喻建華 王山海 隗煒

（武漢市規(guī)劃研究院，湖北 武漢，430012）

2010年12月，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》首次在國家層面提出“生態(tài)產(chǎn)品”這一概念，并將其定義為“維系生態(tài)安全、保障生態(tài)調(diào)節(jié)功能、提供良好人居環(huán)境的自然要素，包括清新的空氣、清潔的水源和宜人的氣候等”。生態(tài)產(chǎn)品的主要功能包括“吸收二氧化碳、制造氧氣、涵養(yǎng)水源、保持水土、凈化水質(zhì)、防風固沙、調(diào)節(jié)氣候、清潔空氣、減少噪音、吸附粉塵、保護生物多樣性、減輕自然災害等”。這一定義與國際上所提的生態(tài)系統(tǒng)服務(ecosystem services)的概念比較接近。

在生態(tài)文明體制改革過程中，國家相繼提出了“促進生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化”“建立自然資源資產(chǎn)核算制度”等改革要求。筆者發(fā)現(xiàn)，一些學者和自然資源管理部門工作人員將自然資源資產(chǎn)、生態(tài)產(chǎn)品的概念混為一談。自然資源資產(chǎn)與生態(tài)產(chǎn)品雖有聯(lián)系，也有區(qū)別。土地、森林、草原、濕地等自然資源資產(chǎn)是生態(tài)產(chǎn)品的載體和本底，沒有多樣化、優(yōu)質(zhì)的自然資源資產(chǎn)則不可能產(chǎn)生優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品，脫離自然資源，生態(tài)產(chǎn)品就是無源之水，無本之木。

較之于通常理解的物質(zhì)產(chǎn)品，生態(tài)產(chǎn)品及其提供的服務功能往往是無形甚至難以覺察不到。雖然生態(tài)產(chǎn)品有價值的觀點得到了廣泛地承認，但是，并不意味著這個價值等同或接近其市場價值。某一產(chǎn)品或服務要實現(xiàn)其市場價值，首先要可交易，離開了社會交易系統(tǒng)，不進入市場的資源與服務，都不具有經(jīng)濟學意義上的價值。由于大多數(shù)生態(tài)產(chǎn)品是難以私有化的公共產(chǎn)品，具有很強的外部性，不存在自然狀態(tài)進行交易的市場，因此也就不存在明顯的市場價值。但是，生態(tài)產(chǎn)品價值可以部分轉(zhuǎn)化為市場價值，這種轉(zhuǎn)化，就是生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的過程。

一、生態(tài)產(chǎn)品價值評估與價值實現(xiàn)的關系

1.生態(tài)產(chǎn)品價值評估的兩種基本方法

關于生態(tài)產(chǎn)品價值評估問題，學術界開展了大量研究工作。目前，國內(nèi)已基本形成了單位面積價值當量因子法和基于單位生態(tài)產(chǎn)品價值法兩種方法。單位面積價值當量因子法，是將農(nóng)田、森林、濕地等自然資源視作相對獨立的生態(tài)系統(tǒng)，采取可量化的標準構(gòu)建不同類型生態(tài)系統(tǒng)提供服務功能的價值當量（即單價），然后與生態(tài)系統(tǒng)面積相乘、加總，得出生態(tài)產(chǎn)品價值。中科院地理科學與資源研究所謝高地等通過對專業(yè)人員的問卷調(diào)查，得出了中國農(nóng)田、森林、草地、濕地、荒漠等提供的生態(tài)服務功能單價體系。基于該單價體系，可對區(qū)域的生態(tài)產(chǎn)品價值進行快速核算。

單位生態(tài)產(chǎn)品價值法，則是根據(jù)各類監(jiān)測統(tǒng)計數(shù)據(jù)核算生態(tài)系統(tǒng)提供的各類產(chǎn)品和服務量，再運用間接市場法確定單位生態(tài)產(chǎn)品價值，而后與實物量相乘，加總得出價值總量。該方法也得到了廣泛采納，用于中微觀尺度、各類生態(tài)系統(tǒng)提供的生態(tài)產(chǎn)品評估。原國家林業(yè)局發(fā)布的林地、荒漠、濕地生態(tài)系統(tǒng)服務價值評估規(guī)范均是基于此方法。

2.生態(tài)產(chǎn)品價值核算不會影響價值實現(xiàn)

有的觀點認為，要把生態(tài)價值轉(zhuǎn)化為市場價值，首先就要知道生態(tài)價值的大小，否則無法進行生態(tài)產(chǎn)品的定價和交易，進而影響價值實現(xiàn)。這也是當前諸多研究著眼于生態(tài)價值評估的重要原因。筆者認為，這也是認識的誤區(qū)：一方面，當前生態(tài)價值評估依然存在明顯的短板，其一，生態(tài)價值內(nèi)涵還沒有形成一致的標準，就以都得到廣泛認可的研究成果為例，謝高地等人的研究成果將食物、原材料和水資源供給服務作為生態(tài)價值的重要組成部分，而《森林生態(tài)系統(tǒng)服務功能評估規(guī)范》（LY/T 1721-2008）則未將其納入生態(tài)服務功能評估指標范疇，由于內(nèi)涵標準的不同相應地也就造成了評價內(nèi)容的差異?；?，現(xiàn)有的評估方法也有“硬傷”，基于單位面積價值當量因子法難以體現(xiàn)地域生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量差異；而基于單位生態(tài)產(chǎn)品價值法雖然更具針對性，但需要收集包括市場價格、地理狀況、土壤理化性質(zhì)等大量瑣細基礎數(shù)據(jù)，而現(xiàn)有的自然資源統(tǒng)計制度還不系統(tǒng)、完善，除土地資源數(shù)據(jù)外，其他數(shù)據(jù)長期缺失、時效性差，影響了評價結(jié)果的可信度。建立科學合理的、覆蓋所有價值來源、社會公認的價值評估體系并運用于管理，是一個長期的過程。而且，生態(tài)價值是一個整體的概念，這個概念對于生態(tài)產(chǎn)品的交換和價值實現(xiàn)意義并不大。因此，站在自然資源管理的角度看，在尚難以通過市場的方式對價值量進行考核與判斷前，不宜過度強調(diào)“生態(tài)價值”評估核算，而更應重視自然資源提供的生態(tài)產(chǎn)品實物量、質(zhì)量等的考察，以及價值實現(xiàn)的制度供給和實施機制設計。

二、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的主要方式

總結(jié)國內(nèi)外生態(tài)產(chǎn)品價值的實現(xiàn)的路徑，可以總結(jié)為四種形式（表1）。

1.生態(tài)補償

自然資源提供的某些服務功能，尤其是調(diào)節(jié)類服務（氣體調(diào)節(jié)、氣候調(diào)節(jié)、水文調(diào)節(jié)、凈化環(huán)境等功能），具有流域和區(qū)域特性，由于其資源本底產(chǎn)權（所有權、使用權）的復雜性及外部性，單一市場機制往往會失靈，要實現(xiàn)這些資源保護和利用的可持續(xù)性，很大程度上依賴政府間的補償政策，利用行政手段，對輸出生態(tài)產(chǎn)品的區(qū)域進行補償。根據(jù)補償對象特點，可分為要素補償、流域補償和區(qū)域綜合補償三類。其中，要素補償專門針對生態(tài)要素，如國家對天然林、草原等實施的生態(tài)補償和補助、草原生態(tài)保護補助獎勵，以及一些地方自行開展的耕地生態(tài)補償。流域補償，以新安江流域浙皖兩省實施的以水質(zhì)為基礎的流域補償最具代表性，浙江、安徽兩省簽訂對賭協(xié)議，根據(jù)交界斷面水質(zhì)情況支付補償金。綜合補償是近幾年才出現(xiàn)的新的補償模式，較有代表性的是湖北省鄂州市的綜合補償探索，該市以轄區(qū)（鄂城、華容、梁子湖區(qū)）提供的調(diào)節(jié)服務價值評估為基礎，按照“凈流入者向凈流出者提供補償”的原則，在轄區(qū)之間開展橫向的財政轉(zhuǎn)移支付。

表1 生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的主要方式和做法

2.公共性生態(tài)產(chǎn)品交易

公共性的生態(tài)產(chǎn)品交易本質(zhì)上是政府配額的交易、是發(fā)展權益、生態(tài)權益的交易，也是一種生態(tài)補償，但市場機制的作用得到了較大程度發(fā)揮。不少地方正在開展的水權交易、污染物和碳排放交易、占補平衡指標交易等都可以歸為此類。

3.生態(tài)產(chǎn)品綜合開發(fā)

這種模式需要各種主體參與、各種資金投入，其受益群體也最廣。區(qū)域生態(tài)品牌的打造以及生態(tài)產(chǎn)品溢價都可以歸為此類，以麗水市的做法最具代表性。麗水市依托良好的生態(tài)環(huán)境，對相關的品進行綜合打造，形成品牌效應，現(xiàn)已形成了“麗水山耕”生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品、麗水山居”田園民宿、“麗水山景”鄉(xiāng)村旅游三大區(qū)域品牌。“麗水山耕”整合了麗水市各類散、小的農(nóng)業(yè)品牌，成為全國首個含有地域名稱的集體商標。該品牌采取政府所有、生態(tài)農(nóng)業(yè)協(xié)會注冊、國有農(nóng)投公司運營的模式，其產(chǎn)品的平均溢價率達到30%。生態(tài)產(chǎn)品溢價則主要是由于環(huán)境改善使得某些對環(huán)境要求較高的企業(yè)成本降低而帶來經(jīng)濟效益。麗水市國鏡藥業(yè)項目，因項目所在地空氣質(zhì)量好，延長了空氣過濾器更換周期，企業(yè)系統(tǒng)維護費下降60%，經(jīng)濟效益顯著提升。

4.生態(tài)產(chǎn)品資本化

生態(tài)產(chǎn)品資產(chǎn)化主要是將自然資源資產(chǎn)權能資產(chǎn)化。比如，以耕地承包經(jīng)營權、林地使用權等進行融資。麗水市允許農(nóng)村林地使用權、土地承包經(jīng)營權、水域養(yǎng)殖權和農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權等12類產(chǎn)權進行交易、抵押和貸款，基本實現(xiàn)了農(nóng)村產(chǎn)權抵押貸款全覆蓋，同時還探索公益林補償收益權質(zhì)押貸款。即，銀行按照未來5~10年的公益林補償預期收益確定貸款額度，借款人（村集體或農(nóng)戶）與貸款銀行簽訂貸款合同，書面承諾貸款無法按期償還時同意由銀行處置公益林補償收益權。湖北省鄂州市還探索水庫灌溉權質(zhì)押，為生態(tài)資產(chǎn)融資提供了解決的思路。

這四種方式是一個相互促進的有機的整體，要最大化地實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化，需綜合運用這些方法。前兩種主要從促進資源和環(huán)境要素保護的角度的轉(zhuǎn)化，政府發(fā)揮關鍵作用；后兩種方式中，企業(yè)、個人是參與主體，政府主要發(fā)揮引導和監(jiān)管作用，金融機構(gòu)提供融資支持，促進生態(tài)產(chǎn)品的擴大再生產(chǎn)，推動經(jīng)濟與生態(tài)的良性互動。

三、加快生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的對策建議

提高生態(tài)產(chǎn)品的價值實現(xiàn)程度是一個系統(tǒng)工程，有賴于自然資源領域調(diào)查、產(chǎn)權、規(guī)劃、市場機制等方面完善的制度設計和基礎性工作。

1.推進自然資源確權登記和產(chǎn)權制度建設

明晰產(chǎn)權是減少生態(tài)產(chǎn)品外部性，實現(xiàn)產(chǎn)品交易和有效保護的重要前提。結(jié)合產(chǎn)權制度建設，應重點從三個方面著手：一是推進重要生態(tài)功能區(qū)確權。按照先易后難，先劃界再確權、誰管理誰申報的原則，統(tǒng)籌推進河流、湖泊、生態(tài)公益林、自然保護地的確權工作，明確其權利，為生態(tài)補償、規(guī)劃編制、生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)等提供基礎依據(jù)。二是健全集體農(nóng)用地“三權分置”產(chǎn)權登記和承包權流轉(zhuǎn)等機制。落實農(nóng)用地所有權、承包權、經(jīng)營權分置運行機制，所有權歸集體，承包權歸農(nóng)戶，經(jīng)營權歸實際經(jīng)營者。探索林地經(jīng)營權登記，鼓勵各種社會主體通過租賃、入股、合作等形式參與流轉(zhuǎn)林權，引導和支持農(nóng)村集體、農(nóng)民以林權等入股發(fā)展林業(yè)。三是放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權，尤其是在大城市周邊推廣復合利用，引導和鼓勵各種社會資本利用閑置農(nóng)戶發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、文創(chuàng)、電子商務等，促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

2.完善國土空間用途管制

一方面，既要嚴格限定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以外的開發(fā)建設活動，避免對優(yōu)質(zhì)的生態(tài)資源以旅游開發(fā)等之名受其過度開發(fā)遭到破壞；另一方面，也不能片面、單一的強調(diào)管控禁止利用，而應充分考慮生態(tài)空間的特點提出有針對性的管制規(guī)則，明確可開發(fā)的范圍、方式、強度、標準和準入項目類型，為生態(tài)農(nóng)業(yè)、文旅業(yè)提供合理用地空間。

3.探索建立基于PPP模式的自然資源特許經(jīng)營權制度

對部分濕地公園、森林公園、生態(tài)公益林區(qū)、湖泊等自然保護地非核心區(qū)的環(huán)境維護管理、配套設施建設與住宿、餐飲、零售等適度經(jīng)營活動或場地租賃等相結(jié)合。

4.穩(wěn)步推進生態(tài)產(chǎn)品基礎信息平臺和價值評估工作

雖然生態(tài)價值核算的清楚與否短期內(nèi)不會從根本上影響生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)，但通過評估，以貨幣化方式讓民眾更加直觀地認識生態(tài)產(chǎn)品的重要性；也有助于客觀評估經(jīng)濟增長方式，為政府決策提供參考，因此，仍應將建立評估體系作為自然資源管理的長期目標。當前條件下，一方面做好基數(shù)信息集成，把基礎地理信息、土地利用、土壤化學、林業(yè)、水資源、水土保持、氣象監(jiān)測等數(shù)據(jù)進行整合，為自然資源資產(chǎn)和質(zhì)量監(jiān)測監(jiān)管、價值評估積累基礎數(shù)據(jù)。同時，還要結(jié)合管理工作，持續(xù)推進不同尺度生態(tài)產(chǎn)品價值評估方法的探索以及研究成果在國土規(guī)劃編制、區(qū)域橫向生態(tài)補償、自然資源有償使用、政府生態(tài)環(huán)境保護績效評價等方面的運用。