●李春生

一、案例引言

近年來,隨著政府集中采購不斷規(guī)范管理，尤其“放管服”改革不斷深入推進(jìn)，市場開放度、公開透明度不斷地?cái)U(kuò)大和增強(qiáng)。各種招標(biāo)代理公司如雨后春筍紛紛出現(xiàn)，當(dāng)然因水平良莠不齊，在業(yè)務(wù)代理過程中或多或少出現(xiàn)這樣那樣的問題。與此同時(shí)，在集中采購項(xiàng)目管理審計(jì)中，招投標(biāo)采購程序、過程是否合法、合規(guī)；單位內(nèi)控制度是否健全、能否有效運(yùn)行一直是近年來消防系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督關(guān)注的重點(diǎn)，也是各級采購部門、監(jiān)督部門所實(shí)施、追求的基本底線。本文通過兩份無明顯違規(guī)的獨(dú)立采購項(xiàng)目檔案，通過采購時(shí)間的先后進(jìn)行一定的關(guān)聯(lián)對比，從發(fā)現(xiàn)的不合常理的程序操作上進(jìn)行合理懷疑，進(jìn)而挖掘出一起采購業(yè)務(wù)中的形式主義、虛假招標(biāo)事例。最后分析了當(dāng)前體制存在的弊端等原因，從完善機(jī)制、強(qiáng)化執(zhí)行角度提出相應(yīng)的審計(jì)思考建議。

二、案例正文

審計(jì)人員在對XX 消防大隊(duì)政治教導(dǎo)員C 同志的離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，發(fā)現(xiàn)兩份采購檔案：一份是公園路中隊(duì)裝修設(shè)計(jì)招標(biāo)檔案，于201χ 年1 月21 日由江投招標(biāo)有限公司代理競爭性磋商招標(biāo)，2 月1 日開評標(biāo)，由江天市天磊裝飾公司中標(biāo)（10.8 萬元）；另一份是公園路中隊(duì)營房室內(nèi)改造工程招標(biāo)檔案，于201χ年1 月18 日經(jīng)江投招標(biāo)有限公司代理公開招標(biāo)，2 月19 日開評標(biāo)，由江天市上家建筑裝潢工程有限公司中標(biāo)。

單獨(dú)從采購檔案看，兩個采購項(xiàng)目從代理招標(biāo)協(xié)議、采購方式、掛網(wǎng)公告、開評標(biāo)、中標(biāo)公告、協(xié)議簽訂等環(huán)節(jié)，沒有發(fā)現(xiàn)有什么明顯不妥當(dāng)?shù)牡胤健?/p>

但“公園路中隊(duì)”這五個字給審計(jì)人員腦海留下印象，兩個項(xiàng)目名稱都涉及這個中隊(duì)，是否有什么直接聯(lián)系？如果有因果聯(lián)系，前后時(shí)間不合常理，是不是有什么隱情？

出于職業(yè)謹(jǐn)慎，為了弄清上述狀況，審計(jì)人員調(diào)整了工作方式和工作方向，隨即詢問了項(xiàng)目經(jīng)辦人，確認(rèn)了一個事實(shí)：兩個項(xiàng)目是大隊(duì)對所屬的公園路中隊(duì)的營房進(jìn)行的維修改造。那么問題就出現(xiàn)了：裝修設(shè)計(jì)方案招標(biāo)怎么可能在施工招標(biāo)后面呢？這不是明顯的程序違規(guī)嗎？

帶著職業(yè)懷疑，審計(jì)人員先后對經(jīng)辦人、教導(dǎo)員C、大隊(duì)長A 等人進(jìn)行了個別談話。經(jīng)過談話了解到，該項(xiàng)目原本擬將設(shè)計(jì)方案所需費(fèi)用納入工程一并招標(biāo)，但因金額較大，依據(jù)上級制度規(guī)定要求，支隊(duì)內(nèi)控人員建議單獨(dú)招標(biāo)。而項(xiàng)目前期大隊(duì)已經(jīng)聯(lián)系了相應(yīng)的設(shè)計(jì)公司，提供了心儀的設(shè)計(jì)方案，也曬出了圖紙，并且依據(jù)相關(guān)的圖紙和方案委托造價(jià)公司編制出了施工招標(biāo)所需的工程量計(jì)價(jià)清單。到此，審計(jì)人員已心知肚明，對設(shè)計(jì)項(xiàng)目招標(biāo)的真實(shí)性和質(zhì)量已不抱希望了。

果不其然，經(jīng)過向江投公司和天磊公司電話詢問和函詢，兩個公司先后承認(rèn)，這個工程的設(shè)計(jì)方案招標(biāo)就是為了滿足甲方內(nèi)部管理需要，在招標(biāo)公司走個形式，留下印跡，形成檔案。另外因?yàn)閄X 大隊(duì)向江投公司委托招標(biāo)項(xiàng)目時(shí)，時(shí)間上也有先后，代理公司也沒注意到兩個項(xiàng)目的時(shí)間問題，按照提交的先后次序進(jìn)行掛網(wǎng)公告。

至此，真相大白。XX 大隊(duì)前期沒有經(jīng)過科學(xué)研究論證，不熟悉制度規(guī)定要求和工作流程，匆忙上馬項(xiàng)目，該招標(biāo)的不招標(biāo)，該監(jiān)督的不監(jiān)督，事后匆忙補(bǔ)救，留下無法合理解釋的漏洞。江投公司作為招標(biāo)代理服務(wù)中介機(jī)構(gòu)，沒有嚴(yán)格履職，針對服務(wù)項(xiàng)目，沒有盡心盡責(zé)、認(rèn)真審核，甚至是為了經(jīng)濟(jì)利益搞什么“明招暗定”、故意為之。天磊公司一味追逐業(yè)務(wù)利益，在未簽訂合同的情況下無視風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行裝修方案設(shè)計(jì)，事后鼓動游說其他公司陪標(biāo)。

三、案例點(diǎn)評

近年來，審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，委托代理機(jī)構(gòu)組織實(shí)施的政府采購項(xiàng)目存在不少問題，這些問題既有代理機(jī)構(gòu)責(zé)任心不強(qiáng)、業(yè)務(wù)不精、履職不嚴(yán)格的原因，也有各單位對代理機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理不到位的原因，同時(shí)還與具體項(xiàng)目經(jīng)辦人思想認(rèn)識有偏差有直接的原因：總認(rèn)為，把項(xiàng)目委托了，一切與我們無關(guān)，即使代理公司工作上有問題，也應(yīng)由他們的監(jiān)管部門（如財(cái)政部門）進(jìn)行查處，我們無權(quán)去評判。

其實(shí)，財(cái)政部87 號令明確了采購人要強(qiáng)化權(quán)責(zé)對等意識，主動落實(shí)主體責(zé)任，對采購人參與政府采購活動提出了更高的要求。

在法律層面上，讓采購人承擔(dān)采購活動更多責(zé)任的信號越來越強(qiáng)烈。因此，各單位要進(jìn)一步提高認(rèn)識，增強(qiáng)采購部門、人員對采購工作的監(jiān)督管理能力，不斷規(guī)范采購行為，提高采購質(zhì)量。

本案例中著重反映了以下幾個方面的問題：

一是大隊(duì)及采購人員對相關(guān)法規(guī)制度不熟悉，不懂業(yè)務(wù)，為控制采購結(jié)果，為招標(biāo)而招標(biāo)。對于年度確定的重點(diǎn)工作，前期沒有科學(xué)論證項(xiàng)目，沒有合理編制采購計(jì)劃，不能做到穩(wěn)步推進(jìn)實(shí)施采購項(xiàng)目。為完成采購項(xiàng)目，保障裝修工程按要求開展，變通采購程序來縮短時(shí)間，程序給時(shí)間“讓路”，導(dǎo)致問題的發(fā)生。

二是招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)唯利是圖，無視職責(zé)，招投標(biāo)走過程、流于形式，為追求利益一味討好招標(biāo)人。本案中代理機(jī)構(gòu)從業(yè)人員能力素質(zhì)不足，相關(guān)人員及公司責(zé)任缺失，履職不嚴(yán)格或故意為之。

三是大隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)和經(jīng)辦人思想認(rèn)識陷入誤區(qū)，缺乏對招投標(biāo)過程的監(jiān)督意識。另外，在事后檔案移交環(huán)節(jié)，大隊(duì)也未對代理機(jī)構(gòu)移送的采購檔案資料進(jìn)行認(rèn)真的審核監(jiān)督。

四是制度設(shè)置不利于工作質(zhì)效的開展和提高。采購限額達(dá)不到政府采購目錄，不能在政府指定采購平臺等媒體上發(fā)布招標(biāo)信息，只能在代理機(jī)構(gòu)等“小網(wǎng)站”發(fā)布公告，一定程度上縮小了采購信息知悉范圍，未能達(dá)到真正的公開，造成競爭不充分，給陪標(biāo)、串標(biāo)、圍標(biāo)等制造了操作空間。

四、思考啟示

1. 體制機(jī)制與現(xiàn)實(shí)工作需求不匹配，自我革新勢在必行。消防系統(tǒng)改制前支隊(duì)級單位后勤專業(yè)人員少、人員調(diào)整頻繁，流動性大；大隊(duì)級單位無后勤崗位人員，多為參謀或戰(zhàn)士兼職。無崗可配、無人可用、有才不能留的體制機(jī)制，給后勤工作開展帶來相當(dāng)大的困難和風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，總隊(duì)級單位為加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)和所謂規(guī)范化管理需要，出臺了系統(tǒng)內(nèi)的集中采購制度，如進(jìn)一步限定的采購限額、形同虛設(shè)的采購領(lǐng)導(dǎo)組織等等（本案例中設(shè)計(jì)方案10.8 萬元，達(dá)不到政府采購的20 萬元限額標(biāo)準(zhǔn)，但達(dá)到了總隊(duì)規(guī)定的要求），進(jìn)一步增加了基層的采購工作量，加劇了人少事多的矛盾，為采購而采購應(yīng)運(yùn)而生，集中采購工作質(zhì)量難以提高。

當(dāng)前，消防改制正在進(jìn)行中，從目前的信息來看，將來消防改制完成后，沒有其他經(jīng)費(fèi)來源，不管是中央財(cái)政資金還是地方財(cái)政資金，都屬于政府采購資金和政府部門監(jiān)管資金。在集中采購政策制定上與地方完全接軌，尤其是采購限額起點(diǎn)上決不能另辟蹊徑，要敢于自我革新，借鑒“放管服”有效做法，提高工作質(zhì)效。

支隊(duì)、大隊(duì)作為采購單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)年度重點(diǎn)工作任務(wù)，科學(xué)論證項(xiàng)目，科學(xué)編排年度綜合預(yù)算，合理編制采購計(jì)劃，穩(wěn)步推進(jìn)實(shí)施采購項(xiàng)目。在具體操作上，采納地方各級政府集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)，采取地方政府允許的采購方式和形式，減少采購工作量，提高工作質(zhì)效，減少或合理規(guī)避采購風(fēng)險(xiǎn)。

2.制度執(zhí)行與形式主義危害并存，落實(shí)監(jiān)督需強(qiáng)化。投標(biāo)人相互串通搞“陪標(biāo)”“圍標(biāo)”或者與招標(biāo)人串通，投標(biāo)人之間“陪標(biāo)”；施工單位為了使自己“合法中標(biāo)”，私下找?guī)讉€施工單位給其“陪標(biāo)”。這些現(xiàn)實(shí)危害較大：一是培育了腐敗的土壤和空間；二是浪費(fèi)了資金，降低了資金使用效益。

提高監(jiān)督不是掛在嘴上的。本案例中招標(biāo)人缺乏必要的專業(yè)素養(yǎng)，對代理機(jī)構(gòu)缺乏必要的有效監(jiān)督，對采購過程跟蹤不到位，對采購結(jié)果審查不嚴(yán)。從紙質(zhì)檔案中迎合了上級的集中采購制度要求，這種形式主義與此案最終發(fā)生有著密不可分的聯(lián)系。

要進(jìn)一步完善采購人對代理機(jī)構(gòu)監(jiān)管的內(nèi)部制度要求，進(jìn)一步細(xì)化明確委托服務(wù)合同雙方的權(quán)利和義務(wù)，從根本上約束其工作、規(guī)范其行為；通過定期的考核評比，將不負(fù)責(zé)任、業(yè)務(wù)不強(qiáng)的代理機(jī)構(gòu)納入“剔除庫”“黑名單”，形成優(yōu)勝劣汰的動態(tài)監(jiān)管機(jī)制。同時(shí)，對于因履職不嚴(yán)格給單位帶來利益損失的，要嚴(yán)肅追究其責(zé)任，該抄告政府行業(yè)監(jiān)管部門的抄告監(jiān)管部門，該訴訟的勇敢訴訟，利用一切合法手段維護(hù)單位聲譽(yù)和利益。

3.注重人才選拔培養(yǎng)，實(shí)現(xiàn)專業(yè)人做專業(yè)事。本案中單位成立了采購領(lǐng)導(dǎo)小組和采購機(jī)構(gòu)，但沒有在具體操作的采購人才選拔培養(yǎng)上下功夫，經(jīng)辦人大多是一知半解的門外漢，出現(xiàn)能力不足造成的工作紕漏，造成的后果和影響是很大的。

要進(jìn)一步加強(qiáng)人才培養(yǎng)和使用。采購是一門專業(yè)性較強(qiáng)的工作，既需要熟悉相關(guān)的法律法規(guī)，也需要踏實(shí)肯干、耐得住寂寞和繁瑣的人。無論消防改制前還是改制后，政府對消防工作的重視不會變，各級政府對消防投入遞增的趨勢不會變，龐大的采購資金需要一支業(yè)務(wù)精干的隊(duì)伍來操作、來監(jiān)管。

人才要么通過購買服務(wù)來實(shí)現(xiàn)，要么通過長期的自行培養(yǎng)。即使購買服務(wù)，也要有對服務(wù)監(jiān)督評價(jià)的人。人才的成長是一個長期的過程，需要下一定的功夫。要選拔好人，培養(yǎng)好人，培訓(xùn)好人，才能減少問題的發(fā)生。

4. 審計(jì)人員職業(yè)道德和業(yè)務(wù)素養(yǎng)建設(shè)永遠(yuǎn)在路上。俗話講“魔高一尺道高一丈”“沒有金剛鉆不攬瓷器活”?！秾徲?jì)法》規(guī)定:審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)具備與其從事的審計(jì)工作相適應(yīng)的專業(yè)知識和業(yè)務(wù)能力。

審計(jì)取證不能表面化，要善于歸納分析、前后聯(lián)系對比。要勇于探求事實(shí)真相，確保審計(jì)證據(jù)形成環(huán)狀，盡力規(guī)避審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，慎重作出審計(jì)評價(jià)。審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)意識要格外注重，一是對他人客觀，二是對自己保護(hù)。

在如今信息量巨大的時(shí)代，審計(jì)人員的知識面要盡可能廣、法規(guī)制度要盡可能熟、業(yè)務(wù)技能要盡可能精。同時(shí)要有嚴(yán)謹(jǐn)扎實(shí)的工作作風(fēng)，要實(shí)事求是、客觀公正地探實(shí)情、講實(shí)話，不搞“花架子”和表面功夫，不當(dāng)老好人。