夏丹波

一、33個試點盤活宅基地的主要做法

構建科學的管理服務機制。一是建立健全管理與服務機構。政府層面在縣級成立宅基地改革辦公室或宅基地改革領導小組負責統(tǒng)籌縣（市）域范圍內(nèi)的宅基地改革工作。村集體層面成立股份經(jīng)濟合作社或由鄉(xiāng)賢組成集體經(jīng)濟組織理事會，負責代行宅基地所有權，對宅基地的審批、有償取得、有償退出、流轉等各環(huán)節(jié)工作進行具體組織領導。充分發(fā)揮村民自治委員會在盤活工作中民主監(jiān)督、民主協(xié)商、民主管理的作用。二是開展大調(diào)研大排查。通過大調(diào)研大排查，對超標占有、違規(guī)占有、閑置情況、農(nóng)民意愿及其背后原因進行了全面考察分析。三是統(tǒng)一確權登記。根據(jù)不同情況、不同原因，分類制定確權登記標準、方式，對符合規(guī)定的宅基地進行確權全覆蓋。四是妥善處理歷史遺留問題。針對超標和一戶多宅的不同原因，違占違建的不同情節(jié)，漸次消化歷史問題，理順管理秩序。五是做好盤活服務。政府通過建設農(nóng)村產(chǎn)權交易中心、構建農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地交易平臺，提供信息收集、發(fā)布公告、組織交易、簽證簽約、產(chǎn)權變更、收益分配、資金監(jiān)管等市場交易服務。扶持社會評估機構、中介機構進入農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地市場。充分運用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地市場盤活農(nóng)村宅基地。六是建立健全監(jiān)督體系。對清理確權后的宅基地進行統(tǒng)一登記，有的地方還建立了宅基地管理數(shù)據(jù)庫，對取得、經(jīng)營、退出、流轉等進行全程動態(tài)監(jiān)管。同時，村集體經(jīng)濟組織、村民自治委員會、村黨支部委員會及村務監(jiān)督委員會等對宅基地的進出及各中間環(huán)節(jié)的工作進行全程監(jiān)督，有的地方還專門設立了村級宅基地監(jiān)察員。

實行靈活的有償取得和有償使用機制。一是針對宅基地合法超標部分按梯次收取使用費，針對違法超標部分區(qū)別情節(jié)分別予以收費。二是在區(qū)位條件、經(jīng)濟條件較好的地方集中規(guī)劃宅基地開展有償競位，實行有償取得，對本集體經(jīng)濟組織以外的成員在一定條件下開通有償取得渠道。三是對利用剩余宅基地及農(nóng)房出租、合伙、入股的農(nóng)戶，在規(guī)定的過渡期過后，向村集體經(jīng)濟組織交納一定的土地收益金。

創(chuàng)設嚴格的有償退出機制。首先，確定有償退出的主體。主要有這樣幾類：一是進城落戶且有穩(wěn)定收入的；二是脫貧攻堅、生態(tài)移民、自然災害易地搬遷的；三是集聚建房居住或村莊整治中集中規(guī)劃居住的；四是一戶多宅的。其次，明確有償退出的程序。農(nóng)戶退出宅基地是一個事關農(nóng)民基本生活保障和農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定的重要工作，必須通盤考慮、嚴格把關，而設定嚴格規(guī)范的退出程序是合理退出的保證。各試點地方通過出臺相關制度對申請、審核、批準、驗收、補償?shù)雀鱾€環(huán)節(jié)進行了詳細規(guī)范。第三，確定有償退出的補償標準。關于宅基地退出的補償標準各個地方差異較大，這主要是因為33個試點所在地的經(jīng)濟、環(huán)境、條件、資源稟賦等差異較大。發(fā)達省市的試點，經(jīng)濟、區(qū)位、資源、生態(tài)條件好的試點宅基地退出的補償費用較高，而廣大經(jīng)濟欠發(fā)達的偏遠地方補償標準則普遍較低。而且各地補償?shù)姆绞揭灿休^大區(qū)別，有實物補償、貨幣補償、股份補償?shù)取Ｑa償?shù)男问揭哺鞑幌嗤?，比較典型的有天津的“宅基地換房”制度、重慶的“地票”制度、浙江義烏的“集地券”制度、河南長垣的“復墾券”制度等。

建立可控的有限流轉機制。一是有條件的地方農(nóng)戶通過自營、合伙或出租方式，將宅基地和農(nóng)房用于從事餐飲、旅游、倉儲、農(nóng)產(chǎn)品加工等，增加財產(chǎn)性收益。二是農(nóng)民用閑置的宅基地入股村集體企業(yè)或其他企業(yè)，或者村集體組織用回購（或收回）的宅基地入股其他企業(yè)。三是在限定區(qū)域內(nèi)允許宅基地在特定主體之間轉讓，一般是在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部或縣（市）域內(nèi)跨集體經(jīng)濟組織轉讓。四是通過確權頒證并與銀行協(xié)商，允許宅基地在銀行抵押貸款，緩解農(nóng)資不足。五是探索宅基地上市，一些試點地方為了提高宅基地土地價值，結合城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，將閑置宅基地轉換為集體經(jīng)營性建設用地或城市建設用地指標后直接上市。

探索多樣的三權分置實現(xiàn)機制。一是由集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一行使宅基地所有權，保證集體經(jīng)濟組織享有對宅基地的分配、收益、處分等權利，彰顯宅基地的所有權歸屬。二是嚴格認定并保證農(nóng)戶的集體經(jīng)濟組織成員資格權，對“一戶一宅”中的“戶”進行專門規(guī)定，這是申請并獲取宅基地的前提。三是盡量擴展渠道盤活宅基地使用權。所謂盤活宅基地就是在依法維護所有權的前提下，適當放寬資格權和使用權，允許資格權和使用權在動態(tài)監(jiān)管下有序流轉。達到還權于集體、還利于農(nóng)民、還配置于市場的“三還”改革目標。

二、貴州盤活農(nóng)村宅基地面臨的主要問題

制度政策供給不足。《中華人民共和國土地管理法》對宅基地三權分置、宅基地流轉、退出資金來源、退出后歸屬及處置等關系宅基地盤活的重要事項沒有納入立法規(guī)范。33個試點的很多盤活舉措都是在授權之下突破了現(xiàn)行法律規(guī)定。貴州在盤活宅基地過程中必然也會面臨一些在實踐中有效的盤活舉措可能缺乏法律依據(jù)的問題。政策層面對盤活宅基地也沒有明確指引，2018、2019年中央一號文件和《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》在明確底線的基礎上，從宏觀層面上鼓勵進行宅基地改革，盤活閑置宅基地和農(nóng)房，但對宅基地的流轉、土地收益金的分配等重要事項沒有具體安排。《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》就盤活利用提出的“五要”總體要求和“五項”重點工作，只是從原則上為盤活利用提出了一些方向性的指引，而相關的就業(yè)扶持、醫(yī)療教育保障、金融服務、社會保障、產(chǎn)權保護和市場培育規(guī)范等方面的配套政策還必須結合地方實際及時制定出臺。

農(nóng)村經(jīng)濟相對滯后。從試點改革看，盤活農(nóng)村宅基地總體來說是經(jīng)濟較為發(fā)達的農(nóng)村，社會效益和經(jīng)濟效益更高一些。因為宅基地能不能真正盤活，和當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設、村集體經(jīng)濟組織的市場開發(fā)意識和能力、城鎮(zhèn)化程度等因素密切相關，而這些因素又往往取決于農(nóng)村的整體經(jīng)濟發(fā)展水平。貴州農(nóng)村經(jīng)濟在脫貧攻堅中雖然得到了極大推進，但總體落后是不爭的事實。

組織執(zhí)行能力不強。一是承擔屬地責任的縣鄉(xiāng)政府在組織執(zhí)行盤活工作中可能出現(xiàn)動力不強、經(jīng)驗不足、力量不夠、統(tǒng)籌乏力的問題。二是基層農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門剛承擔宅基地管理工作，在組織執(zhí)行盤活工作中存在銜接機制缺乏、機構隊伍不健全、保障條件不具備、行政執(zhí)法能力和組織指導能力不強等實際問題。三是具體承擔盤活工作的農(nóng)村經(jīng)營管理部門存在體系不健全、隊伍不穩(wěn)定、力量不匹配、保障不到位等突出問題。不少地方的農(nóng)村經(jīng)營管理部門名存實亡，根本無力承擔盤活工作。

配套設施措施還不健全。除了城中村和城市周邊農(nóng)村外，貴州的宅基地大多處于偏遠農(nóng)村，由于長期經(jīng)濟發(fā)展滯后，農(nóng)村的教育、醫(yī)療、體育、文化、康養(yǎng)等配套設施比較落后，與城市差距較大，對創(chuàng)業(yè)就業(yè)、旅游觀光、休養(yǎng)療養(yǎng)的吸引力和承載力還不大。對農(nóng)村進城落戶人口的就業(yè)保障、失業(yè)扶持、社會保障等配套措施還不到位，嚴重影響其退出宅基地的積極性。

啟動資金比較匱乏。宅基地整治、宅基地騰退補償、收回或回購的宅基地處置都需要大量資金，需要地方有一定財政能力，至少能承擔相應啟動資金。此外，通過整村改造、聚集居住和進城落戶退出宅基地的，還要求農(nóng)戶要有適當?shù)慕?jīng)濟能力用于建造或購買新建房。而貴州的基層政府和不少農(nóng)民資金短缺是普遍性問題。

農(nóng)民意愿普遍不高。試點地方的情況已表明，當前由于各種原因，農(nóng)民對退出宅基地的意愿并不高。貴州由于農(nóng)村經(jīng)濟落后、城鎮(zhèn)化程度還不高、配套條件缺乏等一系列原因，一方面，對退出宅基地農(nóng)戶補償不會太高，另一方面農(nóng)戶對宅基地的依賴性會更高，必然影響農(nóng)戶的騰退意愿。

傳統(tǒng)思維根深蒂固。一是宅基地是無償占有長期占有的私有財產(chǎn)，處分決定權完全在自己。二是普遍把繼承的宅基地和農(nóng)房當成祖產(chǎn)守護，不到萬不得已不會輕易退出。三是不少農(nóng)民認為宅基地和風水有關，關聯(lián)著整個家庭的興衰榮辱，即使有了新居或進城落戶也不能放棄。四是既然退出補償不高，繼續(xù)占有成本又不大，少占不如多占。五是多年來形成的宅基地的隱形流轉問題十分普遍。六是一些區(qū)位或資源優(yōu)勢突出的農(nóng)村（如城郊村）對宅基地價值期待很高。這些傳統(tǒng)思維會嚴重影響農(nóng)戶自愿退出宅基地的意愿，在制定盤活政策，推進相關工作時需要認真對待。

改革風險始終存在?？赡艹霈F(xiàn)的局部風險：一是盤活的方向把握不準，突破了國家相關法律和政策底線，導致工作偏離軌道，產(chǎn)生的政治和法律風險，如宅基地市場化過度改變了所有權屬性或者危及“一戶一宅”或戶有所居的基本原則等。二是盤活方法措施不當，引起農(nóng)戶不滿或抵制，甚至導致發(fā)生群體性事件，產(chǎn)生的社會風險，如工作中一刀切、工作方式簡單粗暴等。三是盤活工作成效不高或組織執(zhí)行不力，導致工作半途而廢或無功而返，造成的人力物力財力浪費，而出現(xiàn)的政府公信力風險，如在整村改造或農(nóng)民公寓建設中出現(xiàn)爛尾工程，或宅基地回購后不能很好利用，由農(nóng)戶手里的閑置宅基地變成集體手里的閑置宅基地。

三、貴州盤活農(nóng)村宅基地的對策建議

嚴守底線，把準方向。一是必須堅決貫徹落實習近平總書記關于宅基地改革的重要指示：“要嚴守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的底線，平衡好國家、集體、個人利益，加快形成可復制可推廣經(jīng)驗。不得以買賣宅基地為出發(fā)點，不得以退出宅基地使用權作為農(nóng)民進城落戶的條件”。二是堅守國家宅基地法律制度確立的“一戶一宅”或“戶有所居”的基本原則，保障宅基地對于農(nóng)民家庭居住托底的福利性保障功能。三是嚴禁城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地，嚴禁下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設別墅大院和私人會館。嚴禁借流轉之名違法違規(guī)圈占、買賣宅基地。四是不得以各種名義違背農(nóng)民意愿強制流轉宅基地和強迫農(nóng)民“上樓”，不得違法收回農(nóng)戶合法取得的宅基地。

城鄉(xiāng)一體，統(tǒng)籌謀劃。盤活宅基地最好能做到全省統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體來謀劃。宅基地盤活不僅僅是農(nóng)村土地制度改革的問題，它還與鄉(xiāng)村振興、城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展緊密相連。而且宅基地閑置量大、利用效率低本身與現(xiàn)存的城鄉(xiāng)二元結構不無聯(lián)系。因此，一些有關盤活宅基地的基礎性、制度性和體制性工作，應該由省級層面在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的視域下統(tǒng)籌實施。比如，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場、建立公平合理的集體經(jīng)營性建設用地入市增值收益分配制度、完善城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策、建立健全城鄉(xiāng)建設用地供應三年滾動計劃、農(nóng)村產(chǎn)權保護交易制度以及實施城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一調(diào)查、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一整治、統(tǒng)一登記等。

點面結合，分類實施。為了做到改革風險可控，可以在全省范圍內(nèi)確立一批試點地方，授權對一些突破性的新措施進行探索總結，比如三權分置的多種實現(xiàn)方式。而其他地方則在現(xiàn)行法律政策框架下全面鋪開，對已有法律政策依據(jù)或方向已經(jīng)明確的工作加以落實。比如：宅基地審批權的下放及其配套工作、多規(guī)合一的統(tǒng)籌工作、宅基地取得的面積標準制定、有償使用和有償退出以及戶有所居的實現(xiàn)方式等。這樣點面結合，一方面可以做到風險可控，遇到問題及時糾正處理，始終保持正確的改革方向，另一方面，又能抓住已有的法律政策機遇整體推進相關工作。同時，宅基地盤活工作內(nèi)容復雜，必須區(qū)別對待，分類實施，注重工作的精細化。一是要區(qū)分區(qū)位條件，因地施策。城中村、城郊村、普通村和偏遠村土地價值、農(nóng)民意愿、組織執(zhí)行力、資金支持差異很大，政策制定和工作要求要有針對性和區(qū)分度。二是要區(qū)分資源稟賦，因村施策。不同的村在文化、建筑、旅游、礦產(chǎn)等方面也有差異，可以在全面清理的基礎上，從共性與個性方面，劃分為幾個類別來分類施策。三是要根據(jù)產(chǎn)業(yè)布局，綜合施策。還要結合農(nóng)村產(chǎn)業(yè)革命過程中，各個村的產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況來分類實施，將盤活宅基地與當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展融合在一起，分類綜合施策。

先易后難，漸次推進。盤活宅基地工作量大，而且很多地方基礎薄弱，一開始抓手不多，能力不強，群眾參與度不高等問題不可避免，所以工作決不能搞一刀切。可以根據(jù)不同地方農(nóng)村的區(qū)位、資源、產(chǎn)業(yè)和能力情況以及盤活宅基地工作的內(nèi)容、措施等綜合評估難易程度，先從容易開展工作的地方，容易實施的工作入手，不斷夯實基礎，不斷動員組織群眾，不斷融合力量，不斷攻克難題。如此一來，不僅可以循序漸進、量力而行，調(diào)動工作的積極性，也可以更好地把握工作節(jié)奏，增加改革的彈性空間與糾錯機會，并實現(xiàn)集中優(yōu)勢力量攻克重大困難。

提升能力，科學管理。一是不斷強化省市縣三級政府制度和政策供給能力，做好宅基地盤活的頂層設計。二是不斷促進縣鄉(xiāng)基層政府提升法律、政策執(zhí)行力，做好盤活宅基地的具體管理服務工作，探索建立宅基地從取得到流轉的全程動態(tài)信息管理平臺，統(tǒng)籌做好宅基地流轉過程中價值評估、中介服務、監(jiān)管體系和市場培育等各個環(huán)節(jié)工作，科學編制鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃。三是想方設法培育村民自治委員會和村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營管理能力，盤活宅基地的一個關鍵是解決貴州廣大農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在資金、人員上的空殼化問題，村集體經(jīng)濟組織功能缺位或發(fā)揮不好，宅基地盤活工作就缺乏專門的組織者、執(zhí)行者，就落不到實處。四是充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織在盤活工作中的作用，將基層黨建與盤活工作緊密聯(lián)系起來，利用好基層黨組織動員群眾組織群眾方面的優(yōu)勢，在一些村集體經(jīng)濟組織功能一時不能發(fā)揮的地方，可以由基層黨組織、村民自治委員會負責相關工作，并不斷發(fā)展村集體經(jīng)濟，健全村集體經(jīng)濟組織功能體系。

依靠農(nóng)民，造福農(nóng)民。盤活宅基地要理性看待并正確處理農(nóng)民可能既是盤活工作的阻力又是盤活工作最大的動力這一對矛盾。從試點改革的情況看，農(nóng)民退出或流轉宅基地的意愿不高，是阻礙盤活工作的重要因素。同時，宅基地盤活工作實質就是群眾工作，做好做通了群眾工作，群眾積極性被調(diào)動起來了，工作就會事半功倍。而調(diào)動群眾積極性的抓手就是要切實考慮到群眾需求群眾利益，因此，盤活工作的出發(fā)點和落腳點必須是保障農(nóng)民權益、增加農(nóng)民收益。

公平取得，控制增量。一要明確界定“一戶一宅”中“戶”的內(nèi)涵，在綜合考慮戶籍制度上的“戶”和農(nóng)村承包經(jīng)營制度上“戶”的基礎上，結合各地方實際通過專門規(guī)定或村規(guī)民約明確本集體經(jīng)濟組織成員共同生活形成的家庭自然戶作為取得宅基地的資格戶。二要盡快制定出臺每戶或人均宅基地的面積標準。三要以法定面積標準為基準，根據(jù)地方實際對合法超標占有宅基地（包括一戶多宅）實行梯次有償使用制度。四要以法定審批面積為基準對批少建多、私搭亂建等違法超標準占有宅基地的，結合超標面積、時間節(jié)點、性質情節(jié)、當事人態(tài)度等可以采用懲罰性有償使用、責令退出、責令恢復、罰款等處罰措施。五要充分發(fā)揮村民自治委員會和宅基地監(jiān)察員的作用，對宅基地從審批、建設到流轉進行全程監(jiān)督。六要加強作為主管單位的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的行政執(zhí)法能力建設，可以設立跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出執(zhí)法機構，集中解決宅基地有關的行政執(zhí)法問題，通過嚴肅執(zhí)法，引導農(nóng)民轉變對宅基地權屬的傳統(tǒng)認知。七要引導村民通過村規(guī)民約規(guī)范對宅基地的管理經(jīng)營，運用社會規(guī)范補充國家法律政策的空白地帶，充分發(fā)揮村集體經(jīng)濟組織成員民主管理、民主監(jiān)督的功能。

創(chuàng)新思路，盤活存量。一是在全省范圍開展深入的宅基地大調(diào)研，弄清宅基地審批、取得、占有、使用、流轉和閑置情況，了解農(nóng)民意愿，了解農(nóng)村集體經(jīng)濟組織情況。二是根據(jù)大調(diào)研情況，將宅基地底數(shù)登記錄入信息數(shù)據(jù)庫，在此基礎上完成對宅基地房地一體的確權頒證工作。三是根據(jù)村莊規(guī)劃、村莊資源稟賦和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)布局指導各村制定宅基地盤活實施方案。四是創(chuàng)設條件，引導農(nóng)戶通過發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等高效利用滿足居住之外的剩余宅基地和農(nóng)房，或鼓勵農(nóng)戶將房地以出租或入股方式交給企業(yè)或個人從事休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、餐飲民宿、文化體驗、創(chuàng)意辦公、電子商務等有利于農(nóng)村發(fā)展的經(jīng)營活動，在一定過渡期后向村集體經(jīng)濟組織交納適當土地收益金。五是有條件的地方可以借鑒農(nóng)村承包地流轉辦法由村集體經(jīng)濟組織將村里全部閑置農(nóng)房統(tǒng)一管理經(jīng)營或以出租、入股方式交給企業(yè)或個人從事相關經(jīng)營，由農(nóng)戶和村集體經(jīng)濟組織按合理比例共享房地收益金。六是限定資格條件、完善用途監(jiān)管，允許閑置房地在一定區(qū)域的村集體組織成員之間轉讓，但轉讓須經(jīng)村集體經(jīng)濟組織同意，政府可以指導制定統(tǒng)一的流轉合同，規(guī)范流轉行為。七是動員進城落戶和一戶多宅農(nóng)民有償退出宅基地，政府和村集體經(jīng)濟組織根據(jù)條件區(qū)分情況，提供實物補償（宅基地換房）、貨幣補償（現(xiàn)金補償）或資格補償（農(nóng)村經(jīng)營性建設用地或城鎮(zhèn)建設用地收益分享資格）等補償方式。八是退出后的閑置宅基地，可用于村集體經(jīng)濟組織內(nèi)調(diào)劑分配，村集體經(jīng)濟組織也可以自行管理經(jīng)營、出租或入股，也可以用于集體公共設施建設，還可以探索轉化為集體經(jīng)營性建設用地，或復墾后轉化為補充耕地指標，在一定的區(qū)域范圍內(nèi)上市流轉，政府要統(tǒng)籌宅基地上市流轉的監(jiān)管、評估、中介服務、收益分配等各項工作，做到動態(tài)監(jiān)督指導。九是按規(guī)劃要求整村重建或有條件聚集居住的村，可以探索通過建造農(nóng)民公寓、連排住宅、農(nóng)民住宅小區(qū)等方式節(jié)約用地，集中居住地可以實行有償競位，節(jié)省的宅基地可按上一條所述方式處理。十是探索將用于經(jīng)營的多余農(nóng)房或閑置宅基地和農(nóng)房轉換為集體經(jīng)營性建設用地，收取土地出讓金并確權頒證，允許流轉。十一是將金融支農(nóng)政策與盤活宅基地相結合，為農(nóng)戶宅基地抵押貸款和農(nóng)村宅基地盤活提供專項金融服務新產(chǎn)品，切實解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的資金問題。十二是對退出宅基地進城落戶家庭或成員在就業(yè)、失業(yè)、醫(yī)療、教育和養(yǎng)老等基本生活保障方面給予配套保障，并保留在一定條件下重回原集體經(jīng)濟組織的通道，提供托底保障。十三是擴寬籌資渠道，研究引入社會資本、發(fā)行地方政府專項債券等方式解決盤活資金問題。

整合資源，形成合力。一是強化政府主導。一方面，盤活宅基地關系到國家農(nóng)村土地制度，涉及千家萬戶農(nóng)民的切身利益，政府必須做好把方向、抓統(tǒng)籌、強監(jiān)管的工作。另一方面，貴州農(nóng)村各方面基礎較差，農(nóng)村基層管理服務水平不高、農(nóng)民經(jīng)營意識不強，政府必須在盤活政策、方案、資金、人員和市場培育方面發(fā)揮主導作用，這項工作才能順利啟動并抓出成效。二是實行村集體經(jīng)濟組織或村民委員會主抓。村集體經(jīng)濟組織或村民委員會作為農(nóng)村集體土地的管理經(jīng)營主體理應承擔主抓盤活工作的責任，這樣既能保證宅基地所有權能夠真正回歸，又能保持工作的主動性、持續(xù)性和精細化。三是充分發(fā)揮農(nóng)戶的主體作用。農(nóng)民是村集體經(jīng)濟組織的資格權人、農(nóng)房的財產(chǎn)所有權人和宅基地使用權人，當然更是盤活工作的直接受益人，而盤活宅基地也主要是通過利用和延伸好農(nóng)戶的這幾項權能來實現(xiàn)。四是大力吸引社會主體和市場主體參與。通過政策激勵、環(huán)境營造、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務設施完善吸引社會資本和市場主體參與盤活農(nóng)村宅基地。努力培育宅基地二級市場。