朱巖

（遼寧省自然資源事務(wù)服務(wù)中心 遼寧 沈陽 110032）

在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程不斷加快的時(shí)期，土地利用問題依舊是發(fā)展的關(guān)鍵，土地資源是發(fā)展之本，節(jié)約集約利用土地是可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的根本之策，關(guān)乎到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展的方方面面。一定時(shí)期，對資源利用與保護(hù)意識不強(qiáng),片面追求經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，忽略土地利用科學(xué)性和合理性，造成資源的過度開發(fā)、粗放利用、產(chǎn)出率低、生態(tài)環(huán)境惡化等問題。從土地利用現(xiàn)狀來看，缺少權(quán)威可行的規(guī)劃是導(dǎo)致各種土地利用問題的根本原因。擺脫以往的土地利用方式，編制以土地節(jié)約集約利用為新的要求及指導(dǎo)方向的國土空間規(guī)劃是重要途徑。

一、節(jié)約集約利用土地的重要意義

開展土地集約節(jié)約利用的目的是為了更加科學(xué)、高效的使用有限的土地資源，避免各種資源的浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。遼寧省是中國重要的老工業(yè)基地，是全國工業(yè)門類較為齊全的省份之一，面對土地資源、環(huán)境壓力日益加重，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)能不足等情況，依靠傳統(tǒng)高耗能、高投入的發(fā)展方式，無法滿足當(dāng)前形勢需要。只有開展節(jié)約集約利用，才可以保障全省生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的長足發(fā)展。在全面建成小康社會(huì)決勝階段、中國特色社會(huì)主義迎來新時(shí)代關(guān)鍵時(shí)期之際，可持續(xù)發(fā)展理念的提出，資源集約利用意識逐漸加強(qiáng)，節(jié)約集約利用土地逐漸上升為國家戰(zhàn)略高度，特別是在“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”的部署中，明確提出節(jié)約優(yōu)先、推進(jìn)綠色發(fā)展的總體要求，加大力度推進(jìn)土地節(jié)約集約利用成為必然要求。

二、科學(xué)編制國土空間規(guī)劃，從源頭上節(jié)約集約利用土地

實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地節(jié)約集約利用，源頭在于國土空間規(guī)劃的合理編制。以節(jié)約集約利用土地為導(dǎo)向，以自然環(huán)境承載力和土地適宜性評價(jià)為基礎(chǔ)，逐步形成節(jié)約資源的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，從而推進(jìn)遼寧省社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。結(jié)合我省實(shí)際，筆者認(rèn)為應(yīng)該加強(qiáng)以下幾方面工作，確保國土空間規(guī)劃編制合理性，為土地節(jié)約集約利用奠定規(guī)劃基礎(chǔ)。

1.以建設(shè)用地減量規(guī)劃為導(dǎo)向，嚴(yán)格劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界

結(jié)合遼寧省行政區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用狀況評價(jià)工作成果來看，我省建設(shè)用地粗放利用趨勢型所占比重較多。建議在市、縣國土空間規(guī)劃編制工作中，應(yīng)以“雙評價(jià)”為基礎(chǔ)，以建設(shè)用地節(jié)約集約利用狀況評價(jià)成果為參照，科學(xué)嚴(yán)判建設(shè)用地粗放利用趨勢型市、縣的建設(shè)用地利用中存在問題，分析問題出現(xiàn)的原因，研究解決的措施。本著生態(tài)文明建設(shè)，資源節(jié)約的理念，建立建設(shè)用地空間規(guī)劃的分類導(dǎo)向體系，盡可能在國土空間規(guī)劃中減少新增建設(shè)用地面積，并在空間規(guī)劃實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地減量中，確定減量規(guī)則和保障機(jī)制。在明確建設(shè)用地規(guī)模的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格劃定各市、縣城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。通過城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的限定，來推動(dòng)建設(shè)用地節(jié)約集約程度的不斷提高，減少城市發(fā)展外延無限制的擴(kuò)展，促進(jìn)城市圈內(nèi)低效、空閑建設(shè)用地的挖潛利用。

2.加強(qiáng)市縣級國土空間規(guī)劃基礎(chǔ)研究工作

近年來，遼寧省縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，建設(shè)項(xiàng)目不斷落地，建設(shè)用地需求量逐年上升，個(gè)別市縣出現(xiàn)了原土地利用規(guī)劃與實(shí)際脫鉤，導(dǎo)致頻繁調(diào)整土地利用規(guī)劃的現(xiàn)象。市縣級國土空間規(guī)劃，特別是縣級國土空間規(guī)劃的合理性和可操作性是確保國土空間規(guī)劃實(shí)施，指導(dǎo)一段時(shí)間國土空間優(yōu)化配置，合理布局的關(guān)鍵。而以自然資源承載力和土地適宜性評價(jià)為基礎(chǔ)的國土空間規(guī)劃專題研究，是確保國土空間規(guī)劃科學(xué)合理，切實(shí)可行的基礎(chǔ)和前提。針對遼寧省各市、縣自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，特別是建設(shè)用地利用狀況和節(jié)約集約程度，進(jìn)行建設(shè)用地潛力、結(jié)構(gòu)、布局等專題研究是十分必要的。通過這些基礎(chǔ)研究，能夠摸清自身建設(shè)用地家底，掌握其內(nèi)部挖潛能力，掌握其空間布局存在問題。要借助國土空間規(guī)劃這個(gè)系統(tǒng)謀劃、頂層設(shè)計(jì)的好機(jī)會(huì)，結(jié)合自身實(shí)際情況和新時(shí)代發(fā)展的要求，明晰新形勢下城鄉(xiāng)發(fā)展的思路，科學(xué)合理地編制國土空間規(guī)劃。從地區(qū)全局及長遠(yuǎn)利益出發(fā)，對各類用地做出相互協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌安排，避免低水平重復(fù)建設(shè)，提高土地利用效率，保證實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約集約利用。

3.加強(qiáng)相關(guān)評價(jià)成果在國土空間規(guī)劃編制中的應(yīng)用

行政區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價(jià)及開發(fā)區(qū)、高校等專項(xiàng)土地利用評價(jià)成果，是在國家制定的評價(jià)指標(biāo)體系下完成的工作成果，成果評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、數(shù)據(jù)來源一致、可比性較強(qiáng)，具有可用性。一方面建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價(jià)成果可為全省各級國土空間規(guī)劃的編制，提供建設(shè)用地節(jié)約集約利用程度、人口、經(jīng)濟(jì)與土地匹配程度、建設(shè)用地綜合利用績效等多方便參考數(shù)據(jù)。另一方面，可將節(jié)約集約用地和土地可持續(xù)利用的理念及節(jié)約集約利用評價(jià)方法融入到國土空間規(guī)劃編制中，從源頭樹立節(jié)約集約用地的理念和指導(dǎo)思想。最后，評價(jià)成果的應(yīng)用將有助于國土空間規(guī)劃編制過程中更加科學(xué)、合理地制定用地規(guī)模和用地結(jié)構(gòu)。

三、合理布局城鄉(xiāng)建設(shè)用地，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)

隨著遼寧省城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，節(jié)約集約利用土地對于城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的發(fā)展都至關(guān)重要，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，成為促進(jìn)節(jié)約和集約用地的重要途徑。結(jié)合遼寧省實(shí)際，提出以下幾點(diǎn)建議。

1.深化土地用途和空間管制，引導(dǎo)城鄉(xiāng)土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整

為適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展對土地利用的多種需求，必須嚴(yán)格按照土地用途管制，根據(jù)各市縣實(shí)際情況，制定相應(yīng)的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，促使城鄉(xiāng)用地由外延式擴(kuò)展逐級轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)部低效地、空閑地挖潛，不斷提高城鄉(xiāng)建設(shè)用地的利用率和產(chǎn)出率，同時(shí)加強(qiáng)建設(shè)用地邊界和空間管制，引導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)有序發(fā)展，在完成城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃布局調(diào)整的同時(shí)逐步實(shí)現(xiàn)用地結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

2.加強(qiáng)村莊規(guī)劃，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興

利用好農(nóng)村土地制度改革，特別農(nóng)村建設(shè)用地入市試點(diǎn)和農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”制度改革等政策，優(yōu)化鄉(xiāng)村建設(shè)用地布局，用好存量，減少增量。結(jié)合縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃編制，通盤考慮農(nóng)村土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點(diǎn)分布、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)和歷史文化傳承等用地，落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略同時(shí)，優(yōu)化村莊布局，集中力量編制科學(xué)合理的、實(shí)用性強(qiáng)的村莊規(guī)劃，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活必需的建設(shè)用地。實(shí)施中還要充分利用鄉(xiāng)村現(xiàn)有建設(shè)用地保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施用地需求，盡量減少建設(shè)用地增量，同時(shí)，也要通過村莊整治、土地整理等方式，來增加農(nóng)村集體建設(shè)用地，并優(yōu)先用于發(fā)展鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；l(fā)展，保障鄉(xiāng)村振興用地，節(jié)余的農(nóng)村集體建設(shè)用地指標(biāo)還可以支持城鎮(zhèn)建設(shè)。

四、加強(qiáng)國土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督，將節(jié)約集約用地落實(shí)

加強(qiáng)國土空間規(guī)劃的后期實(shí)施監(jiān)督管理，才能真正發(fā)揮規(guī)劃指導(dǎo)作用，才能推動(dòng)節(jié)約集約用地理念的落實(shí)。需做到以下幾點(diǎn)。

1.科學(xué)合理的規(guī)劃是保障實(shí)施的前提

在國土空間規(guī)劃編制過程中，要準(zhǔn)確把握城鄉(xiāng)功能定位，遵循發(fā)展規(guī)律，科學(xué)系統(tǒng)劃定，處理好保護(hù)資源和保障發(fā)展的關(guān)系，處理好增量擴(kuò)張與存量挖潛的關(guān)系，處理好各級規(guī)劃的銜接，處理好規(guī)劃編制與空間管控的關(guān)系，以保證國土空間規(guī)劃成果符合實(shí)際，切實(shí)可行，且能夠指導(dǎo)該地區(qū)一定時(shí)期的發(fā)展，這是保障國土空間規(guī)劃實(shí)施的前提。

2.加強(qiáng)實(shí)施監(jiān)督管理確保規(guī)劃的實(shí)施

實(shí)施中，要進(jìn)一步落實(shí)建設(shè)用地空間管制制度，充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃的統(tǒng)籌管控作用，合理確定各地區(qū)的土地開發(fā)強(qiáng)度控制目標(biāo)，才能有效地控制建設(shè)用地總量，提高資源配置效率的精細(xì)化管理，推動(dòng)土地節(jié)約集約利用。

3.差別化政策管理促進(jìn)建設(shè)用地節(jié)約集約

實(shí)施中也要考慮遼寧省各地土地資源稟賦、區(qū)域發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等差異化因素，靈活利用政策、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段，從土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃管理、土地審批管理、土地供應(yīng)管理、土地利用評價(jià)與監(jiān)管等方面構(gòu)建差別化管理政策，滿足各地差異化需求，從而推動(dòng)土地節(jié)約集約利用。