馬一博，趙榮

(中國(guó)林業(yè)科學(xué)研究院 林業(yè)科技信息研究所，北京 100091)

天然林具有結(jié)構(gòu)最復(fù)雜、群落最穩(wěn)定、生物量最大、生物多樣性最豐富和生態(tài)功能最強(qiáng)的特征，是重要的陸地生態(tài)系統(tǒng)之一[1]。但是，長(zhǎng)期以來(lái)天然林采伐單位對(duì)天然林進(jìn)行了破壞性利用，天然林生態(tài)環(huán)境遭到破壞。天然林資源保護(hù)對(duì)維護(hù)全球生態(tài)安全，特別是對(duì)中國(guó)具有特殊意義。眾多學(xué)者對(duì)全面保護(hù)天然林等有關(guān)問(wèn)題作了深入研究。例如：對(duì)天然林資源保護(hù)工程(以下簡(jiǎn)稱天保工程)政策走向進(jìn)行了分析[2]；對(duì)天保工程政策對(duì)中國(guó)現(xiàn)行林業(yè)政策的相互影響進(jìn)行分析[3-5]；對(duì)天保工程實(shí)施效率和效益進(jìn)行了評(píng)價(jià)，并研究了天然林停伐等政策[6-7]；提出了擴(kuò)大天保工程建設(shè)范圍的建議[8]；對(duì)黑龍江林區(qū)停伐進(jìn)行了研究，提出了對(duì)天然林建立和落實(shí)嚴(yán)格的目標(biāo)管理責(zé)任制度，在天然林資源“修復(fù)期”內(nèi)進(jìn)一步加大國(guó)家層面的政策扶持力度等建議[9]；對(duì)山西省天保工程建設(shè)情況進(jìn)行了研究，并對(duì)生態(tài)效益進(jìn)行了評(píng)價(jià)[10-11]；對(duì)天保工程管理進(jìn)行了研究[12]；對(duì)停伐政策的影響進(jìn)行了研究[13-14]；對(duì)天保工程政策對(duì)東北國(guó)有森工企業(yè)生產(chǎn)效率的影響進(jìn)行研究[15]；提出了天保工程存在的問(wèn)題及對(duì)策[16-18]。綜上所述，很多專家學(xué)者對(duì)現(xiàn)行的天然林保護(hù)政策問(wèn)題進(jìn)行了詳盡分析，并提出相應(yīng)的政策建議，但這些研究處于天保工程實(shí)施期間，具有政策的局限性，而鮮有學(xué)者對(duì)下一步全面保護(hù)天然林進(jìn)行研究。天保工程二期將于2020年結(jié)束，根據(jù)現(xiàn)行政策和條件，多數(shù)天然林保護(hù)政策將隨天保工程二期結(jié)束。按照中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《天然林保護(hù)修復(fù)制度方案》中“完善天然林保護(hù)修復(fù)財(cái)政支持等政策”要求，研究天保工程區(qū)內(nèi)外統(tǒng)一的政策，對(duì)下一步全面保護(hù)天然林有著巨大的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

1 中國(guó)天然林保護(hù)財(cái)稅政策歷史沿革

1998年，中央決定在長(zhǎng)江上游、黃河上中游地區(qū)及東北內(nèi)蒙古等重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)的云南省等12個(gè)省(區(qū)、市)開展試點(diǎn)階段的天保工程，中央財(cái)政和中央預(yù)算內(nèi)投資分別安排了天保工程補(bǔ)助資金，分區(qū)域?qū)嵤┩７?、禁伐和限伐，并?duì)采伐遺地進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)[19]。2000年12月，國(guó)家正式實(shí)施天保工程一期，并印發(fā)了實(shí)施方案，擴(kuò)大了天然林保護(hù)相關(guān)財(cái)稅政策覆蓋范圍，實(shí)施范圍由12個(gè)省(區(qū)、市)擴(kuò)大到17省(區(qū)、市)734個(gè)縣和163個(gè)森工局。工程實(shí)施期限從2000年至2010年，以解決天然林的休養(yǎng)生息和恢復(fù)發(fā)展問(wèn)題，明確將東北內(nèi)蒙古等重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)的木材產(chǎn)量調(diào)減751.5萬(wàn)m3，累計(jì)管護(hù)森林面積9418萬(wàn)hm2，分流安置天保工程實(shí)施單位職工96萬(wàn)人[20]。天保工程一期結(jié)束后，從2011年起實(shí)施了天保工程二期，工程實(shí)施期限到2020年。在資源增長(zhǎng)方面，實(shí)現(xiàn)新增森林面積520萬(wàn)hm2，增加森林蓄積量11億m3等目標(biāo)；在生態(tài)環(huán)境改善方面，實(shí)現(xiàn)水土流失明顯減少、生物多樣性明顯增加等目標(biāo)；在民生方面，基本解決轉(zhuǎn)崗就業(yè)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)林區(qū)和諧穩(wěn)定[21]。

為貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于“要研究把天保工程范圍擴(kuò)大到全國(guó)，爭(zhēng)取把所有天然林都保護(hù)起來(lái)”的指示精神，中央財(cái)政安排了天保工程區(qū)內(nèi)外停伐補(bǔ)助、停伐管護(hù)補(bǔ)助資金，2014年在黑龍江重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)開展停伐試點(diǎn)；2015年?yáng)|北內(nèi)蒙古重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)全面停伐；2016年停伐擴(kuò)大到全國(guó)。

截至2018年，中央財(cái)政及中央預(yù)算內(nèi)投資共安排天然林資源保護(hù)等相關(guān)資金近4000億元，地方財(cái)政幾乎未安排天然林保護(hù)相關(guān)補(bǔ)助資金，實(shí)施了公益林建設(shè)和后備資源培育，累計(jì)完成公益林建設(shè)任務(wù)1833萬(wàn)hm2、中幼齡林撫育任務(wù)667萬(wàn)hm2。在完成好天保工程二期管護(hù)任務(wù)基礎(chǔ)上，天保工程區(qū)外1333萬(wàn)hm2天然林也得到有效管護(hù)。天保工程實(shí)施單位95.6萬(wàn)富余職工得到妥善安置，67萬(wàn)人員長(zhǎng)期穩(wěn)定就業(yè)。天保工程區(qū)天然林面積增加近700萬(wàn)hm2，蓄積增加12億m3[22]。

2 完善全面保護(hù)天然林資源財(cái)稅支持政策

為深入研究天然林資源保護(hù)相關(guān)政策，2017—2019年，中國(guó)林業(yè)科學(xué)研究院林業(yè)科技信息研究所專門組成調(diào)研組赴內(nèi)蒙古自治區(qū)、吉林省、黑龍江省重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)和甘肅省、四川省開展天然林資源保護(hù)支持政策實(shí)施情況調(diào)研，提出完善全面保護(hù)天然林資源財(cái)稅支持政策。

2.1 合理調(diào)整相關(guān)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)

為落實(shí)好國(guó)土綠化行動(dòng)和森林質(zhì)量精準(zhǔn)提升工程，中央財(cái)政對(duì)國(guó)有林、非國(guó)有地方公益林以及天保工程區(qū)內(nèi)非國(guó)有國(guó)家級(jí)公益林安排森林管護(hù)補(bǔ)助資金，具體標(biāo)準(zhǔn)分別是150元/(hm2·a)[天保工程二期初期75元/(hm2·a)]、45元/(hm2·a)和240元/(hm2·a)[天保工程二期初期75元/(hm2·a)]，對(duì)天保工程區(qū)內(nèi)中幼林安排森林撫育補(bǔ)助資金，具體標(biāo)準(zhǔn)是1800元/(hm2·a)[23]。中央預(yù)算內(nèi)投資專門設(shè)立天保工程基本建設(shè)投資渠道，加大公益林建設(shè)，分別對(duì)人工造林、封山育林和飛播造林，安排中央預(yù)算內(nèi)投資7500元/hm2、1500元/hm2和2400元/hm2，加大后備資源培育力度，安排中央預(yù)算內(nèi)投資4500元/hm2。

課題組在調(diào)研中了解到，除中央投入外，多數(shù)地方財(cái)政沒(méi)有安排相關(guān)補(bǔ)助資金或補(bǔ)助資金極少，僅有北京市、上海市、浙江省和福建省等少數(shù)省份地方財(cái)政安排了相關(guān)補(bǔ)助資金。補(bǔ)助資金不足導(dǎo)致管護(hù)效果不好、后備資源培育面積少等問(wèn)題，人均管護(hù)面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，東北內(nèi)蒙古重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)僅在交通便利的區(qū)域開展后備資源培育。天然林保護(hù)是中央和地方共同事權(quán)，應(yīng)當(dāng)提高地方補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，天然林資源的生態(tài)效益是陸地生態(tài)系統(tǒng)中最大的，也是無(wú)差異的，應(yīng)當(dāng)制定普惠的政策，不應(yīng)劃分天保工程區(qū)和天保工程區(qū)外，統(tǒng)一管護(hù)和撫育補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，并按照當(dāng)前最高的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。由于天保工程區(qū)非國(guó)有地方公益林和天然商品林具有同等的生態(tài)作用，建議不對(duì)其區(qū)別對(duì)待，將管護(hù)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一調(diào)整為非國(guó)有國(guó)家級(jí)公益林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)240元/(hm2·a)，將天保工程區(qū)內(nèi)外森林撫育補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一調(diào)整為1800元/(hm2·a)。此外，在使用良種壯苗的基礎(chǔ)上，按照造林難度的不同適當(dāng)提高人工造林、封山育林和飛播造林等補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，分別提高到1.5萬(wàn)元/hm2、3000元/hm2和4800元/hm2。

2.2 完善國(guó)有林場(chǎng)林區(qū)國(guó)有單位職工社會(huì)保險(xiǎn)政策

按照天保工程實(shí)施方案，中央財(cái)政對(duì)天保工程實(shí)施單位職工參加社會(huì)保險(xiǎn)安排補(bǔ)助資金，各地按照相關(guān)規(guī)定，對(duì)工程區(qū)靈活就業(yè)的就業(yè)困難人員統(tǒng)籌安排社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼，具體繳費(fèi)補(bǔ)助基數(shù)是2018年各地城鎮(zhèn)在崗職工平均工資的80%(天保工程初期為2008年城鎮(zhèn)在崗職工平均工資的80%)；對(duì)公檢法司、政府事務(wù)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、消防、環(huán)衛(wèi)和街道等政策性社會(huì)性崗位產(chǎn)生的支出安排補(bǔ)助資金，并對(duì)國(guó)有林區(qū)改革成果安排獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助資金。

在實(shí)施國(guó)有林場(chǎng)林區(qū)國(guó)有單位職工社會(huì)保險(xiǎn)政策中，將天保工程區(qū)人數(shù)作為核心底數(shù)之一，而人員范圍的確定難度較大，且中央與地方有不同的計(jì)算口徑。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，內(nèi)蒙古自治區(qū)、吉林省和黑龍江省等重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)現(xiàn)行人員結(jié)構(gòu)中可分為：全民職工、集體職工、知青工和混崗職工等，也可分為：在冊(cè)在崗職工、在冊(cè)不在崗職工和在崗不在冊(cè)職工等，人員結(jié)構(gòu)十分復(fù)雜。在微觀上，確定哪些人員應(yīng)當(dāng)納入政策范圍成為一個(gè)難題。特別是吉林重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)各國(guó)有林業(yè)局與職工簽訂勞動(dòng)合同，可根據(jù)市場(chǎng)需求擴(kuò)大職工人數(shù)，因此無(wú)法準(zhǔn)確定量核定市場(chǎng)需求和人員合理人數(shù)，進(jìn)而無(wú)法準(zhǔn)確確定納入政策范圍人員人數(shù)。同時(shí)，按照天保工程二期實(shí)施方案、《國(guó)有林場(chǎng)改革方案》和《國(guó)有林區(qū)改革指導(dǎo)意見》等要求，天保工程實(shí)施單位人員要自然減員、逐年減少，但內(nèi)蒙古、吉林和黑龍江等重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)及四川省、甘肅省各實(shí)施單位，要進(jìn)行管護(hù)及撫育作業(yè)，需要大量年輕勞動(dòng)力。因此，實(shí)施單位不得不招聘部分年輕勞動(dòng)力，無(wú)法做到“人員只出不進(jìn)”。

為解決人數(shù)確定難和人員逐漸減少導(dǎo)致林區(qū)無(wú)法正常運(yùn)行等問(wèn)題，政策制定部門應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮各國(guó)有林區(qū)林業(yè)局和國(guó)有林場(chǎng)自然資源等較為穩(wěn)定的因素，按照林地面積、活立木蓄積量等自然資源因素安排補(bǔ)助資金，具體補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r予以動(dòng)態(tài)調(diào)整。此外，隨著剝離企業(yè)辦社會(huì)職能進(jìn)度的加快，地方政府承擔(dān)了天保工程實(shí)施單位辦社會(huì)職能，截至2020年7月，部分省采取省級(jí)財(cái)政截留專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付安排到地方政府的辦法，對(duì)承接辦社會(huì)職能的地方政府給予補(bǔ)助，建議進(jìn)一步理順中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付渠道，將部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)為中央對(duì)地方一般轉(zhuǎn)移支付。

2.3 整合天保工程區(qū)和天保工程區(qū)外停伐補(bǔ)助政策

截至2020年7月，天保工程區(qū)內(nèi)外有兩種政策。一是天保工程區(qū)停伐補(bǔ)助政策。東北內(nèi)蒙古重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)停伐后，中央財(cái)政安排了重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)天保工程區(qū)停伐補(bǔ)助，按照截至停伐時(shí)點(diǎn)天然林停伐產(chǎn)量、編制人數(shù)及核定人數(shù)、基層林業(yè)局承擔(dān)社會(huì)職能情況和相應(yīng)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)算，在新修訂的《林業(yè)草原生態(tài)保護(hù)恢復(fù)資金管理辦法》中，將國(guó)有林區(qū)改革和轉(zhuǎn)型發(fā)展作為測(cè)算因素。二是天保工程區(qū)外停伐相關(guān)補(bǔ)助政策。2016年，國(guó)家取消了“十三五”天然商品林商業(yè)性采伐限額，涉及天保工程區(qū)外天然林商品林面積約3333萬(wàn)hm2，中央財(cái)政安排了停伐管護(hù)補(bǔ)助資金，對(duì)國(guó)有商品林按照每年150元/hm2安排補(bǔ)助資金，非國(guó)有商品林按照國(guó)家級(jí)公益林標(biāo)準(zhǔn)安排補(bǔ)助資金。同時(shí)，中央財(cái)政統(tǒng)籌考慮天保工程區(qū)外停伐補(bǔ)助按照停伐產(chǎn)量、“十二五”年均采伐限額及天然有林地面積等因素，對(duì)天保工程區(qū)各相關(guān)省(區(qū)、市)安排了停伐補(bǔ)助資金。

按照現(xiàn)行政策，黑龍江重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)按照相關(guān)人員數(shù)量和林業(yè)局個(gè)數(shù)作為因素安排補(bǔ)助資金，而內(nèi)蒙古、吉林重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)按照停伐產(chǎn)量和林業(yè)局個(gè)數(shù)作為因素安排補(bǔ)助資金，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不一致。經(jīng)測(cè)算，內(nèi)蒙古、吉林重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)停伐補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為1000元/(m3·a)，而經(jīng)折算后龍江森工停伐補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于1000元/(m3·a)、黑龍江大興安嶺林業(yè)集團(tuán)公司停伐補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于1000元/(m3·a)，易引發(fā)攀比情緒，導(dǎo)致重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)出現(xiàn)不穩(wěn)定因素。同時(shí)，全面停伐以來(lái)，中央財(cái)政僅對(duì)東北內(nèi)蒙古重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)安排停伐補(bǔ)助，天保工程一期時(shí)以四川省為代表的長(zhǎng)江上游和以甘肅省為代表的的黃河上中游地區(qū)率先停伐，導(dǎo)致了新的不平衡。

停伐補(bǔ)助是對(duì)各林業(yè)局和國(guó)有林場(chǎng)停伐后的補(bǔ)償性資金。對(duì)于各國(guó)有林區(qū)林業(yè)局應(yīng)當(dāng)以停伐時(shí)點(diǎn)木材產(chǎn)量作為因素，對(duì)于各國(guó)有林場(chǎng)應(yīng)當(dāng)以停伐時(shí)點(diǎn)木材產(chǎn)量及各地年均采伐限額作為因素，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)按照最高標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一，暫按1000元/(m3·a)安排停伐補(bǔ)助資金，并隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展適當(dāng)提高。同時(shí)，要制定先行停伐地區(qū)停伐補(bǔ)助政策，以天保工程實(shí)施前木材產(chǎn)量為基數(shù)安排停伐獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為1000元/(m3·a)。

2.4 實(shí)施天然林管理單位金融機(jī)構(gòu)債務(wù)化解政策

東北內(nèi)蒙古重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)建設(shè)初期，各森工局承擔(dān)了大量的辦社會(huì)職能，由于東北地區(qū)森林資源豐富，采伐木材利潤(rùn)可以彌補(bǔ)辦社會(huì)職能的開支。隨著各森工局轉(zhuǎn)型成立森工集團(tuán)后，開展了企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，通過(guò)貸款等債務(wù)性融資方式滿足企業(yè)擴(kuò)大業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)及開展林區(qū)社區(qū)建設(shè)等方面產(chǎn)生的資金需求，并用木材收入作為還款來(lái)源。2014年和2015年，全面停止東北內(nèi)蒙古重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)商業(yè)性采伐后，各森工企業(yè)無(wú)木材采伐收入來(lái)源，無(wú)法償還債務(wù)。從2017年起，為減輕東北內(nèi)蒙古重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)負(fù)擔(dān)，中央財(cái)政按照重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)截至停伐時(shí)點(diǎn)與停伐直接相關(guān)，為維持林區(qū)正常運(yùn)轉(zhuǎn)產(chǎn)生的金融機(jī)構(gòu)債務(wù)和4.9%的年利率安排金融機(jī)構(gòu)債務(wù)貼息補(bǔ)助，補(bǔ)助期限至2020年。但是，重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)外的天然林保護(hù)單位沒(méi)有享受此政策。國(guó)家應(yīng)充分考慮生態(tài)和經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)一，對(duì)停伐時(shí)點(diǎn)與木材停伐相關(guān)的金融機(jī)構(gòu)債務(wù)分階段化解。對(duì)化解有困難的債務(wù)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)安排補(bǔ)助資金，并將政策擴(kuò)大到天保工程區(qū)外國(guó)有林場(chǎng)。

2.5 擴(kuò)大稅收優(yōu)惠政策范圍

天保工程實(shí)施以來(lái)，為支持天保工程實(shí)施單位發(fā)展，著力開展生態(tài)保護(hù)等公益性活動(dòng)，國(guó)家對(duì)天保工程實(shí)施單位房產(chǎn)、土地和車船，繼續(xù)免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和車船使用稅，大大減輕了天保工程實(shí)施單位稅務(wù)壓力。2016年，全面停止天然林商業(yè)性采伐后，很多天保工程區(qū)外的采伐單位變成天然林管護(hù)、保護(hù)單位，除各級(jí)財(cái)政安排的管護(hù)補(bǔ)助外，還應(yīng)當(dāng)在稅收政策上予以積極支持。因此，建議將免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和車船使用稅等政策擴(kuò)大到所有天然林管護(hù)、保護(hù)單位。