張晉

如今，在中國珠江口，一個(gè)足以對標(biāo)國際知名灣區(qū)的世界級城市群——粵港澳大灣區(qū)正在迅速崛起。2019年，國家正式公布《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確提出要加快基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，構(gòu)建現(xiàn)代化綜合交通運(yùn)輸體系，建設(shè)粵港澳大灣區(qū)世界級機(jī)場群。2020年7月，中國民航局正式發(fā)布《關(guān)于支持粵港澳大灣區(qū)民航協(xié)同發(fā)展的實(shí)施意見》。

隨著國家粵港澳大灣區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，構(gòu)建大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展的新格局需要香港、澳門、廣州、珠海和深圳等多地在戰(zhàn)略層面的深度融合與合作。但發(fā)展也必將帶來一些新的問題，如大灣區(qū)現(xiàn)有五大機(jī)場（香港、澳門、廣州、深圳、珠海）該如何進(jìn)行分工合作，以挖掘更大的市場潛力，區(qū)域內(nèi)的南航、國泰航空、深圳航空等又該如何處理競爭與合作的關(guān)系。從這個(gè)角度來看，未來粵港澳大灣區(qū)航空運(yùn)輸業(yè)的競爭與合作頗具看點(diǎn)。

一個(gè)世界級的構(gòu)想

近年來，航空運(yùn)輸在我國綜合交通運(yùn)輸體系中的地位不斷提高，民航業(yè)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展進(jìn)程加快，臨空和空港經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為推動機(jī)場周邊地區(qū)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的新亮點(diǎn)。因此，早在2017年，中國民航局就提出將以民航供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進(jìn)為主線，聚焦瓶頸問題和深層次矛盾，著力打造京津冀、長三角、珠三角三個(gè)世界級機(jī)場群，著力打造北京、上海、廣州三大國際航空樞紐。2020年7月，中國民航局正式發(fā)布《關(guān)于支持粵港澳大灣區(qū)民航協(xié)同發(fā)展的實(shí)施意見》（以下簡稱“《意見》”），為高質(zhì)量建設(shè)粵港澳大灣區(qū)世界級航空運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)指明了方向、明確了路徑、確定了時(shí)間表。

近10年來，隨著中國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，粵港澳大灣區(qū)已躍升為重要的世界級大灣區(qū)，從運(yùn)輸規(guī)模來看，已經(jīng)超越紐約、倫敦、東京這三大傳統(tǒng)世界級機(jī)場群，位居全球?yàn)硡^(qū)機(jī)場之首。這一方面是因?yàn)檫^去30年珠三角作為“世界工廠”的內(nèi)生需求，另一方面也與區(qū)域內(nèi)五大機(jī)場之間的競爭不無關(guān)系。正是這種良性競爭提升了粵港澳地區(qū)航空市場的服務(wù)能力和水平，在降低區(qū)域運(yùn)輸成本的同時(shí)激發(fā)了市場需求。但一直以來，業(yè)界也有人認(rèn)為，廣深港三大樞紐存在重復(fù)建設(shè)、能力過剩的問題。因此，在此次民航局發(fā)布的《意見》中就提出了推進(jìn)大灣區(qū)機(jī)場錯位發(fā)展的理念。

《意見》指出，在粵港澳世界級機(jī)場群建設(shè)中，將鞏固提升香港國際航空樞紐地位，強(qiáng)化航空管理培訓(xùn)中心功能，同時(shí)提升廣州和深圳機(jī)場國際樞紐競爭力，增強(qiáng)澳門、珠海等機(jī)場的功能，推進(jìn)大灣區(qū)機(jī)場錯位發(fā)展和良性互動。其中，香港將依托其金融和物流優(yōu)勢，重點(diǎn)發(fā)展高增值貨運(yùn)業(yè)務(wù)、飛機(jī)租賃和航空融資業(yè)務(wù);支持澳門發(fā)展區(qū)域公務(wù)機(jī)業(yè)務(wù)。值得注意的是，早前發(fā)布的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》將深圳機(jī)場與廣州機(jī)場并列，國際航空樞紐地位進(jìn)一步強(qiáng)化，灣區(qū)航空樞紐“三足鼎立”的格局得以確立。從全國看，這意味著傳統(tǒng)的北上廣三大國際航空樞紐格局將演變?yōu)楸鄙蠌V深四大國際航空樞紐。

灣區(qū)航司的白熱化競爭

灣區(qū)三大機(jī)場中，香港機(jī)場的發(fā)展模式與其基地航空公司國泰航空的航線布局定位相符，即以國際航線為主的樞紐機(jī)場。廣州機(jī)場的發(fā)展模式與其基地航空公司南航的航線布局定位相符，即國內(nèi)和國際航線并重的樞紐機(jī)場。深圳機(jī)場的發(fā)展模式與其基地航空公司深圳航空的航線布局定位相符，即以國內(nèi)航線為主的樞紐機(jī)場。但從實(shí)際情況來看，近年來，內(nèi)地航司與香港航司之間的競爭越發(fā)激烈，其中南航就是一個(gè)十分典型的代表。

2019年，南航基于自身戰(zhàn)略需要退出了天合聯(lián)盟。當(dāng)時(shí)，很多業(yè)界專家認(rèn)為，由于南航與美國航空密切的股權(quán)合作關(guān)系，會在退出天合聯(lián)盟之后轉(zhuǎn)投寰宇一家的懷抱。而寰宇一家雖然擁有13家會員，但是缺乏中國大陸的成員，這也導(dǎo)致其在中國的布局缺乏地方性網(wǎng)絡(luò)的支持。因此，當(dāng)時(shí)業(yè)界普遍猜測南航很有可能加入寰宇一家。

但故事的發(fā)展并沒有按照這個(gè)劇本進(jìn)行，最終南航并沒有加入寰宇一家，而是決定自立門戶開拓國際合作伙伴。對此，業(yè)界普遍認(rèn)為一個(gè)很重要的原因是，國泰航空在聯(lián)盟中的地位和決定權(quán)。國泰航空是寰宇一家的創(chuàng)始成員之一，也是亞洲最大的國際航空公司之一。由于背靠香港樞紐，它是寰宇一家中最有話語權(quán)的航司之一。香港距離廣州只有150公里，南航與國泰兩家航空公司在國際航線上存在明顯的競爭關(guān)系。尤其在加拿大國際航空退出后，國泰成為寰宇一家僅有的四位擁有否決權(quán)的創(chuàng)始成員之一。因此，從理論上來說，即便南航入盟獲得大部分成員的同意，仍可能被國泰一票否決。

在南航之前，海南航空也曾想加盟寰宇一家，但最終未能如愿。當(dāng)時(shí)外界就猜測，由于海航集團(tuán)旗下的香港航空與國泰航空以及港龍航空屬于競爭對手關(guān)系，國泰很有可能從自身利益出發(fā)行使了否決權(quán)。同樣的判斷，在南航的案例中似乎也可以適用。對此，南航曾暗示過，“只有國泰航空退出，南航才有可能加入寰宇一家?！彪p方的競爭由此可見一斑。

其次，近年來內(nèi)地航司與香港航司在國際航線上的競爭也呈白熱化的趨勢。長期以來，以國泰為首的香港航空業(yè)，一直占據(jù)著大灣區(qū)洲際航線市場的絕對主導(dǎo)地位。但隨著廣州和深圳對航空公司開通洲際航線的大力支持以及深圳機(jī)場定位的改變，具備價(jià)格優(yōu)勢且迅速發(fā)展的廣深洲際航線開始對香港航司造成直接沖擊。

2019年，深圳機(jī)場國際航線旅客吞吐量525.45萬人次，同比增長32.92%，國際客流連續(xù)三年增幅超30%，增速為全國第一。同時(shí)，交通部還在2019年發(fā)布了《關(guān)于深圳市開展高品質(zhì)創(chuàng)新型國際航空樞紐建設(shè)等交通強(qiáng)國建設(shè)試點(diǎn)工作的意見》，該文件指出未來3～5年，深圳機(jī)場多航站體系形成，綜合保障能力大幅提升，與全球創(chuàng)新型城市、歐美澳熱點(diǎn)城市及“一帶一路”新興市場國家節(jié)點(diǎn)城市連接的國際航線數(shù)量將超過100條，機(jī)場國際旅客和國際貨郵吞吐量占比分別達(dá)到20%和50%。

在公務(wù)航空市場，大陸航司的競爭力也在不斷提高。目前，粵港澳大灣區(qū)的公務(wù)機(jī)機(jī)隊(duì)規(guī)模占整個(gè)大中華區(qū)公務(wù)機(jī)保有量的35%左右。從數(shù)據(jù)上看，粵港澳大灣區(qū)作為中國公務(wù)航空“第三極”已經(jīng)名副其實(shí)。近年來，在香港機(jī)場運(yùn)行日趨飽和的情況下，深圳、廣州、珠海和澳門四地機(jī)場在軟件和硬件方面都有了較大提升。2017年以來，深圳和廣州兩地機(jī)場新建的FBO相繼投入使用，這些新增的硬件設(shè)施在亞太地區(qū)處于領(lǐng)先水平。保障資源相對充足的珠海機(jī)場，近年來則一直為開放國際口岸做準(zhǔn)備，為未來大力發(fā)展公務(wù)航空打下了較為扎實(shí)的基礎(chǔ)。

機(jī)場空域錯綜復(fù)雜的關(guān)系

近年來，隨著灣區(qū)客流量的不斷增長，深港兩地機(jī)場都不約而同選擇了第三跑道作為擴(kuò)容的關(guān)鍵。在機(jī)場的改建和擴(kuò)建方面，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，國家將支持香港機(jī)場第三跑道建設(shè)和澳門機(jī)場改擴(kuò)建，實(shí)施廣州、深圳等機(jī)場改擴(kuò)建，開展廣州新機(jī)場前期研究工作，同時(shí)再研究新建一批支線機(jī)場和通用機(jī)場。目前，耗資1500億港元的香港機(jī)場第三跑道已開始建設(shè)，預(yù)計(jì)2023年完工，深圳機(jī)場第三跑道預(yù)計(jì)2021年完工，廣州、澳門的機(jī)場也在擴(kuò)建之中。大規(guī)模擴(kuò)建有望解決灣區(qū)機(jī)場地面設(shè)施資源不足的問題。

然而，在進(jìn)行機(jī)場擴(kuò)建的同時(shí)，空域矛盾開始凸顯。由于空域管理一般采用先到先得的方式，因此哪個(gè)城市先完成跑道擴(kuò)容就意味著在空域競爭中處于有利位置。對此，民航局提出要加強(qiáng)空域協(xié)調(diào)和空管協(xié)作，優(yōu)化調(diào)整空域結(jié)構(gòu)，提升空域資源使用效率，提升空管保障能力。這就要求一方面通過空域調(diào)整，減少分割和盲區(qū)，實(shí)現(xiàn)灣區(qū)空域統(tǒng)一管制，從源頭緩解空域資源瓶頸的問題;另一方面，通過新技術(shù)的應(yīng)用，加強(qiáng)空管軍民航協(xié)調(diào)，力爭釋放出更多的空域資源，為灣區(qū)民航發(fā)展提供更大的空間。

然而，從實(shí)際情況來看，由于香港機(jī)場跑道和深圳機(jī)場及澳門機(jī)場的跑道近乎垂直，香港機(jī)場的起降航道會干擾另外兩座城市的起降航道，這會限制兩地機(jī)場的航班起降能力。因此，圍繞香港第三跑道的空域設(shè)計(jì)方案至今仍未能達(dá)成共識。

近期，交通運(yùn)輸部公布了《關(guān)于深圳市開展高品質(zhì)創(chuàng)新型國際航空樞紐建設(shè)等交通強(qiáng)國建設(shè)試點(diǎn)工作的意見》。該文件指出，要推動大灣區(qū)空域管理體制機(jī)制改革，探索在深圳設(shè)立大灣區(qū)聯(lián)合管制中心，推進(jìn)大灣區(qū)機(jī)場群層面信息共享和協(xié)同管控。

世界級構(gòu)想實(shí)現(xiàn)的挑戰(zhàn)

盡管《關(guān)于支持粵港澳大灣區(qū)民航協(xié)同發(fā)展的實(shí)施意見》的發(fā)布使粵港澳大灣區(qū)民航業(yè)發(fā)展迎來新的機(jī)遇，但挑戰(zhàn)依舊十分嚴(yán)峻。

首先，盡管近年來粵港澳大灣區(qū)航空貨運(yùn)量逐年增大，但與倫敦、東京和紐約等世界級大灣區(qū)的機(jī)場相比，人均航空出行次數(shù)依然較低。從2019年來看，粵港澳大灣區(qū)人均乘機(jī)次數(shù)僅為紐約灣區(qū)的25%，倫敦灣區(qū)的20%，差距比較明顯。

其次，粵港澳大灣區(qū)的國際航線網(wǎng)絡(luò)不夠完善，面向全球的直航點(diǎn)數(shù)量還有待提升。雖然廣州白云機(jī)場、深圳寶安機(jī)場和香港新機(jī)場是粵港澳大灣區(qū)最主要的三大航空樞紐，但是在航線航點(diǎn)的設(shè)置上未能發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，存在重復(fù)競爭甚至靠政府補(bǔ)貼來搶奪歐美航線資源的問題，這種內(nèi)耗式競爭不利于我國航空運(yùn)輸業(yè)的健康發(fā)展。

第三，粵港澳大灣區(qū)機(jī)場群由于法律基礎(chǔ)與商業(yè)環(huán)境存在一定差異，在發(fā)展過程中不可避免會遇到體制性瓶頸。即便是同屬體制內(nèi)的廣州、深圳和珠海三地的機(jī)場也都分屬不同地方政府控股或持股，獨(dú)立運(yùn)營。從過去的歷史中我們不難看到，在發(fā)展中各地政府都有自己的打算，其中牽涉復(fù)雜的利益糾葛和城市競爭。因此，未來在大灣區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略中，如何理順發(fā)展格局將尤為重要。

第四，老生常談的空域問題。目前，粵港澳大灣區(qū)的機(jī)場群存在空域部分重疊，沒有統(tǒng)一的空中交通管理，造成空域資源浪費(fèi)。近年來，隨著粵港澳大灣區(qū)民航航班流量的不斷增加，空域矛盾日益突出，成為制約粵港澳大灣區(qū)機(jī)場群國際化發(fā)展的重要因素。

以機(jī)場群為單位，對各個(gè)機(jī)場進(jìn)行功能劃分，能夠大大提高民航運(yùn)輸效率，避免航線混亂，使得大型航空公司能夠在大型樞紐機(jī)場形成規(guī)?；?jīng)營，低成本航空公司也有一席之地，能夠得到進(jìn)一步發(fā)展。因此，應(yīng)該探索在粵港澳大灣區(qū)打造自由飛行區(qū)，吸引全球航空公司開辟航線。充分發(fā)揮香港以及深圳的開放輻射作用，利用自貿(mào)區(qū)開發(fā)的機(jī)會，加強(qiáng)與軍方和國家空管局的合作溝通，爭取空域資源的進(jìn)一步優(yōu)化是擺在發(fā)展面前的一道課題。

第五，粵港澳大灣區(qū)五大機(jī)場如何建立更好的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制也十分重要。2019年11月15日召開的粵港澳大灣區(qū)五大機(jī)場高層聯(lián)席會議上，有與會人員提出了一個(gè)新的問題解決思路：即組建珠三角機(jī)場管理集團(tuán)，通過互相持股，打破五大機(jī)場背后利益主體分割的藩籬。同時(shí)，將現(xiàn)有的A5聯(lián)席會議升級，邀請民航局、海關(guān)總署、國家空管委、空軍等相關(guān)部門的代表，通過更高層次的協(xié)調(diào)來減少無效競爭和資源浪費(fèi)。如果這一設(shè)想最終能落地的話，從長遠(yuǎn)來看將推動灣區(qū)航空運(yùn)輸業(yè)的健康發(fā)展。