顧麗敏

習(xí)近平總書記在江蘇視察時(shí)強(qiáng)調(diào)，必須始終高度重視發(fā)展壯大實(shí)體經(jīng)濟(jì)，抓實(shí)體經(jīng)濟(jì)一定要抓好制造業(yè)。作為實(shí)體經(jīng)濟(jì)的核心，制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵支撐。2018年，江蘇明確提出重點(diǎn)培育13個(gè)先進(jìn)制造業(yè)集群;2019年底，省委十三屆七次全會(huì)進(jìn)一步提出聚焦自主可控、安全高效，加快構(gòu)建先進(jìn)制造業(yè)體系的新要求，特別指出要充分發(fā)揮集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)和超大規(guī)模的市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮企業(yè)和企業(yè)家主體作用，堅(jiān)持政府引導(dǎo)和市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合?？梢姡苿?dòng)江蘇制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，必須進(jìn)一步強(qiáng)化政策協(xié)同，結(jié)合市場(chǎng)化法治化手段的運(yùn)用，加快實(shí)現(xiàn)質(zhì)量、效率、動(dòng)力的變革。

我省當(dāng)前制造業(yè)政策體系的提升空間

近年來(lái)，我省圍繞制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展出臺(tái)一系列政策文件，覆蓋創(chuàng)新能力、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、兩化融合、質(zhì)量效益、綠色發(fā)展、企業(yè)活力等六大政策目標(biāo)，形成綜合運(yùn)用供給側(cè)、需求側(cè)、環(huán)境側(cè)三大類政策工具的政策體系，并呈現(xiàn)出政策主體之間配合度高、政策目標(biāo)和發(fā)展要求契合度高的“兩高”特點(diǎn)。但在政策協(xié)同上，還存在提升空間。

提升政策主體協(xié)同支持制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的力度和范圍。先進(jìn)制造業(yè)是制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的方向，在內(nèi)容和范疇上與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)存在一定的重合。隨著創(chuàng)新能力在制造業(yè)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型中越發(fā)處于核心位置，產(chǎn)業(yè)政策與科技政策在內(nèi)容上將會(huì)存在普遍的交叉性，產(chǎn)業(yè)布局和發(fā)展思路可能會(huì)存在差異，進(jìn)一步區(qū)分和梳理有助于提升跨部門政策主體的協(xié)同程度。此外，制造業(yè)政策還涉及規(guī)劃、環(huán)境、財(cái)政、稅收等功能部門的協(xié)同。

提升政策工具應(yīng)用的多元化、均衡化水平。環(huán)境側(cè)工具應(yīng)用市場(chǎng)化法治化手段已有一定的基礎(chǔ)。如市場(chǎng)監(jiān)督、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、簡(jiǎn)政放權(quán)、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范等環(huán)境側(cè)工具均已有應(yīng)用，但在具體應(yīng)用方式、作用領(lǐng)域、細(xì)化程度等方面仍有較大提升空間。選擇性產(chǎn)業(yè)政策仍是主流。如針對(duì)制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵核心技術(shù)和高端人才不足等問(wèn)題，我省及時(shí)出臺(tái)了系列產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、行動(dòng)計(jì)劃，并通過(guò)評(píng)優(yōu)認(rèn)定和財(cái)稅政策予以支持引導(dǎo)，表現(xiàn)出較強(qiáng)的前瞻性。財(cái)稅政策、評(píng)優(yōu)認(rèn)定等政策工具是主要手段，其次為金融和用地支持等政策工具。但由于技術(shù)前沿和產(chǎn)業(yè)前沿具有很強(qiáng)的不確定性，選擇性的政策傾斜有可能導(dǎo)致資源錯(cuò)配，對(duì)潛在的新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生擠出和抑制效應(yīng)。供給側(cè)工具使用較為平衡。如公共服務(wù)平臺(tái)、人才培養(yǎng)和引進(jìn)、產(chǎn)學(xué)研合作等供給側(cè)工具使用較為均衡，但數(shù)量和質(zhì)量仍有較大進(jìn)步空間。需求側(cè)工具總體應(yīng)用較少，且工具種類較為單一，消費(fèi)補(bǔ)貼、政府采購(gòu)、國(guó)際貿(mào)易拓展等政策工具的利用有待增加，需提升政策內(nèi)容的覆蓋面和結(jié)構(gòu)化配置水平。

提升政策協(xié)同 健全政策體系

加強(qiáng)跨部門政策資源整合，健全制造業(yè)中長(zhǎng)期發(fā)展產(chǎn)業(yè)政策體系。當(dāng)前，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和行動(dòng)計(jì)劃大多以三年為期，作用期限主要在2020年，亟需對(duì)下一階段的政策體系著手布局。要在既有政策目標(biāo)體系上，對(duì)政策資源進(jìn)行系統(tǒng)性梳理，重點(diǎn)整合交叉性、破碎化政策內(nèi)容，補(bǔ)充政策缺位內(nèi)容，促成制定政策部門之間的相互銜接與配合，圍繞制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的中長(zhǎng)期目標(biāo)、任務(wù)和重點(diǎn)領(lǐng)域，進(jìn)一步完善與財(cái)政政策、稅收政策、金融政策、價(jià)格政策、貿(mào)易政策、投資政策等的銜接配合機(jī)制，進(jìn)而健全整個(gè)政策體系。

加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策與其他政策之間的協(xié)同，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。一是加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策與區(qū)域發(fā)展政策的協(xié)同，形成跨行政區(qū)域的產(chǎn)業(yè)空間布局一體化。結(jié)合區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、城市群發(fā)展、區(qū)域發(fā)展基礎(chǔ)和潛力、地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異、城鄉(xiāng)一體化等，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)集群等形式在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)和合作中的產(chǎn)業(yè)協(xié)作優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)空間布局合理化，形成跨區(qū)域?qū)I(yè)化分工，避免重復(fù)建設(shè)和過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)。二是加強(qiáng)與國(guó)家開放戰(zhàn)略的協(xié)同，積極應(yīng)對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易新趨勢(shì)，加快制造業(yè)國(guó)際市場(chǎng)的開拓，為制造業(yè)產(chǎn)能提供國(guó)際合作渠道。三是加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策與生態(tài)環(huán)境政策的協(xié)同，產(chǎn)業(yè)政策要考慮社會(huì)接受度、生態(tài)環(huán)境承載力，社會(huì)政策、生態(tài)環(huán)境政策也要綜合考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)以及發(fā)展實(shí)際。

抓住系統(tǒng)發(fā)揮政策協(xié)同效能的關(guān)鍵點(diǎn)

產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮作用有兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，一是競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)，二是企業(yè)成為富有創(chuàng)新能力和競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力的微觀經(jīng)營(yíng)主體。因此，政策設(shè)計(jì)必須基于市場(chǎng)機(jī)制的有效發(fā)揮，以及企業(yè)主體地位的實(shí)現(xiàn)。

優(yōu)化選擇性產(chǎn)業(yè)政策，強(qiáng)化功能性產(chǎn)業(yè)政策。選擇性產(chǎn)業(yè)政策有助于集聚資源、助推特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而功能性產(chǎn)業(yè)政策則面向全社會(huì)，通過(guò)提供有關(guān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化的長(zhǎng)期研判和國(guó)際信息，引導(dǎo)企業(yè)主體作出相應(yīng)的市場(chǎng)選擇。因此，在政策工具選擇上，一方面要優(yōu)化選擇性產(chǎn)業(yè)政策，約束使用范圍，創(chuàng)新政策工具使用方式，減少對(duì)一般產(chǎn)業(yè)的直接干預(yù)，如環(huán)境側(cè)工具方面創(chuàng)新財(cái)政扶持方式、拓寬新興產(chǎn)業(yè)的融資渠道、鼓勵(lì)專項(xiàng)債券融資引入社會(huì)資本共同參與;另一方面，要強(qiáng)化功能性產(chǎn)業(yè)政策，不斷完善以信息咨詢服務(wù)、融資服務(wù)、技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)、創(chuàng)業(yè)服務(wù)、人才服務(wù)和市場(chǎng)拓展服務(wù)等為主要內(nèi)容，形成多層次、寬領(lǐng)域、多樣性的公共服務(wù)體系，營(yíng)造產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良好環(huán)境，激勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要素與公共服務(wù)支撐，規(guī)范市場(chǎng)主體行為。

引入競(jìng)爭(zhēng)政策，將產(chǎn)業(yè)政策功能聚焦到激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新和發(fā)展活力上來(lái)。產(chǎn)業(yè)政策是具有特定產(chǎn)業(yè)指向的政策措施，而競(jìng)爭(zhēng)政策則旨在維護(hù)和促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。二者實(shí)施機(jī)制不同，但目標(biāo)一致，都是為了提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，存在協(xié)同的基礎(chǔ)。通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)中立政策，在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，落實(shí)和完善負(fù)面清單制度，對(duì)符合條件的企業(yè)主體，賦予其相應(yīng)的權(quán)利，消除經(jīng)營(yíng)壁壘;在經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)方面，保持公平中立，稅收、監(jiān)管和社會(huì)責(zé)任等強(qiáng)制性負(fù)擔(dān)保證不同所有制企業(yè)面臨同等待遇。培育多元化社會(huì)組織，發(fā)揮社會(huì)組織在行業(yè)自律、維護(hù)市場(chǎng)公平、配置市場(chǎng)資源等方面的功能。

加強(qiáng)政策評(píng)估，根據(jù)實(shí)際效果及時(shí)調(diào)整。制定出臺(tái)產(chǎn)業(yè)政策是基于對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的預(yù)判。由于經(jīng)濟(jì)生活的復(fù)雜性，產(chǎn)業(yè)政策在具體實(shí)施中可能會(huì)背離初衷，產(chǎn)生副作用。因此，要建立健全產(chǎn)業(yè)政策的后評(píng)估制度，對(duì)實(shí)施效果進(jìn)行跟蹤分析，評(píng)估是否達(dá)到了預(yù)期效果、是否產(chǎn)生了新的排除限制競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題、是否存在對(duì)競(jìng)爭(zhēng)損害更小的替代方案等，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果及時(shí)調(diào)整，使產(chǎn)業(yè)政策的制定實(shí)施更加科學(xué)合理。

（作者系江蘇省區(qū)域現(xiàn)代化研究院副研究員）責(zé)任編輯：何 樂(lè)