姚 巖，王 恒

(1.北京師范大學(xué) 中國基礎(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)協(xié)同創(chuàng)新中心，北京 100875；2.江蘇師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，江蘇 徐州 221116)

代課教師主要是學(xué)校為解決臨時(shí)性的教師需求(如教師生病、休假等)采用“誰聘用，誰支付”的方式而聘用的教學(xué)人員。他們與民辦教師雖同屬于編制外教師，但無論是在官方政策、學(xué)術(shù)研究，還是媒體報(bào)道中，中小學(xué)代課教師所受到的關(guān)注都遠(yuǎn)不及民辦教師，這使得該群體形象被主流話語下的民辦教師形象所遮蔽。

實(shí)際上，在民辦教師被清退后，代課教師曾接替民辦教師在農(nóng)村教育發(fā)展中做出獨(dú)特貢獻(xiàn)，直至今天還廣泛分布在我國以公辦學(xué)校為主的各類學(xué)校中[1]60。20世紀(jì)90年代末農(nóng)村代課教師問題最先受到關(guān)注，孟慶瑜認(rèn)為農(nóng)村學(xué)校缺編、財(cái)政包干到鄉(xiāng)的體制等是代課教師產(chǎn)生的重要原因[2]。他們多為落榜的初中、高中畢業(yè)生，很少接受師范專業(yè)教育或培訓(xùn)，主要在 “老、少、邊、山、窮”地區(qū)任教，工作具有“半耕半教”特點(diǎn)，多數(shù)人都具有農(nóng)民身份，且教齡長、年齡偏大[3]。梁文艷、胡詠梅對(duì)我國西部農(nóng)村代課教師的工作狀況進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)該群體教學(xué)質(zhì)量不高，因?qū)W校經(jīng)費(fèi)有限被分配了較少的培訓(xùn)機(jī)會(huì)，對(duì)學(xué)校教育管理的參與度較低[4]。2006年教育部新聞發(fā)言人宣布將按照《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》的要求，采取多種措施進(jìn)一步加快清退中小學(xué)代課人員工作，諸多學(xué)者對(duì)這一政策可能給農(nóng)村教育發(fā)展造成的影響進(jìn)行了闡述，認(rèn)為它有可能加劇農(nóng)村教師短缺，引發(fā)大量農(nóng)村兒童失學(xué)，同時(shí)忽視代課教師們的歷史貢獻(xiàn)[5]。政策出臺(tái)后，代課教師群體雖減少，但并未完全消失，相關(guān)研究也持續(xù)開展。

2013年，黃道主、張文言開始將研究重點(diǎn)轉(zhuǎn)向城市，指出城市代課教師面臨生存困境，主張理順學(xué)校用人機(jī)制，助力代課教師擺脫生存困境[6]，此后一大批城市代課教師的實(shí)證研究開始涌現(xiàn)。這些在人口學(xué)特征(性別、教育背景等)、工作態(tài)度上不同于以往的代課教師，被學(xué)者稱為新生代代課教師[7]。譚葉認(rèn)為我國教師管理二元制是城市代課教師產(chǎn)生及生存困境的主要影響因素[8]，邵澤斌重點(diǎn)關(guān)注了城市化的背景，認(rèn)為代課教師從根本上表征著我國義務(wù)教育公共治理中供給側(cè)結(jié)構(gòu)與需求側(cè)結(jié)構(gòu)的不匹配和不平衡問題[9]，可見城市代課教師群體的產(chǎn)生有著多重邏輯。李巧珍從性別角度指出新生代代課教師以女性為主，在性別依附和性別偏見等社會(huì)性因素影響下，她們的工作生活不可避免地處于不樂觀狀態(tài)，這一困境無法得到根除[10]。

研究群體的轉(zhuǎn)換是否意味著我國中小學(xué)代課教師構(gòu)成的變化，新中國成立后至今我國中小學(xué)代課教師隊(duì)伍經(jīng)歷了怎樣的發(fā)展過程，當(dāng)前表現(xiàn)出何種特征，未來發(fā)展趨勢(shì)如何，茲試就相關(guān)問題梳理、探討。

一、我國中小學(xué)代課教師隊(duì)伍的歷史演變

(一)數(shù)量演變

1. 20世紀(jì)80年代以前：小規(guī)模時(shí)期

20世紀(jì)80年代以前，我國代課教師數(shù)量非常有限，其數(shù)量和影響力遠(yuǎn)不及民辦教師。

新中國成立后，國家在對(duì)原有私立中小學(xué)教師接管過程中，將一部分具備相關(guān)手續(xù)的教師轉(zhuǎn)為民辦教師，另一部分沒有相關(guān)手續(xù)的教師轉(zhuǎn)為代課教師。兩類教師群體數(shù)量受到國家教育改革方針政策的影響，經(jīng)歷了相同的發(fā)展路徑：擴(kuò)張(“大躍進(jìn)”時(shí)期)-壓縮(調(diào)整恢復(fù)期)-再擴(kuò)張(1966-1976年)，1977年民辦教師總數(shù)達(dá)到471.2萬，占全國中小學(xué)教師的56%，代課教師增加到41.75萬人，僅占全國中小學(xué)教師的5%左右[11]。

這一時(shí)期代課教師數(shù)量少，工作狀態(tài)與民辦教師相似，加之教師隊(duì)伍管理方式相對(duì)粗放，政府很少將其作為一個(gè)獨(dú)立類別進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，民辦教師和代課教師因之常常被混為一體，國家在副食品、生活用品供應(yīng)和中師招生等問題上主張給予兩類教師同等待遇[12]。

2. 20世紀(jì)八九十年代：擴(kuò)張期

20世紀(jì)八九十年代是代課教師數(shù)量的極速擴(kuò)張期，其數(shù)量擴(kuò)張與國家清退民辦教師和普及義務(wù)教育密切相關(guān)。

民辦教師激增引發(fā)了教學(xué)質(zhì)量之憂。1978 年教育部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)教師隊(duì)伍管理工作的意見》，開始對(duì)民辦教師進(jìn)行規(guī)范化管理。1986年國家出臺(tái)相關(guān)政策規(guī)定禁止繼續(xù)招聘民辦教師[13]，主張通過“關(guān)、轉(zhuǎn)、招、辭、退”等方式到2000年基本解決已有的民辦教師問題。民辦教師數(shù)量因此急劇減少，一些資優(yōu)民辦教師通過轉(zhuǎn)、招被納入公辦教師隊(duì)伍。

這一時(shí)期，我國同時(shí)提出了普及義務(wù)教育的目標(biāo)。對(duì)于財(cái)力薄弱的縣鄉(xiāng)政府而言，國家對(duì)民辦教師的清退極大地影響了它們的義務(wù)教育普及工作。它們必須尋找其他替代性的教師資源，以實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育普及的目標(biāo)。不少被清退的民辦教師在此背景下進(jìn)入代課教師隊(duì)伍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，代課教師這一階段以年均5萬的速度增加，在1997年到達(dá)歷史最高峰——100.55萬人[11]。

在數(shù)量激增的背景下，國家對(duì)代課教師的管理也趨于細(xì)化，逐漸明確了該群體的權(quán)利和義務(wù)，并開始將代課教師作為獨(dú)立指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。

3. 20世紀(jì)末至今：數(shù)量急劇收縮到緩慢再擴(kuò)張時(shí)期

20世紀(jì)末，國家為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、提升農(nóng)村教育質(zhì)量發(fā)布了一系列清退代課教師的政策，使得我國代課教師數(shù)量進(jìn)入急劇收縮階段，隨著政策剛性程度的弱化，代課教師近些年又表現(xiàn)出緩慢增加的趨勢(shì)。

1996年12月，中共中央、國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于切實(shí)做好減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的決定》，從減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)及人員開支的角度提出要嚴(yán)格控制代課教師數(shù)量，規(guī)范教師聘任。2001年國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》和《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》要求對(duì)代課教師進(jìn)行剛性清退，全國代課教師數(shù)量自此縮減嚴(yán)重。1998年、2003年、2007年、2009年我國代課教師數(shù)量分別是97.8萬(小學(xué)84.18[14]82-83，中學(xué)13.62[14]60-61)、54.29萬(小學(xué)42.39萬[15]158-159，中學(xué)11.90萬[15]67)、37.93萬(小學(xué)27.23萬[16]162-163，中學(xué)10.70萬[16]68)、33.52萬(小學(xué)23.45萬[17]162-163，中學(xué)10.07萬[17]69)，10年內(nèi)共計(jì)減少64.28萬。

2010年初，教育部新聞發(fā)言人續(xù)梅表示，國家并沒有規(guī)定2010年是在崗代課教師清退的截止時(shí)間，地方教育部門在代課教師清退問題上的態(tài)度開始緩和，由剛性清退轉(zhuǎn)為彈性清退，代課教師收縮速度有所減緩，甚至出現(xiàn)緩慢擴(kuò)張的趨勢(shì)。2011年，我國代課教師總數(shù)為28.86萬(小學(xué)18.77萬[18]156-157，中學(xué)10.09萬[18]72-73),2015年下降至20.46萬(小學(xué)14.67萬[19]156-157，中學(xué)5.80萬[19]72-73)，僅減少8.4萬人，2015年之后有所增加，從20.46萬增長至2019年的22.79萬(小學(xué)16.69萬，中學(xué)6.10萬[20]162-163，中學(xué)6.77萬[20]78-79)。

(二)教師結(jié)構(gòu)演變

1. 2010年前后全國代課教師城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化

2010年以前，我國代課教師主要分布在農(nóng)村學(xué)校[21]，即使這一過程中農(nóng)村代課教師所占比例表現(xiàn)出下降趨勢(shì)，但其依然遠(yuǎn)高于相應(yīng)城鎮(zhèn)代課教師比例[22]。2011年以后，我國代課教師的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)開始發(fā)生變化，從過去的以農(nóng)村為主過渡到現(xiàn)在的以城鎮(zhèn)為主。

2011年，我國城鎮(zhèn)代課教師總量為15.55萬人，首次超過農(nóng)村代課教師總量(13.31萬人)[18]72-73,156-157，這一趨勢(shì)在之后幾年得以保持。中國教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2019年我國城鎮(zhèn)代課教師占比高達(dá)68.37%，而農(nóng)村代課教師占比為31.63%[20]78-79,162-163。可見，接近70%的代課教師現(xiàn)如今分布在城鎮(zhèn)學(xué)校。

2.中小學(xué)代課教師城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)發(fā)展存在差異

根據(jù)中國教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)相關(guān)結(jié)果測(cè)算，我國小學(xué)和中學(xué)階段的城鄉(xiāng)代課教師結(jié)構(gòu)變化存在一定的差異，中學(xué)階段更早實(shí)現(xiàn)了從以農(nóng)村為主到以城鎮(zhèn)為主的轉(zhuǎn)變。

小學(xué)階段， 2013年，我國農(nóng)村教師占比53.15%，在此之前一直是我國代課教師的主體構(gòu)成[23]156-157。2015年農(nóng)村代課教師占比跌至50%以下[19]156-157，2017年下降至37.98%[20]162-163。與之相反，城鎮(zhèn)代課教師比例不斷提升。

中學(xué)階段，2001年我國農(nóng)村教師占比52.52%[24]64-65，在此之前中學(xué)代課教師一直是以農(nóng)村為主，但到了2003年，農(nóng)村代課教師占比為43.54%，已經(jīng)低于城鎮(zhèn)比例——56.46%[15]67，2019年農(nóng)村代課教師占全國代課教師隊(duì)伍的14.25%，顯著低于相應(yīng)城鎮(zhèn)代課教師比例——85.75%[20]78-79。

二、當(dāng)前我國中小學(xué)代課教師隊(duì)伍特征

現(xiàn)階段，我國中小學(xué)代課教師表現(xiàn)出年輕化、女性化、資優(yōu)化的特征，被稱“新生代代課教師”[7]，與此同時(shí)，他們也繼承了傳統(tǒng)代課教師的某些特征，如邊緣化和不穩(wěn)定性，在專業(yè)發(fā)展和教師穩(wěn)定性中處于劣勢(shì)地位。

(一)女性化

女性化是指代課教師中女教師比例不斷提高，甚至顯著超越男教師這一現(xiàn)象。1998年全國中小學(xué)代課教師中女性代課教師比例為56.25%[14]60-61，182-183，兩性之間的差異并不突出，2009年女代課教師占全部代課教師的比例增加到63.19%[17]69，162-163，2017年這一比例高達(dá)76.63%[20]78-79,162-163，女性教師遠(yuǎn)多于男性，成為代課教師的主體構(gòu)成。

一些區(qū)域性研究與全國性研究結(jié)論一致。武漢市某區(qū)9所公立中小學(xué)代課教師中女性比例為77.3%[25]，江西省景德鎮(zhèn)市昌江區(qū)農(nóng)村中小學(xué)女性代課教師比例為88.1%[26]。

代課教師隊(duì)伍的女性化是女性在勞動(dòng)力市場中的弱勢(shì)地位與教師職業(yè)性別的文化刻板共同作用的結(jié)果[27]。改革開放后，男性相對(duì)而言擁有更多職業(yè)選擇，從教師職業(yè)中退出，作為勞動(dòng)力市場弱勢(shì)群體的女性則越來越多地進(jìn)入教師職業(yè)，女性教師的增多也增強(qiáng)了教師職業(yè)是更適合女性職業(yè)的印象刻板，進(jìn)一步吸引女性進(jìn)入教師職業(yè)。

(二)年輕化

省級(jí)和區(qū)縣層面農(nóng)村學(xué)校、城鎮(zhèn)學(xué)校的研究均顯示我國中小學(xué)代課教師群體以中青年為主，整體表現(xiàn)出年輕化的特征。

例如，對(duì)山西省4市10縣270名代課教師的調(diào)查顯示，代課教師平均年齡為27歲，27歲及以下的教師占比為86.6%，最小22歲，27歲以上教師占比13.4%，最大48歲，整體較為年輕[28]；蘇南某鎮(zhèn)430名代課教師中，30歲以下的教師數(shù)量高達(dá)289名，占比67.2%[9]；武漢市某區(qū)9所中小學(xué)76位代課教師中，40歲及以下教師占比65.1%[25]；江西省景德鎮(zhèn)市昌江區(qū)134名農(nóng)村小學(xué)代課教師中，30歲以下教師共106人，占教師隊(duì)伍的79.1%[26]。

代課教師隊(duì)伍的年輕化與大學(xué)生就業(yè)難問題不無關(guān)系。1996年中國逐步取消了大學(xué)畢業(yè)包分配制度，并實(shí)行高等教育擴(kuò)招，這使得每年都有大量大中專畢業(yè)生進(jìn)入勞動(dòng)力市場成為預(yù)備勞動(dòng)力，青年勞動(dòng)力人數(shù)的增加帶來了各行業(yè)勞動(dòng)力年齡結(jié)構(gòu)的年輕化，代課教師隊(duì)伍同樣如此。

(三)資優(yōu)化

與20世紀(jì)八九十年代相比，新生代代課教師學(xué)歷水平高，多數(shù)具有教師資格證和師范教育的背景，表現(xiàn)出資優(yōu)化的特征。

對(duì)山西中小學(xué)代課教師的調(diào)查結(jié)果顯示，本科及以上學(xué)歷教師占比為61%，?？茖W(xué)歷教師占比36%，高中及以下學(xué)歷僅占3%，絕大多數(shù)為大專及以上學(xué)歷[28]。當(dāng)然，城鎮(zhèn)和農(nóng)村中小學(xué)代課教師學(xué)歷結(jié)構(gòu)有一定的差距，前者明顯優(yōu)于后者。四川某城鎮(zhèn)中小學(xué)代課教師中本科及以上學(xué)歷占比為70%-80%，甚至不乏研究生學(xué)歷的教師[8]，而在一些鄉(xiāng)村學(xué)校，如江西省農(nóng)村小學(xué)代課教師則以?？茷橹鳎急冗_(dá)到86.6%，本科教師比例相對(duì)較低[26]。

專業(yè)背景方面，絕大多數(shù)代課教師持有教師資格證，教學(xué)水平得到基本保障。山西270 名中小學(xué)代課教師中，教師資格證書持有者占比88.15%，農(nóng)村學(xué)校未持有者以老一代代課教師為主[28]；城鎮(zhèn)中小學(xué)持有資格證代課教師不僅比例高，而且多數(shù)畢業(yè)于師范類大學(xué)[29]。

新生代代課教師的資優(yōu)化反映了我國師范教育的進(jìn)步，也與我國師范類畢業(yè)生培養(yǎng)結(jié)構(gòu)性過剩不無關(guān)系。據(jù)報(bào)道，2014年我國內(nèi)地師范類畢業(yè)生共計(jì)61.78萬人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過全國中小學(xué)基礎(chǔ)教育師資實(shí)際需求——25萬，我國每年大約都有40萬師范生培養(yǎng)過剩[30]，因此招聘過程中校方尤其是城鎮(zhèn)中小學(xué)處于優(yōu)勢(shì)買方地位，對(duì)代課教師的學(xué)歷和專業(yè)要求不斷提升。

(四)邊緣化

代課教師的邊緣化是指代課教師是整個(gè)教師隊(duì)伍中的次級(jí)勞動(dòng)力，在工作壓力和社會(huì)支持、工作報(bào)酬和職業(yè)晉升等方面處于弱勢(shì)地位。

由于代課教師不具備體制內(nèi)身份，在學(xué)校中位置相對(duì)邊緣，很容易被指派額外的教學(xué)任務(wù)，使其課時(shí)量高于公辦教師。對(duì)長沙市的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，公辦教師每周課時(shí)數(shù)大約為13節(jié)，代課教師約為15節(jié)，每周比公辦教師多出1-2節(jié)課[31]。面臨額外工作任務(wù)，承擔(dān)較高工作壓力的代課教師在工作過程中并未獲得與之相匹配的學(xué)校和家長支持。盡管多數(shù)代課教師工作認(rèn)真、負(fù)責(zé)，卻容易因?yàn)榇n身份遭遇家長的不信任[32]。學(xué)校管理者同樣擔(dān)心培養(yǎng)代課教師是“為他人做嫁衣”，很容易削弱對(duì)其培訓(xùn)支持。2016年對(duì)河北省某市市區(qū)10 所小學(xué)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，未接受校外培訓(xùn)的代課教師占比為 52%，僅接受過3天以內(nèi)短期培訓(xùn)的占38%，接受過3天以上校外培訓(xùn)的代課教師僅占10%[33]。

工資待遇方面，代課教師工資構(gòu)成主要包括基本工資和班主任津貼，多地代課教師工資在1 000～3 000元之間浮動(dòng)，約為公辦教師收入的1/3～3/5不等[33]，有時(shí)候會(huì)面臨拖欠問題，且農(nóng)村代課教師工資尤其低。代課教師是否享有各類社會(huì)保險(xiǎn)和住房公積金主要視學(xué)校情況而定。一些辦學(xué)經(jīng)費(fèi)較為充裕的學(xué)?？赡軙?huì)為教師購買某一類別的社會(huì)保險(xiǎn)(主要是養(yǎng)老保險(xiǎn))[31]，且一般是以較長的工作年限為前提，一些學(xué)校雖然提供了多類社會(huì)保險(xiǎn)，但由于工資低，保險(xiǎn)繳納的數(shù)額也很低，很少有學(xué)校愿意為教師支付金額較大的住房公積金[32]。中小學(xué)代課教師在職稱評(píng)聘中還面臨群體身份的歧視，即使教學(xué)表現(xiàn)優(yōu)異，多數(shù)地方教育部門在代課教師職稱評(píng)定中設(shè)置障礙，甚至禁止他們參評(píng)，從而剝奪了他們的晉升資格。相關(guān)研究顯示，91.4%的代課教師未能評(píng)定職稱，而相應(yīng)公辦教師比例僅為13.1%[34]。

(五)不穩(wěn)定性

中小學(xué)代課教師的不穩(wěn)定性是指該群體職業(yè)意志薄弱、職業(yè)變動(dòng)傾向高的特點(diǎn)[29]。新生代中小學(xué)代課教師多是80后、90后，成長于改革開放的時(shí)代背景下，不完全認(rèn)同老一輩教師“奉獻(xiàn)、犧牲、甘于清貧”的工作價(jià)值觀，強(qiáng)調(diào)對(duì)個(gè)人優(yōu)質(zhì)生活的追求，希望能夠獲得合理的工作報(bào)酬。盡管代課教師職業(yè)使其在與孩子交往過程中建立了良好的人際關(guān)系，體驗(yàn)到較強(qiáng)的職業(yè)成就感，也能夠產(chǎn)生較強(qiáng)的職業(yè)認(rèn)同感，但是有限的工資收入與消極的社會(huì)評(píng)價(jià)一定程度上弱化了她們對(duì)教師職業(yè)的情感歸屬。

原本公辦中小學(xué)教師工資吸引力就不高，代課教師不僅工資低于公辦教師，且多數(shù)不享有與其生活密切相關(guān)的醫(yī)療保險(xiǎn)、住房公積金等福利，因此中小學(xué)代課教師對(duì)工作的滿意度不高。武漢某區(qū)54%的公辦教師對(duì)工資收入表示滿意，相應(yīng)代課教師比例僅為26%[25]。較低的工作滿意度也帶來了這些代課教師隊(duì)伍的不穩(wěn)定性，“對(duì)于絕大多數(shù)代課教師而言，進(jìn)入體制內(nèi)部或?qū)ひ挻龈鼉?yōu)厚的崗位是更好的選擇，現(xiàn)狀只是權(quán)宜之計(jì)”[6]。

除自主流動(dòng)造成的不穩(wěn)定外，還存在因?qū)W校辭退導(dǎo)致的代課教師流動(dòng)問題。一些代課教師通常與學(xué)校簽訂一年的勞動(dòng)合同，一旦合同期限結(jié)束，學(xué)校生源或者公辦教師數(shù)量發(fā)生變化，學(xué)校便會(huì)終止與代課教師的合作，這也導(dǎo)致了她們從代課教師隊(duì)伍中的退出。代課教師的退出一定程度上影響了教師隊(duì)伍的穩(wěn)定性，增加了其他教師的工作量和學(xué)校管理困境，并造成了某些教育資源的浪費(fèi)。

三、未來我國中小學(xué)代課教師隊(duì)伍發(fā)展趨勢(shì)

未來我國中小學(xué)代課教師隊(duì)伍的女性化、年輕化、資優(yōu)化、邊緣化和不穩(wěn)定性特征將繼續(xù)存在，除此之外，還將表現(xiàn)出需求隱匿化、空間趨向城鎮(zhèn)化和區(qū)域發(fā)展分化的趨勢(shì)。

(一)需求隱匿化

在學(xué)齡兒童增加、教師隊(duì)伍女性化和國家編制制度改革的背景下，我國代課教師的需求將繼續(xù)存在，但是在國家清退代課教師的政策影響下，這種需求被隱匿，通過其他方式(如大班額)表現(xiàn)出來。

2011年11月，我國各地全面實(shí)施雙獨(dú)二孩政策，2013年12月實(shí)施單獨(dú)二孩政策，2015年10月實(shí)施全面二孩政策，這意味著2020年以后我國將迎來新的入學(xué)高峰，對(duì)新任教師的需求量必然增加。與此同時(shí)，“全面二孩”政策也帶來教師扎堆生孩子的情況，據(jù)報(bào)道，中小學(xué)教師休產(chǎn)假比例總體上占全體教師的8%～10%，比起政策實(shí)施前的3%～5%增加了一倍多[35]，由產(chǎn)假引起的教師崗位空缺也需要進(jìn)行補(bǔ)充。

2013年在地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革工作會(huì)議上，李克強(qiáng)總理提出要嚴(yán)控地方政府編制總量，確保財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增[36]。由于編制授予權(quán)在編制管理部門，在編制總量調(diào)控中，一些地區(qū)的編制管理部門更多的是從本地財(cái)政供養(yǎng)能力出發(fā)考慮編制問題，很少將編制向教育部門傾斜。由于缺少招聘公辦教師的編制，中小學(xué)校只能通過招聘代課教師解決教師短缺難題。

2010年代課教師清退雖然從剛性轉(zhuǎn)向柔性，但時(shí)任教育部人事司副司長的呂玉剛也表示嚴(yán)禁產(chǎn)生新的代課教師[37]。這一政策導(dǎo)向?qū)Φ胤酱n教師招聘產(chǎn)生負(fù)面影響，使其需求被隱匿化、壓縮化，一定程度上帶來中小學(xué)的大班額問題。

2011年，我國大班額、超大班額數(shù)量分別占比18.96%和15.02%，且城鎮(zhèn)遠(yuǎn)比農(nóng)村嚴(yán)重[38]215，前者占大班額總量的80%以上[39]。國家一直將消除大班額作為教育治理的重要目標(biāo)，也在近些年取得一定效果，但與之共存的是代課教師數(shù)量增加，2019年相比2015年增加了2.33萬人，從側(cè)面不難看出地方教育部門對(duì)代課教師的客觀需求被隱匿化了。

(二)空間趨向城鎮(zhèn)化

義務(wù)教育城鎮(zhèn)化及農(nóng)村教師補(bǔ)充方式的創(chuàng)新將會(huì)帶來代課教師空間分布上的變化，越來越多的代課教師將向城鎮(zhèn)靠攏，導(dǎo)致城鎮(zhèn)代課教師的進(jìn)一步增加。

未來幾年，我國將繼續(xù)鞏固城鎮(zhèn)化成果。根據(jù)國務(wù)院測(cè)算，城鎮(zhèn)化率將在2020年超過62%，2030年超過70%，城鎮(zhèn)人口增量將進(jìn)一步提升[40]107。除舉家進(jìn)城新增的城鎮(zhèn)學(xué)齡兒童外，留守農(nóng)村的家庭中，86.6%的家長選擇將子女送到城鎮(zhèn)學(xué)校[41]，這也就意味著未來城鎮(zhèn)學(xué)生數(shù)量依然有較大的增長空間。

教育城鎮(zhèn)化率提升必然將極大地改變城鄉(xiāng)在校生規(guī)模，使得全國層面表現(xiàn)出城鎮(zhèn)在校生規(guī)模擴(kuò)大，農(nóng)村在校生規(guī)模下降的特征。學(xué)校在校生規(guī)模的變化要求相應(yīng)教師數(shù)量的變化，其中城鎮(zhèn)教師需求量將進(jìn)一步增加。這也就意味著，城鎮(zhèn)學(xué)校對(duì)代課教師的需求量和招聘數(shù)量會(huì)進(jìn)一步提升。

除此之外，以“特崗計(jì)劃”為代表的創(chuàng)新性農(nóng)村教師補(bǔ)充方式極大地解決了農(nóng)村學(xué)校的師資短缺問題，減少了農(nóng)村學(xué)校的代課教師需求[42]。在農(nóng)村學(xué)生生源萎縮，教師數(shù)量逐步得到補(bǔ)充的背景下，農(nóng)村中小學(xué)校對(duì)代課教師的需求量相對(duì)低于城鎮(zhèn)學(xué)校，且工作期滿在農(nóng)村學(xué)校找不到教職的代課教師將有可能流向城鎮(zhèn)，帶來我國中小學(xué)代課教師向城鎮(zhèn)靠攏的特征。

(三)區(qū)域發(fā)展分化

區(qū)域發(fā)展分化是指在國家鼓勵(lì)政府購買服務(wù)的背景下，不同區(qū)域之間代課教師的發(fā)展將日益分化。

2017年，《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五規(guī)劃”》鼓勵(lì)政府通過向社會(huì)力量購買服務(wù)的方式解決教師培訓(xùn)、學(xué)位供給和師資配置問題，賦予了地方政府在義務(wù)教育階段購買服務(wù)教師的合法權(quán)。在這一政策導(dǎo)向下，一些地區(qū)已經(jīng)將服務(wù)型師資的購買視為緩解本地多種類型的教師短缺和處理代課教師遺留問題的重要手段，但同時(shí)需要注意的是現(xiàn)階段實(shí)施了政府購買服務(wù)教師的縣/市/區(qū)財(cái)政狀況良好，多數(shù)位于省中等或偏上位置[43]。

這也就意味著盡管同時(shí)面對(duì)代課教師客觀存在的現(xiàn)實(shí)需求，但經(jīng)濟(jì)狀況的分化將帶來區(qū)域之間代課教師處理結(jié)果的差異，財(cái)政實(shí)力更為充裕的縣市可以通過經(jīng)濟(jì)刺激和政府購買將代課教師轉(zhuǎn)為服務(wù)型教師，較早解決代課教師問題。

四、未來我國中小學(xué)代課教師隊(duì)伍管理建議

總之，當(dāng)前我國代課教師主要分布在城鎮(zhèn)學(xué)校，以中青年、女性教師為主，資質(zhì)良好。很多教師工作表現(xiàn)得到了所在學(xué)校校長和公辦教師的認(rèn)可，一部分優(yōu)秀的代課教師甚至在師生關(guān)系、教學(xué)技能方面的表現(xiàn)優(yōu)于本校公辦教師，位列學(xué)校教學(xué)骨干之中[31]，但是編制外的身份卻造成了他們的邊緣化和不穩(wěn)定性。

代課教師隊(duì)伍數(shù)量和結(jié)構(gòu)的演變反映了我國教育發(fā)展的重點(diǎn)已經(jīng)從普及轉(zhuǎn)向了質(zhì)量提升，其需求在未來一段時(shí)間是客觀存在的，且對(duì)我國教育質(zhì)量提升具有重要意義。簡單清退代課教師、一味嚴(yán)禁所有地區(qū)招聘新代課教師并不能從根本上解決問題，未來我們需要從上移管理權(quán)限、提升勞動(dòng)報(bào)酬、拓展晉升空間和創(chuàng)新編制制度等角度對(duì)代課教師(尤其是財(cái)力薄弱縣市)進(jìn)行管理。

(一)上移管理權(quán)限

當(dāng)前，多數(shù)學(xué)校根據(jù)其需要設(shè)定代課教師需求、招聘標(biāo)準(zhǔn)并支付代課教師工資，僅有少數(shù)地區(qū)的代課教師工資由地方財(cái)政和學(xué)校共同承擔(dān)。管理權(quán)重心過低導(dǎo)致了代課教師招聘的隨意性，加劇了該群體的不穩(wěn)定性。

為此，我們有必要將代課教師管理權(quán)限上移到縣級(jí)層面，使縣級(jí)政府切實(shí)承擔(dān)起自身在代課教師方面的職責(zé)，以便對(duì)其進(jìn)行規(guī)范化管理：通過深入調(diào)研，審查學(xué)校代課教師需求，謹(jǐn)防虛假招聘和搭便車招聘；基于縣級(jí)教育長遠(yuǎn)發(fā)展設(shè)置代課教師招聘標(biāo)準(zhǔn)，確保招聘質(zhì)量；做好長期規(guī)劃，確保代課教師專業(yè)成長和晉升并通過強(qiáng)勁的縣級(jí)財(cái)政保障代課教師群體的勞動(dòng)報(bào)酬。

(二)提升勞動(dòng)報(bào)酬

以城鎮(zhèn)教師為主的新生代代課教師，年輕者較多，收入不高，受到高房價(jià)和消費(fèi)文化雙重壓迫，面臨較大的生存壓力，有必要提升代課教師群體的勞動(dòng)報(bào)酬水平。

一方面，我們應(yīng)完善代課教師的工資結(jié)構(gòu)，除基本工資外，確保代課教師享有基本的社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和住房公積金等，減輕該群體的被邊緣感，并縮小他們與編制內(nèi)教師的工資差距，實(shí)現(xiàn)同工同酬的目標(biāo)。另一方面要嘗試探索省、市、縣等不同教育層級(jí)在代課教師財(cái)政投入問題上的分工與合作機(jī)制，確保代課教師工資水平的保障與提升。

(三)拓展晉升空間

教師培訓(xùn)方面，地方教育行政部門應(yīng)當(dāng)做好系統(tǒng)設(shè)計(jì)，確保一定比例的代課教師能夠獲得高質(zhì)量培訓(xùn)，教育部門可將代課教師培訓(xùn)作為對(duì)各學(xué)校教育質(zhì)量考核的指標(biāo)之一，確保學(xué)校真正重視代課教師培訓(xùn)。

日常教學(xué)方面，學(xué)校需要建立起學(xué)科人才需求庫，科學(xué)預(yù)測(cè)學(xué)校教學(xué)需要，據(jù)此招聘代課教師，著眼于代課教師未來發(fā)展需要為其安排適宜的教學(xué)任務(wù)，努力避免教師所教與所學(xué)不對(duì)口的問題；同時(shí)，要淡化代課教師體制外身份的影響，根據(jù)教學(xué)成績而非身份狀況決定教師是否具有職稱參評(píng)的資格，確保該群體教育教學(xué)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

(四)創(chuàng)新編制制度

編制制度創(chuàng)新是消解代課教師身份認(rèn)同危機(jī)，提升工作積極性的重要方式?？h級(jí)政府層面可以建立過渡教師編制庫，表現(xiàn)優(yōu)異的代課教師可以獲得教師編制，按要求考核后獲得正式編制。地方教育部門發(fā)揮統(tǒng)籌功能，對(duì)縣域內(nèi)教師編制進(jìn)行綜合調(diào)配，逐步確保過渡編制的教師最終獲得正式編制。

另外，探索有意早退、無意教學(xué)和一部分教學(xué)不合格教師的編制退出機(jī)制。通過學(xué)情考核引導(dǎo)一部分符合條件、自愿退出的老教師，和考核不合格的教師退出現(xiàn)有教師編制隊(duì)伍，為表現(xiàn)優(yōu)異的代課教師入編創(chuàng)造良好的條件。

總之，新中國成立70年來，我國代課教師數(shù)量經(jīng)歷了擴(kuò)張-收縮-再緩慢擴(kuò)張的過程，教師結(jié)構(gòu)從以農(nóng)村為主演變?yōu)橐猿擎?zhèn)為主，越來越多的年輕、受過高等教育和師范專業(yè)培訓(xùn)的女性成為代課教師，卻因?yàn)檫吘壔墓ぷ魈幘潮憩F(xiàn)出較高的不穩(wěn)定性。盡管國家教師政策的主導(dǎo)方向是減少、清除代課教師，但該群體始終沒有完全退出中國教育舞臺(tái)，其存在反映了城鎮(zhèn)化背景下民眾對(duì)優(yōu)質(zhì)教育需求與國家教育供給能力不足之間的矛盾。在國家清退代課教師，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化的背景下，代課教師未來將出現(xiàn)需求隱匿化、空間趨向城鎮(zhèn)化和區(qū)域發(fā)展分化的趨勢(shì)。國家有必要通過上移代課教師管理權(quán)限、提升勞動(dòng)報(bào)酬、拓展晉升空間和創(chuàng)新編制制度等方面進(jìn)行統(tǒng)籌管理，更好地解決代課教師問題，滿足民眾的教育需要。