李爾彬，孫延華，朱震鋒，劉宇

(1．東北林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，哈爾濱 150040；2．哈爾濱商業(yè)大學(xué) 財政與公共管理學(xué)院，哈爾濱 150028)

天然林資源保護工程(簡稱天保工程)是一項森林資源保護工程，也是一項林區(qū)經(jīng)濟發(fā)展工程[1]。進入天保工程二期，東北、內(nèi)蒙古等重點國有林區(qū)的民生問題得到顯著改善，林區(qū)職工生活條件得到極大改善[2]，但全面停止國有林區(qū)天然林商業(yè)性采伐政策對林區(qū)居民家庭的工資性收入和人均收入具有消極影響[3]。天保工程的實施不僅改變了過去林業(yè)企業(yè)以單一的木材采伐作為基礎(chǔ)性林業(yè)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)支柱的模式[4]；而且為國有森工企業(yè)改革、體制機制創(chuàng)新提供助推力量[5]，并在國有林區(qū)處理歷史遺留問題、妥善安置富余分流人員、加大財政支持、適度產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新等方面需要天保工程提供有力的支持[6]，天保工程為重點國有林區(qū)帶來顯著的生態(tài)效益和可持續(xù)發(fā)展?jié)摿?；同時，重點國有林區(qū)的政企、政事、事企、管辦分離的改革也促進了天保工程目標(biāo)的實現(xiàn)[7]。雖然，大部分學(xué)者們意識到天保工程和國有林區(qū)改革存在著必然的聯(lián)系，但研究大多集中于天保工程的效益分析、工程區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和民生狀況的變化以及由此而引發(fā)或促成的林區(qū)改革，能夠進行深入分析的較少，未能揭示天保工程的實施與國有林區(qū)改革的內(nèi)在聯(lián)系。東北、內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)(簡稱重點國有林區(qū))涵蓋了87個林業(yè)局，是天保工程實施的主要區(qū)域和重點區(qū)域，也是國有林區(qū)改革的主要區(qū)域和重點區(qū)域。在天保工程實施期間，重點國有林區(qū)展開了一系列改革措施，主要有：2001年黑龍江省清河林業(yè)局所設(shè)計的林區(qū)(林業(yè)局范圍內(nèi))經(jīng)濟的管理體制改革[8]；2002年大興安嶺十八站林業(yè)局內(nèi)部推行的把承擔(dān)生產(chǎn)經(jīng)營任務(wù)的單位組建成立專業(yè)公司、模擬法人獨立經(jīng)營的改革[9]；2005年吉林森工集團改制重組；2008年內(nèi)蒙古森工集團剝離企業(yè)辦社會職能的改革[10]；2009年伊春林權(quán)制度改革[11]；2015—2020年黑龍江國有林區(qū)(包括伊春林區(qū))所進行的管理體制改革。因此，以重點國有林區(qū)為研究區(qū)域，通過中國龍江森林工業(yè)集團有限公司(http：//www.ljforest.gov.cn/)、大興安嶺行政公署(http：//www.dxal.gov.cn/)、綠網(wǎng)(http：//www.imfic.com.cn/)和中國吉林森工集團(http：//www.jlsgjt.com/index)重點國有林區(qū)的各森工集團的官方網(wǎng)站收集了森林面積、蓄積、木材生產(chǎn)量等相關(guān)數(shù)據(jù)；從2014—2017年由中國林業(yè)出版社出版的《生態(tài)建設(shè)與改革發(fā)展——林業(yè)重大問題調(diào)查研究報告》收集民生方面的數(shù)據(jù)，回顧天保工程相關(guān)政策和天保工程在重點國有林區(qū)的實施成效，揭示天保工程與國有林區(qū)改革的內(nèi)在聯(lián)系，擬為國有林區(qū)的未來改革設(shè)計提供新思路、探索新路徑。

1 天保工程對重點國有林區(qū)改革產(chǎn)生積極影響

1.1 天保工程促進了重點國有林區(qū)的改革發(fā)展

1997年內(nèi)蒙古林區(qū)木材產(chǎn)量為380.6萬m3，2003年木材產(chǎn)量調(diào)減至229.6萬m3，減少151萬m3，減產(chǎn)幅度為39.7%[12]；1998—2003年，大興安嶺林區(qū)共調(diào)減木材產(chǎn)量407萬m3，減少資源消耗840萬m3[13]。說明天保工程一期政策使林區(qū)調(diào)減效果明顯。但是，重點國有林區(qū)在“以木材生產(chǎn)為己任，為國家多做貢獻(xiàn)”的建設(shè)初衷引導(dǎo)下形成了以追求利潤最大化為首要任務(wù)的慣性思維，難以樹立內(nèi)生性保護意識。因此，企業(yè)經(jīng)營者在生產(chǎn)過程中常采好留次、采優(yōu)留劣，由此造成的后果則由社會承擔(dān)，可見天保工程實行的保護政策對經(jīng)營者的約束力稍顯不足。此外，由于重點國有林區(qū)存在政企不分現(xiàn)象，經(jīng)營者負(fù)有提高當(dāng)?shù)孛裆降呢?zé)任，為盡可能地實現(xiàn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟利益最大化，則不可避免地通過生產(chǎn)木材獲得收益。因此在天保工程實施初期，重點國有林區(qū)的蓄積量、森林質(zhì)量以及生態(tài)保護功能未能顯著提高[14]。綜上所述，雖然國家試圖通過提倡保護性利用引導(dǎo)經(jīng)營者行為，但受工資發(fā)放、產(chǎn)業(yè)建設(shè)、林區(qū)發(fā)展等現(xiàn)實問題影響，保護的理念無法轉(zhuǎn)變?yōu)榱謽I(yè)企業(yè)的內(nèi)生動力，因此須借助國家林業(yè)發(fā)展頂層設(shè)計強制林業(yè)企業(yè)樹立保護理念。必須通過改變重點國有林區(qū)圍繞木材利用展開經(jīng)濟活動的經(jīng)營理念，建立對天然林的嚴(yán)格保護意識，依托天保工程對管理體制和經(jīng)營機制等進行改革。

1.2 天保工程明確了重點國有林區(qū)改革的基本方向

根據(jù)《天然林資源保護工程管理辦法》(林天發(fā)〔2001〕180號)第一章第三條對天保工程建設(shè)目標(biāo)的定義可知，天保工程的實施使國有林區(qū)開始從以木材生產(chǎn)為主轉(zhuǎn)向以生態(tài)建設(shè)為主，同時存在調(diào)減(資源保護)與減負(fù)(即減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，發(fā)展林區(qū)經(jīng)濟)的矛盾。一方面，調(diào)減(停伐)指林區(qū)發(fā)展以保護為前提，將犧牲以木材生產(chǎn)為主的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)帶來的利益，使木材生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)逐漸失去優(yōu)勢，從而出現(xiàn)大批富余人員。另一方面，林區(qū)要發(fā)展需為富余勞動力提供更多的勞動崗位達(dá)到減負(fù)目的，但失去生產(chǎn)原料和勞動對象的發(fā)展是難以為繼的。所以，重點國有林區(qū)出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展困難。

實施天保工程，國家投入的資金從一定程度上解決了重點國有林區(qū)企業(yè)職工工資發(fā)放和維持運轉(zhuǎn)的困難，但受停伐等政策的影響，傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)體系面臨解體和重構(gòu)，重點國有林區(qū)的發(fā)展依舊是難題。例如2014年停伐導(dǎo)致內(nèi)蒙古國有林區(qū)1.48萬臺套運材汽車、裝載機、絞盤機、拖拉機、發(fā)電機等設(shè)備閑置[15]，導(dǎo)致了相關(guān)產(chǎn)業(yè)退出市場。因此，重點國有林區(qū)必須通過改革，在天保工程設(shè)計的資源保護與發(fā)展林區(qū)經(jīng)濟的兩難境地中探索未來的發(fā)展方向。

2000年天保工程實施之前，雖然在永續(xù)利用的林業(yè)經(jīng)營理念影響下，人們逐漸意識到林業(yè)對生態(tài)環(huán)境建設(shè)具有重大意義，在林業(yè)建設(shè)方面強調(diào)經(jīng)濟、生態(tài)和社會三大效益的兼顧；但受“木頭財政”“靠山吃飯”等傳統(tǒng)觀念影響，人們?nèi)园炎非蠼?jīng)濟效益放在林業(yè)建設(shè)的首位[16-18]。因此，保護森林資源的理念在實踐中無法得到有效落實。天保工程啟動實施森林分類經(jīng)營管理，使人們開始樹立保護觀念[19]，2003年6月頒布的《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》(簡稱《決定》)提出以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)可持續(xù)發(fā)展道路，肯定林業(yè)在生態(tài)建設(shè)中具有不可替代的作用，并明確林業(yè)在可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中的重要地位、在生態(tài)建設(shè)中的首要地位、在西部大開發(fā)中的基礎(chǔ)地位。為林業(yè)進行了新的定位，這就進一步明確重點國有林區(qū)改革的基本方向，即以保護森林資源為目的實施森林分類經(jīng)營管理、政企(政事)分開、明確資源監(jiān)督管理主體等改革措施，更好地發(fā)揮林業(yè)在生態(tài)建設(shè)中的作用。

依托天保工程，為更好地貫徹《決定》，重點國有林區(qū)四大森工集團開始進行探索性改革，通過剝離企業(yè)辦社會的職能進行主輔分離的改制、進行產(chǎn)權(quán)制度改革，實施股份制，國有資本逐步退出加工業(yè)(例如內(nèi)蒙古森工集團2008年的改革和2009年大興安嶺林業(yè)集團公司十八站林業(yè)局的改革)；在企業(yè)內(nèi)部實行政企分開，創(chuàng)新森林資源管理體制(如2002年龍江森工集團清河林業(yè)局發(fā)展林區(qū)經(jīng)濟的改革)；以及國有林權(quán)制度的改革(如2006年的黑龍江伊春的林權(quán)制度改革)等。

2 天保工程二期激發(fā)了重點國有林區(qū)改革的內(nèi)在動力

2.1 天保工程改善重點國有林區(qū)民生問題成效不彰

天保工程實施之后，重點國有林區(qū)生態(tài)效益的變化成為社會關(guān)心的熱點問題之一[20-23]。根據(jù)國家林草局官方的數(shù)據(jù)顯示：1998—2017年，國家為天保工程共投入專項資金3 313.55億元，使天保工程成為投入力度最大的林業(yè)生態(tài)工程之一。但是，由于重點國有林區(qū)管理體制不完善、森林資源過度開發(fā)以及民生問題突出，嚴(yán)重制約了生態(tài)安全保障能力[24]，即使國家投入專項資金龐大，也未能有效改善重點國有林區(qū)面臨的民生問題[25-27]。2000—2010年，天保工程一期的實施使重點國有林區(qū)的民生問題在一定程度上得到了改善[28]，但重點國有林區(qū)的經(jīng)濟和民生發(fā)展明顯落后于當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展速度，森工企業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展明顯滯后于其他行業(yè)，即使到了天保工程二期，同一職業(yè)(例如公檢法、教師、企業(yè)職員等)林區(qū)的工資水平明顯低于當(dāng)?shù)氐墓べY水平，例如2015年黑龍江大興安嶺天保工程政社性補助年人均經(jīng)費中政企合一單位政府人員為3.00萬元/年(當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)6.95萬元/年)，林區(qū)企業(yè)辦學(xué)教師3.00萬元/年(當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)5.90萬元/年)，林業(yè)醫(yī)療衛(wèi)生人員1.00萬元/年(當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)8.10萬元/年)，均低于當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)，造成收入不平衡的民生問題，成為林區(qū)發(fā)展的障礙之一。

2.2 天保工程一期對重點國有林區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的消極影響

第一，實施天保工程一期使森工企業(yè)的經(jīng)濟收入受到影響。據(jù)測算，2003年由于木材產(chǎn)量調(diào)減，內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)產(chǎn)值減少8.49億元(1990年不變價格)，其中木材減產(chǎn)造成直接經(jīng)濟損失5.60億元，其它相關(guān)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值減少2.89億元[29]。天保工程一期，由于調(diào)減木材產(chǎn)量直接導(dǎo)致育林基金的減少(育林基金按木材銷售收入的26%比例提取)，營林生產(chǎn)和森林保護工作資金存在缺口[30-31]。

第二，實施天保工程一期使替代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展受到一定限制。林下經(jīng)濟、旅游產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等替代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展往往需要占用一定的林地，特別是發(fā)展林下經(jīng)濟和森林旅游。但是，天保工程一期實施的林地保護政策，使重點國有林區(qū)發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)所需的林地受到嚴(yán)格限制，例如，若發(fā)展林下養(yǎng)雞(森林雞、溜達(dá)雞)、養(yǎng)豬(森林豬)、養(yǎng)羊的林下經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)可能會對森林造成一定的破壞，使生態(tài)環(huán)境受到影響是明顯的(尤其是養(yǎng)豬和養(yǎng)羊?qū)τ琢值钠茐谋容^嚴(yán)重)，而森林旅游涉及的土建工程在審批方面較為嚴(yán)格。因此，替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到一定的限制。

第三，實施天保工程一期使森工企業(yè)負(fù)擔(dān)有所增加。一方面，天保工程一期實施的限伐政策減少了森工企業(yè)的收入，同時職工下崗趨勢未得到緩解，而天保工程的補貼無法足額滿足森工企業(yè)的實際需要，森工企業(yè)面臨基本養(yǎng)老補助存在缺口、下崗職工一次性安置費標(biāo)準(zhǔn)偏低等問題[32-33]。另一方面，天保工程實施后，重點國有林區(qū)力圖實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的根本變化，經(jīng)濟增長方式的徹底轉(zhuǎn)變，以及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的提升、支柱產(chǎn)業(yè)的替換。但重點國有林區(qū)長期以來是以木材為支撐的獨木經(jīng)濟，這一格局突然被打破，替代產(chǎn)業(yè)和接續(xù)產(chǎn)業(yè)不能立刻上馬，企業(yè)的經(jīng)濟狀況難以支持經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。

天保工程一期實施期間，重點國有林區(qū)對天然林保護的意識較為淡薄，林區(qū)改革受政策推動處于初步探索階段，而這些嘗試更多地局限于擺脫經(jīng)濟發(fā)展困境。隨著天保工程二期政策的實施，重點國有林區(qū)逐漸認(rèn)識到以保護為目標(biāo)的林業(yè)經(jīng)營是一項持久性工程，保護意識逐漸牢固，促進了企業(yè)的改革進程。為將保護意識落實到改革實處，重點國有林區(qū)采取了包括森工局的公司化運作[34]、森工內(nèi)部的政企分開[35-36]、社會職能的剝離[37]、林場所的布局調(diào)整[38]、森林資源管理體制的改革[39]等改革措施，以期達(dá)到保護天然林資源的目的。

3 天保工程實施成效促進重點國有林區(qū)開展改革頂層設(shè)計

重點國有林區(qū)林業(yè)企業(yè)改革存在林業(yè)企業(yè)“三不像(即政府不像政府、事業(yè)不像事業(yè)、企業(yè)不像企業(yè))”問題。雖然，20世紀(jì)80年代“兩危”(指可采伐資源危機、企業(yè)經(jīng)濟危困)出現(xiàn)之后，重點國有林區(qū)試圖在企業(yè)內(nèi)部實現(xiàn)政企分開、政事分開、管辦分開，剝離社會職能等，但因為無法確定林業(yè)企業(yè)的性質(zhì)和職能，所以林業(yè)企業(yè)仍無法實現(xiàn)改革目標(biāo)。天保工程的實施明確了國家對重點國有林區(qū)的認(rèn)知和定位。林業(yè)企業(yè)為貫徹落實林業(yè)新定位，通過實行全面停止天然林商業(yè)性采伐試點開辟了改革新道路：2013年底，黑龍江省伊春市率先開展全面停止天然林商業(yè)性采伐，不僅貫徹落實了天保工程的宗旨，還用實踐證明了政企分開、剝離社會職能是林區(qū)改革必選路線；2014年4月，黑龍江重點國有林區(qū)50個林業(yè)局正式啟動全面停止天然林商業(yè)性采伐試點，同時2014—2020年中央財政每年對龍江森工、大興安嶺林業(yè)集團公司增加安排天保工程財政資金23.5億元，為下一步改革做好了鋪墊。

全面停伐強化了將生態(tài)保護放在第一位的觀念，要求重點國有林區(qū)居民的一切經(jīng)營活動都以天然林保護為前提，改變了重點國有林區(qū)以木材生產(chǎn)為中心的管理體系和以經(jīng)濟效益為核心指標(biāo)的考核體系，并在此基礎(chǔ)上開始完善重點國有林區(qū)的治理體系和治理能力。實質(zhì)上，全面停伐形成了重點國有林區(qū)改革的頂層設(shè)計的出臺，促使國家開始在停伐的前提下設(shè)計未來的林業(yè)改革，從此重點國有林區(qū)必將走上一條跳出原來管理體制和運行機制的改革之路。順應(yīng)林區(qū)未來發(fā)展的需要，2015年2月8日，國家出臺了《國有林場改革方案》和《國有林區(qū)改革指導(dǎo)意見》。

2018年以來，在國家和當(dāng)?shù)卣鲗?dǎo)下，黑龍江省陸續(xù)出臺了《黑龍江省農(nóng)墾和森工重點國有林區(qū)改革相關(guān)人員待遇政策》《黑龍江省農(nóng)墾和森工重點國有林區(qū)改革社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法》《黑龍江省農(nóng)墾和國有林區(qū)政府行政職能移交及辦社會職能改革財政管理體制調(diào)整暫行辦法》等具體的改革文件，促進重點國有林區(qū)各項改革得以有效展開。同時，吉林、內(nèi)蒙古等地的林區(qū)改革也相繼展開，政企不分、企業(yè)辦社會等困擾林業(yè)企業(yè)的改革難題得到解決。

4 天保工程期間重點國有林區(qū)改革面臨的問題

4.1 天然林資源保護制度有待完善

根據(jù)2019年實施的《天然林保護修復(fù)制度方案》提出用最嚴(yán)格制度、最嚴(yán)密法治保護修復(fù)天然林的要求，天保工程關(guān)于天然林保護的相關(guān)制度需要進一步完善。首先是相關(guān)法律法規(guī)不健全，主要體現(xiàn)在天然林管護制度、天然林用途管制制度、天然林保護修復(fù)監(jiān)管制度和天然林修復(fù)制度。天然林的保護和修復(fù)必須以嚴(yán)格的法律保障作為基礎(chǔ)，才能真正落實到位，重點國有林區(qū)的改革也才能真正到位；其次是天然林資源保護的頂層設(shè)計必須進一步明確，只有國家層面的頂層設(shè)計到位，才能為重點國有林區(qū)天然林保護修復(fù)的實施和林區(qū)改革提供依據(jù)和思路；再次是需要制定各類天然林資源保護管理辦法以及已制定辦法的修訂，從而精準(zhǔn)提升天然林質(zhì)量，并在制度完善過程中尋求深化改革的方向。

4.2 天保工程區(qū)的民生問題需要進一步改善

截至2018年，天保工程的實施使重點國有林區(qū)約96萬名富余職工得到妥善安置，67萬人長期穩(wěn)定就業(yè)，民生得到顯著改善[40]；林區(qū)居民保護意識明顯增強，森林質(zhì)量穩(wěn)步提升，生態(tài)建設(shè)成效顯著[41]。但是，受天然林商業(yè)性采伐停伐的影響，重點國有林區(qū)仍存在部分民生問題等待解決。以內(nèi)蒙古森工集團為例，截至2018年7月，天然林保護工程專項資金對住房公積金和企業(yè)年金未給予補助，隨著時間的推移，這部分資金支出將逐年擴大；在崗混崗職工及改制職工人數(shù)未包含在天保工程職工人數(shù)范圍內(nèi)(林區(qū)現(xiàn)有在崗混崗職工5123人，常年與全民職工從事相同工作，形成無固定期限勞動關(guān)系)，但管理局每年都需要承擔(dān)其五項保險支出。另外，森林管護、森林撫育、補植補造、人工造林現(xiàn)行補貼標(biāo)準(zhǔn)已不能保障相關(guān)人員工資性支出，這些關(guān)系林區(qū)民生的問題都需要進一步解決。此外，因停伐產(chǎn)生的富余職工也需要進一步消化，以黑龍江伊春林區(qū)為例，2013年全面停伐后，產(chǎn)生富余職工1.98萬人，因為停伐政策給予的兩級管理費和運營費用不包括富余職工的工資，使富余職工失去工作崗位和收入來源，從而面臨生活困境。

重點國有林區(qū)還存在隱性失業(yè)問題和季節(jié)性失業(yè)問題。在編在崗的職工由于工作量不足，降低了收入，形成了隱性失業(yè)問題。由于東北國有林區(qū)無霜期較短，那些原來依賴木材生產(chǎn)的職工在冬季處于賦閑狀態(tài)，形成了季節(jié)性失業(yè)問題。為此，重點國有林區(qū)在改革過程需將民生問題放置首位，結(jié)合國家扶持和自身潛力，大力發(fā)展公益事業(yè)、增強企業(yè)特質(zhì)，借助區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的便利進行地方化改造。

4.3 森林資源結(jié)構(gòu)性危機仍然存在

2018年，東北、內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)森林資源的總量達(dá)到0.26億hm2，但森林資源的結(jié)構(gòu)不合理。以黑龍江大興安嶺重點國有林區(qū)為例，根據(jù)第九次全國森林資源清查數(shù)據(jù)，2018年大興安嶺重點國有林區(qū)的中幼齡林面積410.24萬hm2，占喬木林面積的60.38%，近成過熟林面積269.14萬hm2，占喬木林面積的39.62%?？梢姡笈d安嶺重點國有林區(qū)天然林以幼齡林為主體，幼齡林與近成過熟林的比例約為3∶2，森林結(jié)構(gòu)不合理，不利于實現(xiàn)森林永續(xù)利用的目標(biāo)。此外，因為森林結(jié)構(gòu)不合理，所以還存在森林功能不完善、森林自我調(diào)節(jié)能力低、生態(tài)環(huán)境改善能力和防御自然災(zāi)害能力不足等問題。

4.4 林區(qū)人口老齡化嚴(yán)重

根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)可知，1990—2000年中國65歲及以上的老年人口增長40.13%，黑龍江省老年人口增長率為51.48%，大小興安嶺林區(qū)老年人口增加4.72萬人，整體增長率達(dá)79.71%，年均增長6.03%，遠(yuǎn)高于全國和黑龍江省的增長速度[42]。截至2018年，重點國有林區(qū)在勞動崗位上的職工大多處于50歲上下，年輕人比例小，且從教育程度上看，在崗的年輕人受教育程度普遍偏低，真正從事體力勞動的年輕人就更少。勞動崗位上的職工退休后，林區(qū)勞動力的結(jié)構(gòu)性短缺將變成絕對短缺。各林區(qū)都存在一定數(shù)量的混崗工，由于不是正式職工缺乏相應(yīng)的社會和勞動保障；而企業(yè)改制時形成的部分“買斷”(企業(yè)一次性支付給員工一定數(shù)額的貨幣，同時解除企業(yè)和富余員工之間的勞動關(guān)系)的職工(這部分職工年齡偏大)也形成了一定的社會壓力，因為當(dāng)時買斷給付的貨幣數(shù)額較低，職工的生活相對困難。

4.5 改革的配套措施需進一步完善

受利益主體和利益分配的制約，職能移交會出現(xiàn)人員接收問題不利于實現(xiàn)政企分開的目標(biāo)。例如：有些地方接收了學(xué)校和醫(yī)院的資產(chǎn)，但不愿意接收教師和醫(yī)務(wù)人員；有些地方由于林業(yè)局所有樓房大多未繳納房屋公共維修基金，“兩供一業(yè)”移交后當(dāng)小區(qū)房屋漏水及管線破裂等情況發(fā)生時維修資金成為問題；還有些地方雖然接收了所有的人員，但轉(zhuǎn)移后職工身份認(rèn)定存在問題，具體而言，職能移交之前企業(yè)職工的身份和待遇一樣，但移交后，原來森工企業(yè)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、廣電職能等公益事業(yè)進入事業(yè)單位體制內(nèi)，為事業(yè)編制人員身份，一旦完成身份轉(zhuǎn)變，各項待遇隨即提高；而原來森工企業(yè)“兩供一業(yè)”及市政環(huán)衛(wèi)職能，納入企業(yè)管理，各項待遇和變?yōu)槭聵I(yè)單位的林業(yè)職工有很大差別。因此，需進一步完善改革的配套措施，從而改善因改革而出現(xiàn)的各類問題。

5 深化重點國有林區(qū)改革的措施建議

天保工程明確了重點國有林區(qū)的改革方向，有力促進了改革進程，重點國有林區(qū)的改革則形成了倒逼機制，促成了國家改革的頂層設(shè)計盡早出臺，二者相輔相成、互相促進、互為條件。事實證明，重點國有林區(qū)要振興和發(fā)展，必須在對自身準(zhǔn)確定位的前提下才能實現(xiàn)；重點國有林區(qū)的改革必須遵循國家的頂層設(shè)計，并依據(jù)頂層設(shè)計制定改革策略，以促進其更加完善，從而解決改革面臨的一系列問題，并通過這些問題的解決引領(lǐng)林區(qū)改革進一步走向深入。

5.1 完善天然林保護制度，加快林區(qū)的改革步伐

加快相關(guān)法律法規(guī)的制定，使天然林保護在法律框架下進行，依法推進工程建設(shè)，依法維護企業(yè)的保護權(quán)利，依法調(diào)動全社會的保護力量。加快制定《天然林保護條例》，盡快從國家層面出臺與天然林資源保護工作相關(guān)的指導(dǎo)意見，從而完善天然林保護的頂層設(shè)計。制定或修訂各類天然林資源保護管理辦法，對有關(guān)天然林資源保護的資金使用、森林管護、年度任務(wù)核查、政府年度目標(biāo)考核進一步做出規(guī)范。以便于林業(yè)企業(yè)以此為依據(jù)完成接下來的改革和創(chuàng)新，根據(jù)天然林資源保護的要求，完成機構(gòu)設(shè)置的調(diào)整，合理設(shè)計人員編制和人員規(guī)模；整合林場所的布局；創(chuàng)新森林資源管理體制；強化林業(yè)企業(yè)的生態(tài)服務(wù)功能等。

5.2 加大對天保工程區(qū)的投入，改善民生推進改革

國家對天保工程的投入有效地緩解了工程區(qū)的經(jīng)濟危困，也改善了民生狀況，但還是滿足不了林區(qū)社會發(fā)展和改革創(chuàng)新的需要。主要原因是：一方面實施天保工程后，國有森工企業(yè)職工的收入高度依賴天保工程，且收入結(jié)構(gòu)趨于穩(wěn)定。其工資性收入主要來源于森林管護費，以及從事公益林建設(shè)、森林撫育、森林培育等的補助。因此建議根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣骄べY和物價的變化水平，對工程建設(shè)補助標(biāo)準(zhǔn)進行動態(tài)調(diào)整，逐步提高國有林管護、森林撫育、職工“五險”等補助標(biāo)準(zhǔn)，解決國有森工企業(yè)職工養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險缺口，穩(wěn)定職工就業(yè)，保持林區(qū)社會穩(wěn)定，推進改革。另一方面接續(xù)產(chǎn)業(yè)和替代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要大量的投入，這也需要國家的大力支持。從森工林區(qū)的實際調(diào)查來看，采集業(yè)、種養(yǎng)殖業(yè)等林下經(jīng)濟，包括森林旅游等的發(fā)展，對企業(yè)收入的增加拉動力量有限，因此還要依靠國家投入完成非林產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

5.3 運用先進的技術(shù)和手段，科學(xué)地保護天然林資源

建議根據(jù)《天然林保護修復(fù)制度方案》的要求，運用先進的科技手段建立退化天然林修復(fù)制度。改變過去僵化的保護思想，進行科學(xué)的人工干預(yù)，按照天然林演替規(guī)律和發(fā)育階段，科學(xué)實施修復(fù)措施，遏制天然林繼續(xù)退化。通過人工促進、天然更新等措施，促使稀疏退化的天然林的正向演替，最終提高森林的生態(tài)功能。對天然林中的幼林進行撫育，促進形成地帶性頂級群落。

5.4 引入社會資本，探索天然林資源多元化保護機制

鼓勵社會組織參與天然林資源保護事業(yè)，彌補林業(yè)企業(yè)勞動力和資金短缺的問題。通過資源資產(chǎn)化讓社會資本流入林區(qū)，參與林區(qū)建設(shè)。主動參與當(dāng)?shù)貐^(qū)域發(fā)展的一體化進程，利用地方經(jīng)濟的發(fā)展帶動林區(qū)經(jīng)濟和天然林資源保護事業(yè)。鼓勵公民、法人和其他組織通過捐贈、資助、認(rèn)養(yǎng)、志愿服務(wù)等方式，從事天然林保護公益事業(yè)。

5.5 形成農(nóng)林融合發(fā)展的全新改革思路

未來重點國有林區(qū)發(fā)展不應(yīng)是一枝獨秀，也不可能一枝獨秀，應(yīng)該成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的一份子，特別是中央提出山水林田湖草綜合治理的思路后，更應(yīng)該主動融入地方經(jīng)濟建設(shè)中，走出過去那種劃地而治的局限，這樣才更有利于天然林的保護和林區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。因此必須建立農(nóng)林融合發(fā)展的改革新思路。一是建立農(nóng)林大融合的理念。把解決農(nóng)林矛盾的農(nóng)林融合發(fā)展問題上升到基于天然林保護修復(fù)背景下的農(nóng)林融合發(fā)展問題；把局限于農(nóng)林具體經(jīng)營對象和過程的農(nóng)林融合提升到區(qū)域經(jīng)濟融合發(fā)展的高度。二是進行主動融合。改變過去為解決林權(quán)、地權(quán)及森林保護等問題被動融合的局面，適應(yīng)重點國有林區(qū)改革的要求，通過主動融合，融入大農(nóng)業(yè)的發(fā)展藍(lán)圖之中，在主動融合過程中占領(lǐng)先機，謀求發(fā)展和振興。三是改變?nèi)诤下窂?。改變過去僅僅依賴產(chǎn)業(yè)融合的發(fā)展思路，從體制、機制入手設(shè)計融合路徑，從人才、技術(shù)、勞動用工等各方面進行設(shè)計，形成彼此相連、相互滲透，以農(nóng)林在地域上具有的天然融合性為基礎(chǔ)，構(gòu)建經(jīng)濟、社會及文化等方面的融合體。