(qū)，建立持續(xù)的、定期的、適量的、價格合理的航空服務制定了一套交通運營引入的標準體系，確保這些地區(qū)能夠平等地獲得對外的連通性，以推動這些地區(qū)的經濟發(fā)展和文化交流，平衡區(qū)域內不同地區(qū)的發(fā)展。

PSO制度中針對航空服務的內容最早是在1993年的歐盟管制規(guī)章2408/92中提出的，并于2008年修訂。根據(jù)規(guī)定，歐盟成員國政府可以通過自由市場外的PSO調節(jié)手段為偏遠和欠發(fā)達地區(qū)建立重要的航空通道，這是歐盟“天空開放”的航空自由競爭政策唯一的例外。

目前，PSO的適用范圍是連接歐盟內不同機場的兩類定期航線。第一類是連接偏遠地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)的航線。對于“偏遠”程度的定義由政府根據(jù)行政、商務、教育和醫(yī)療水平來衡量;“欠發(fā)達”的程度由政府依據(jù)人均GDP和失業(yè)率衡量。第二類是指歐盟境內的瘦薄航線，大部分年客運量小于10萬人的航線都屬于這一范圍。

如今，PSO航線已經遍及歐盟各國，為多地的經濟發(fā)展作出積極貢獻。歐盟PSO指導文件顯示，通過建立PSO航線，地區(qū)的對外連通性每增長10%，人均GDP增長0.5%，GDP總值增長1%，地方就業(yè)率和社會凝聚力也得到相應提升。截至2019年9月，歐盟共有176條PSO航線，其中一些需要長期補貼支持的支線航線，PSO機制為其提供了穩(wěn)定的運營支撐。經過多年的培育，一些曾經需要大量補貼的PSO航線已經成為了能夠獨立運營的盈利航線。

PSO航線的申請門檻

在PSO航線的開設上，歐盟成員國與歐盟委員會下設的歐盟交通運輸總局對接完成PSO項目的全過程。成員國是PSO項目的設立者、組織者、結果的決定者與補貼的支付者，歐盟則對成員國進行監(jiān)督和指導。

相比其他國家的補貼政策，PSO政策更為客觀、規(guī)范，它的出現(xiàn)為歐盟各國提供了補貼航線的標準流程。歐盟成員國開通PSO航線需經過四個階段，分別是PSO項目設立、開放型PSO申請、限制型PSO申請和履約經營與結果評估。

成員國若希望設立某條航線的PSO項目，需先向機場、航司等相關方充分了解該航線的實際情況。雖然目前PSO主要應用于國內航線，但若項目涉及另一成員國境內航點，或該項目會影響附近其他成員國的航線運營，發(fā)起成員國則需先與其進行溝通，以避免經營范圍重疊的補貼航線出現(xiàn)惡性競爭。各方達成一致意見后，發(fā)起成員國需告知歐盟設立PSO項目的意愿，并向歐盟提供航點、PSO航線種類、運營起止日期、現(xiàn)存的替代交通、申請理由、預計效果、競拍方案等信息。歐盟將依據(jù)“地區(qū)經濟、替代交通、購買力水平、供給側整體影響”四大原則進行評估，使整個測評過程客觀公正。歐盟的評估結果可能會使PSO項目內容發(fā)生變化，也可能判定該航線不符合政策規(guī)定而終止設立申請。

PSO的公開性和透明性表現(xiàn)為全流程的信息公開，避免了政府與航司、航司與航司之間的信息不對稱。當歐盟對PSO項目的審批通過后，項目信息將被刊登在歐盟官方公告上。公告的內容將包括始發(fā)地與目的地機場、經停點、運營起始日期及其他相關信息，供各航司評估是否參與申請。

公告發(fā)布后，若有航司申請運營，經過歐盟和本國政府的評估后即可獲得該航線的運營權，并拿到政府在第一階段所預留的時刻，但航司不會獲得任何航線補貼，且在該航司運營該航線期間，航線的經營權還對其他符合條件的航司保持開放，其他航司在申請獲得批準后也會獲得運營權，這種PSO航線被稱為“開放型PSO航線”。

“開放型PSO航線”對航司的好處在于，可以獲得政府為該項目預留的有價值的時刻，以及發(fā)現(xiàn)有盈利潛質的新航線。開放型PSO的政策目的在于優(yōu)先用市場手段解決問題，這種與市場有機結合的方式也正是中國支線市場補貼制度所欠缺的。如果該航線在這一階段確實“無人問津”，那么它將進入第三階段，即限制型PSO申請階段。

PSO航線進入第三階段后，歐盟與成員國政府將通過公開招標的方式邀請航司申請，并為中標航司提供獨家運營權或一定額度的財政補貼，這樣的PSO航線被稱為“限制型PSO航線”。

歐盟在對限制型PSO航線發(fā)布的競標公告包括以下主要內容，分別是航線所屬成員國的信息、PSO航線信息、PSO合同有效期、競標相關文件的獲取方式、標書提交的截止時間等。競標期間歐盟允許政府與競標航司充分交流，以便競標航司充分了解航線相關信息。

投標截止后，成員國根據(jù)航司提交的標書進行評選。評選標準包括申請的補貼數(shù)額是否合理、航線服務質量是否可以保證（飛機維修和備換能力、飛行安排、中轉方案、票價水平、市場營銷能力、財政狀況等）、是否有過運營PSO航線的經驗等。歐盟和成員國對于新開PSO航線的承運人的選擇十分慎重，因為航司的運營和營銷能力決定了該航線是否能培育成功，或成為持續(xù)盈利的商業(yè)航線。那些不符合運營條件、沒有能力提升地方經濟發(fā)展，而只希望通過開通PSO航線獲得補貼的航司自然無緣成為最終中標者。雖然各項評選標準的權重由成員國自行制定，但歐盟會對成員國的裁量權予以監(jiān)督，以防止政府通過PSO機制直接或間接扶植某家航司或某個機場，擾亂制度的公平性。

評選結束后，歐盟與成員國將共同宣布投標結果，中標航司將獲得PSO航線的獨家經營權和運營財政補貼。政府給予的財政補貼額度會充分考慮該航線可能的收入水平，在彌補運營虧損的基礎上給予航司合理的盈利空間。政府也會根據(jù)競標的激烈程度來調節(jié)補貼額度，以使得補貼額度既能夠符合市場要求，又使預算效用最大化。

在競標過程中，如有航司愿意在無獨家運營權和補貼的情況下運營PSO航線，則限制型PSO航線申請將自動終止，回歸為“開放型PSO航線”，這再次體現(xiàn)了PSO政策市場手段優(yōu)先的原則。

歐盟的“嚴苛”管理

無論是運營哪種PSO航線，入選航司均需與歐盟、政府簽署協(xié)議，按照協(xié)議履行相關要求。

一是運力與時刻方面的要求。PSO協(xié)議大多會規(guī)定航司運營飛機的最小座位數(shù)和最低航班頻率，以及需要遵守的航班時刻、頻率、執(zhí)飛航季等。比如，法國對PSO航線的時刻要求是航司早晚各設置一班次，以方便通勤人員上下班，有的國家會要求PSO航線時刻與樞紐機場的航班時刻相銜接。

二是機型的要求。PSO協(xié)議對于執(zhí)飛機型也有要求，但設置要求時仍會結合航司的具體情況考量，盡可能降低航司的運營成本。

三是機票價格與折扣的要求。PSO協(xié)議還會規(guī)定最高票價，以及當?shù)鼐用癫拍苜徺I的優(yōu)先票與折扣票，使當?shù)鼐用衲軌蚴芑萦赑SO航線的開通，推動通航地區(qū)之間的經濟、文化、社會往來。例如，葡萄牙曾規(guī)定，航司在經營馬德拉群島（Madeira）往返大陸的PSO航線時，需給予小島居民和在小島上讀書的學生四折的機票優(yōu)惠。

四是運營期限的要求。限制型PSO航線的協(xié)議會要求承運人在規(guī)定時間內執(zhí)飛航班的連續(xù)性。運營期限最初設置為3年，但考慮到航司為新開航線和培養(yǎng)航線投入的前期成本在3年內難以收回，現(xiàn)已延長運營期限至4年或5年。

五是運營穩(wěn)定性的要求。這一要求通常包括兩點，分別是若航司欲停止運營該航線，要在規(guī)定時間之前告知歐盟與政府;若航線有明顯的季節(jié)性特征，航司在淡季也要保證足夠的運力供應。

此外，協(xié)議一般還會包括一些特殊要求。如空乘人員的語言能力、行李和餐食要求、業(yè)務外包限制等，體現(xiàn)了PSO制度規(guī)范性之外的靈活性。

PSO制度不限制航司為航點地區(qū)提供更高水平的服務，但政府會在運營過程中監(jiān)督航司是否按照義務履行協(xié)議規(guī)定的服務，如果航司未能完成，那么航司將會受到相應的懲罰。執(zhí)行封閉型PSO航線的航司在結束獨家經營權后，歐盟還會對整個運營期內的經營狀況做“適用評估”，其中包括統(tǒng)計運營期內的乘客數(shù)量、復核航司的協(xié)議完成情況以及判定該航線是否需要繼續(xù)PSO扶持等，以評估航線的運營是否滿足設立的初衷。旅客等利益相關方也會被邀請參與評估，對該條航線的后續(xù)運營給出意見和建議，這種考核和評估的方式非常值得中國民航和地方政府借鑒。

PSO政策于我國的借鑒意義

PSO機制在經過多年的建設后已較為成熟，我國在對支線航空市場的培育過程中，可以充分借鑒其優(yōu)點，以解決目前行業(yè)發(fā)展過程中遇到的一些問題。

首先，我們可以借鑒PSO的有關制度和程序，健全、完善我國相應的法律法規(guī)。歐盟及成員國層層立法制定PSO航線的開發(fā)與評審流程，先通過“開放型PSO航線”的市場化方式解決支線航空市場的問題，再通過“限制型PSO航線”的方式實施政府的引導作用，具有清晰的流程和規(guī)范，避免了航司參與不同地區(qū)的支線航空服務時可能會面對的政策和標準不一致的情況。

其次，PSO自始至終奉行“公平、透明、適當”的原則，并建立制度落實這些原則。PSO機制具有完善的信息公開機制，并采用競標的方式選擇最適合的承運人，競標全程受歐盟的監(jiān)督，使采購支線航空運力的整個過程具備系統(tǒng)、規(guī)范、公開、透明、客觀的特性。航司不僅能夠獲得充足的信息以評估申請，也能積極向標準靠攏，提供更好的服務。

第三，權利與義務相結合，尋找公共利益與航司利益的最佳結合點。一方面，PSO賦予航司“獨家經營”與“財政補貼”相結合的權利，有效防止多家航司爭奪補貼，或利用補貼大打“價格戰(zhàn)”，導致市場供大于求，發(fā)生運力資源浪費的情況。另一方面，PSO協(xié)議中也規(guī)定了航司的義務，防止出現(xiàn)航司拿到了補貼卻不能完成支持地方經濟社會發(fā)展任務的情況。PSO制度同時還明確規(guī)定政府需為航司“足額、按時發(fā)放補貼”，以保證航司的利益。

第四，設立績效評估機制，讓政府投入的每一分錢都能獲得最大的效用?；陂_航后績效評估的獎懲制度，使得運營PSO航線的航司的運營績效直接與補貼額度掛鉤，更好地保證了航司的航線運營與PSO項目設立的初衷一致。然而，PSO制度并非完美無缺。曾有學者表示，PSO制度只有未達標的懲罰，而沒有超額完成任務的獎勵，這個缺陷仍有待改進。

如今，在疫情的沖擊下，由于部分支線市場有政府補貼保底，成為了中國航司復航的首選，復航后的表現(xiàn)甚至優(yōu)于一些干線航線。這也促使我們思考：如何將支線在疫情下表現(xiàn)出的獨特優(yōu)勢延續(xù)？如何激發(fā)出更多的支線市場活力？

除支線補貼外，許多地方政府制定的國際航線補貼（尤其是洲際航線補貼）政策也遇到了類似的問題。全球疫情局勢依舊嚴峻，國際航線復蘇之路舉步維艱，在此時對過往國際航線補貼政策進行梳理和反思，將有助于政府出臺更優(yōu)的政策，更好地為地方經濟發(fā)展服務。如果說PSO的制定初衷和適用范圍還圍繞著“邊遠地區(qū)支線”，那么到了操作層面，其政策設計細節(jié)將能夠為中國支線航空市場，乃至國際航線的開拓提供廣泛的參考價值。