胡昊 孟宇 詹可勝 山叢笑

(1.錦州市生態(tài)環(huán)境保護(hù)中心，遼寧 錦州 121001；2.錦州市自然資源事務(wù)中心，遼寧 錦州 121001；3.錦州市自然資源局，遼寧 錦州 121001)

目前，農(nóng)村創(chuàng)業(yè)用地難、融資難已成為限制農(nóng)村發(fā)展、致富的主要問(wèn)題，有人把其歸結(jié)為我國(guó)農(nóng)村土地制度在建國(guó)以后不斷的變化和隨之也產(chǎn)生的一系列問(wèn)題，農(nóng)村土地制度的變革是社會(huì)主義法治不斷健全的結(jié)果，這些歷史遺留問(wèn)題既不能用現(xiàn)時(shí)的政策來(lái)解決，也不能簡(jiǎn)單地以以前的政策來(lái)否定現(xiàn)實(shí)中的問(wèn)題，需要我們?cè)诠ぷ髦姓业角腥朦c(diǎn)、提出解決辦法。

一、農(nóng)村土地制度的變革

農(nóng)村土地制度的變革主要是黨和國(guó)家在一定時(shí)期對(duì)土地政策探索和調(diào)整的過(guò)程，這是一個(gè)循序漸進(jìn)和不斷修正的過(guò)程，總的過(guò)程還是有跡可尋的，主要分為七個(gè)階段。

1.解放初到土地改革時(shí)期（1954年底）

宅基地、涉農(nóng)用地作為生產(chǎn)生活資料分配給個(gè)人，完成了農(nóng)村土地私有化[1]。

2.合作社建立到人民公社“土地（山林、水面、草原）、牲畜、農(nóng)具、勞動(dòng)力四固定”

標(biāo)志著“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”農(nóng)村土地集體所有制的建立，開(kāi)始征收農(nóng)業(yè)稅。

3.自1962年9月公布《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》（即“六十條”）到1978年啟動(dòng)農(nóng)村改革前

盡管中間略有調(diào)整，但一直實(shí)行“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)村土地集體所有制[1]，集體經(jīng)濟(jì)組織興辦各類企業(yè)和工農(nóng)聯(lián)盟戶建住宅可以使用集體土地，企事業(yè)單位和城市人口使用集體土地經(jīng)過(guò)審批后轉(zhuǎn)為國(guó)有。

4.1978年農(nóng)村土地改革到1986年底

經(jīng)過(guò)《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》和《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》過(guò)渡到《土地管理法》的頒布，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都制定了鄉(xiāng)村規(guī)劃、并完成了鄉(xiāng)村整治工作，村鎮(zhèn)建設(shè)和國(guó)家建設(shè)使用土地開(kāi)始走上法制化的道路，期間鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)部門主持核發(fā)了《宅基地證》和《四荒承包證》，此時(shí)有了“出賣、出租房屋的，不得再申請(qǐng)宅基地”的規(guī)定，而建房可以使用農(nóng)村宅基地的人群不僅包括農(nóng)村社員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、農(nóng)村中小學(xué)教師，還包括回鄉(xiāng)落戶的離（退）休干部、退職職工和復(fù)員軍人，以及回鄉(xiāng)定居的華僑、港澳臺(tái)胞；隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包的出現(xiàn)，農(nóng)用土地完成第一輪承包同時(shí)，開(kāi)始征收特產(chǎn)稅和鄉(xiāng)村提留。

5.從1987年1月1日《土地管理法》實(shí)施到1999年1月1日第二次修改實(shí)施前

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得到十足的發(fā)展，城市近郊農(nóng)村集資建樓的狀況普遍存在，在全國(guó)第一次土地調(diào)查基礎(chǔ)上完成了城鎮(zhèn)地籍調(diào)查、農(nóng)村集體所有權(quán)和集體土地建設(shè)用地使用權(quán)發(fā)證工作，專業(yè)承包和反租倒包現(xiàn)象在各地開(kāi)始出現(xiàn)，農(nóng)用地和部分“四荒”土地完成了第二輪承包，鄉(xiāng)村提留轉(zhuǎn)變?yōu)槿幔üe金、公益金、管理費(fèi)）五統(tǒng)（教育附加、計(jì)劃生育費(fèi)、民兵訓(xùn)練費(fèi)、民政優(yōu)撫費(fèi)、民辦交通費(fèi)），全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)始劃定基本農(nóng)田、開(kāi)始做土地利用總體規(guī)劃，部分地區(qū)還開(kāi)展過(guò)（農(nóng)村）集體土地（建設(shè)用地）有償使用試點(diǎn)工作。

6.《土地管理法》第二次修改實(shí)施后到不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作完成前（2016年底）

這一階段實(shí)行了土地用途管制制度，很多在農(nóng)村開(kāi)展農(nóng)事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)的土地不再作為建設(shè)用地進(jìn)行管理，此前農(nóng)村專業(yè)戶和集鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶（以下簡(jiǎn)稱“兩戶”）的生產(chǎn)和商業(yè)性房屋都是按建設(shè)用地頒發(fā)了《集體土地建設(shè)用地使用證》；隨著《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》和《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》的頒布實(shí)施，依據(jù)第二次土地調(diào)查工作開(kāi)展的集體土地農(nóng)用地確權(quán)發(fā)證工作也逐步完成；2003年開(kāi)始實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革，取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)村教育集資等專門向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資，取消屠宰稅，取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)義務(wù)工；隨后通過(guò)調(diào)整農(nóng)業(yè)稅和特產(chǎn)稅政策，改革村提留征收使用辦法等手段減輕農(nóng)業(yè)負(fù)擔(dān)，直至2005年底全面取消農(nóng)業(yè)稅；為防止城市規(guī)模擴(kuò)大在城鎮(zhèn)周邊補(bǔ)劃了大量的永久性基本農(nóng)田。

7.不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記之后

這一階段也相應(yīng)地開(kāi)展了黨政機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位改革，同時(shí)也開(kāi)展了第三次全國(guó)土地調(diào)查工作，并開(kāi)展了時(shí)空大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)，利用時(shí)空大數(shù)據(jù)平臺(tái)的基礎(chǔ)性作用用來(lái)推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃、用途管制、生態(tài)修復(fù)、不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記等自然資源管理工作納入、開(kāi)啟了智慧管理模式。

二、農(nóng)村土地制度變革產(chǎn)生的一系列問(wèn)題

農(nóng)村土地的問(wèn)題不僅是土地所有權(quán)的問(wèn)題，還涉及（建設(shè)用地）使用權(quán)、農(nóng)用地和“四荒用地”承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)，而且對(duì)于建設(shè)用地的農(nóng)村宅基地及附屬設(shè)施管理、使用上存在著大量的問(wèn)題。

1.城市近郊的部分手工業(yè)者和國(guó)家干部并未利用所使用的土地加入相應(yīng)的合作社，以及文革后一些落實(shí)政策返還土地和房屋業(yè)主，雖都不屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但是后來(lái)在土地管理過(guò)程中將土地性質(zhì)劃歸了集體。

2.從1958年到1962年隨著城市人口支持農(nóng)業(yè)、下放到農(nóng)村，過(guò)后又陸續(xù)回城發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)，人口多的人家并未交出農(nóng)村集體宅基地，存在著部分城市人口使用集體土地現(xiàn)象。

3.隨著70年代初期經(jīng)濟(jì)形勢(shì)逐步好轉(zhuǎn)，很多國(guó)有企（事）業(yè)單位、部隊(duì)、學(xué)校到農(nóng)村開(kāi)荒成立相應(yīng)的農(nóng)場(chǎng)，并對(duì)相應(yīng)的村組給予適當(dāng)幫助作為補(bǔ)償現(xiàn)象普遍存在，雖大多數(shù)土地在70年代中期到90年代初陸續(xù)返還給集體經(jīng)濟(jì)組織，仍有部分土地為有關(guān)單位使用、占用。

4.為了解決很多蔬菜隊(duì)、果樹隊(duì)沒(méi)有大田地和平原地社隊(duì)帶沒(méi)有墳塋地問(wèn)題，一些地區(qū)在縣（區(qū)）政府的協(xié)調(diào)下采取了交換土地方式予以解決，故此出現(xiàn)了許多飛地，由于部分飛地農(nóng)業(yè)負(fù)擔(dān)和農(nóng)業(yè)稅收繳費(fèi)主體未調(diào)整引發(fā)過(guò)很多的權(quán)屬爭(zhēng)議。

5.宅基地確權(quán)和集體土地建設(shè)用地確權(quán)文件不一致，造成了許多宅基地糾紛，而且頒發(fā)集體土地建設(shè)用地使用證時(shí)并未收回或者宣布宅基地證無(wú)效，相當(dāng)多的農(nóng)戶仍用宅基地證辦理新建房手續(xù)；還有就是原有房屋出售時(shí)鄰居擁有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)，許多農(nóng)村住宅被鄰居購(gòu)得；另外，農(nóng)村分家、繼承等多種情況致使一戶多宅現(xiàn)象普遍存在。

6.農(nóng)村人口并非都是能有建新房的能力，多數(shù)是靠不斷改善住房條件來(lái)變更宅基地的，無(wú)論是《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》、還是《土地管理法》的規(guī)定，住宅出售或者出租的不再審批宅基地，實(shí)際生活中往往是有房戶才有能力建新房，所以先由無(wú)房戶申請(qǐng)宅基地、有房戶來(lái)建設(shè)，然后按照房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換辦理《房產(chǎn)執(zhí)照》和《集體土地建設(shè)用地使用證》，這種變通既不違反法律、又節(jié)省了稅收，在農(nóng)村普遍存在。

7.城市近郊農(nóng)村集資建樓的經(jīng)過(guò)幾次交易居住的人員不再是集體經(jīng)濟(jì)組織成員，而土地性質(zhì)并未變更，這些房屋在一定意義上屬于小產(chǎn)權(quán)房，由于不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記后對(duì)房屋交易做出了限制，引起了許多業(yè)主的不滿。

8.上世紀(jì)90年代初有些地區(qū)開(kāi)展了集體土地有償使用試點(diǎn)，對(duì)于超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)占用土地的按照土地征用的標(biāo)準(zhǔn)收取了相應(yīng)的資金，這部分資金對(duì)于相對(duì)富裕地區(qū)的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)并不很高，因此交款非常積極，以至于在一些農(nóng)村欺街占道圈占土地現(xiàn)象屢現(xiàn)，雖土地有償使用后期未能繼續(xù)下去，但是占了的也都不肯退出，畢竟曾經(jīng)繳納了相關(guān)費(fèi)用。

9.許多被征地農(nóng)戶和被倒包的農(nóng)戶在新一輪承包時(shí)未能有土地補(bǔ)充，因拒交農(nóng)業(yè)負(fù)擔(dān)被強(qiáng)行收回土地的集體經(jīng)濟(jì)組織成員在負(fù)擔(dān)取消后要求重新分地，因征收土地爭(zhēng)議特別是征地時(shí)限超長(zhǎng)，等諸多事項(xiàng)引發(fā)群眾上訪的占近年來(lái)涉地上訪比例較大。

10.農(nóng)村“兩戶”占地當(dāng)時(shí)都是按建設(shè)用地進(jìn)行了審批，許多人家已取得了《房產(chǎn)執(zhí)照》，雖說(shuō)是農(nóng)房房照，但一些業(yè)主卻不是集體經(jīng)濟(jì)組織成員、甚至是城市居民，其中不乏購(gòu)買社隊(duì)企業(yè)或者合作社資產(chǎn)的，還有一些農(nóng)戶興辦的養(yǎng)殖場(chǎng)按照建設(shè)用地辦理了土地征用（出讓）手續(xù)，土地出讓期滿如何續(xù)期卻成了新的問(wèn)題。

11.基本農(nóng)田和永久性基本農(nóng)田的劃定，以及土地利用總體規(guī)劃的編制工作因全國(guó)各地情況不一，且具體工作時(shí)間緊、任務(wù)急，本身就缺乏總體論證和實(shí)際勘查，加上基本農(nóng)田保護(hù)率指標(biāo)的強(qiáng)壓，工作中根本不管農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整的實(shí)際情況，致使基本農(nóng)田上山、不符合劃定條件的土地大量被劃為基本農(nóng)田或永久性基本農(nóng)田等現(xiàn)象均有發(fā)生。

三、影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素

影響農(nóng)村發(fā)展的主要有政策因素和人為因素，政策因素主要是不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期社會(huì)矛盾不同引起的，人為因素是在日常工作的知識(shí)水平、工作能力及各自的主觀能動(dòng)性引起的。

1.土地權(quán)屬爭(zhēng)議

相當(dāng)數(shù)量的土地權(quán)屬并未按《關(guān)于確定土地權(quán)屬問(wèn)題的若干意見(jiàn)》和《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》進(jìn)行確定，權(quán)屬爭(zhēng)議基層政府也未能及時(shí)解決，引發(fā)群眾上訪。

2.不動(dòng)產(chǎn)登記中遇到問(wèn)題

不動(dòng)產(chǎn)登記中很多手續(xù)不完善，以及歷史原因造成的材料缺失而不能完成登記或延遲登記，致相關(guān)權(quán)利人權(quán)益不能得到保障，因未取得《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書》不能獲得貸款支持。

3.登記項(xiàng)目缺失

多數(shù)地區(qū)農(nóng)用地確權(quán)發(fā)證工作已完成，但對(duì)于地上附屬的農(nóng)業(yè)設(shè)施未能進(jìn)行登記，使不動(dòng)產(chǎn)權(quán)抵押貸款比例降低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大受限。

4.“公共利益”界定不明

多年來(lái)集體土地征收一直打著“為了公共利益的需要”，然而很多并不含“公共利益”的特點(diǎn)，大量農(nóng)村集體土地被轉(zhuǎn)為國(guó)家所有，各地政府依靠“土地出讓收益”獲得了充足的發(fā)展資金，然而國(guó)家有關(guān)土地出讓收益反哺農(nóng)業(yè)的政策并未得到落實(shí)。

5.農(nóng)村土地整治缺乏嚴(yán)格的規(guī)劃和管理手段

虎頭蛇尾工程普遍存在，增減掛鉤收益并未完全用于基層農(nóng)村和農(nóng)業(yè)建設(shè)。

6.相關(guān)政策并未得到落實(shí)

中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》和《關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見(jiàn)》中相關(guān)政策并未得到落實(shí)，各省市多以文件形式進(jìn)行了轉(zhuǎn)發(fā)，并未有實(shí)際政策出臺(tái)。

7.各行政機(jī)關(guān)對(duì)農(nóng)村發(fā)展管得過(guò)嚴(yán)、過(guò)寬

未能做到法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為，尚未樹立市場(chǎng)主體法無(wú)禁止皆可為的觀念，日常工作中亂作為現(xiàn)象仍然存在。

8.人為因素

生產(chǎn)隊(duì)解體后，多區(qū)地區(qū)“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體經(jīng)濟(jì)組織管理模式被打破，集體資產(chǎn)處置中村委會(huì)和黨支部權(quán)利過(guò)大、監(jiān)管不到位，集體資產(chǎn)大量流失，黨支部和村委會(huì)主要工作人員作風(fēng)散漫、素質(zhì)低下。

四、破解農(nóng)村用地難工作的幾點(diǎn)建議

農(nóng)村發(fā)展用地難目前只是一個(gè)表象，主要是黨和國(guó)家政策未能落實(shí)到位、各行政機(jī)關(guān)的“放管服”工作仍存在很大操作空間，農(nóng)村村民自治缺乏規(guī)范管理，國(guó)土空間規(guī)劃和不動(dòng)產(chǎn)登記未能做到考慮大多數(shù)人利益等諸多方面問(wèn)題得到解決，農(nóng)村項(xiàng)目用地將不再是難題。

1.盡早落實(shí)國(guó)家有關(guān)文件

盡早落實(shí)中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》、《關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見(jiàn)》精神，同時(shí)將國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導(dǎo)意見(jiàn)》和國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見(jiàn)》落到實(shí)處，各部委和地方人民政府分別依據(jù)部門或者當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定切實(shí)可行的政策性措施，并督促實(shí)施。

2.利用新時(shí)空大數(shù)據(jù)平臺(tái)做好不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作

充分利用第三次全國(guó)土地調(diào)查、國(guó)土空間規(guī)劃、不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記和地理信息系統(tǒng)等數(shù)字化成果，進(jìn)一步明晰集體自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，完成農(nóng)用設(shè)施所有權(quán)和使用權(quán)的不動(dòng)產(chǎn)登記工作，以便及時(shí)為集體經(jīng)濟(jì)組織和廣大農(nóng)戶融資提供相應(yīng)的抵押物。

3.將農(nóng)村宅基地管理權(quán)下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府

鼓勵(lì)有條件鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)放集體建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)，將鄉(xiāng)村土地整治和劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界、基本農(nóng)田、城鄉(xiāng)規(guī)劃等活動(dòng)掛鉤，改變從上至下壓指標(biāo)的做法為以基層管理為主的資源保護(hù)方式，從鄉(xiāng)村實(shí)際出發(fā)做出切實(shí)可行的空間規(guī)劃。

4.實(shí)行同地同價(jià)

對(duì)不同歷史時(shí)期使用農(nóng)村集體土地尚未退出的，應(yīng)采取集體經(jīng)濟(jì)組織回購(gòu)附屬設(shè)施或?qū)⑵浼{入城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場(chǎng)進(jìn)行流通，不能簡(jiǎn)單認(rèn)定為小產(chǎn)權(quán)房和大棚房進(jìn)行拆除或沒(méi)收處理，無(wú)論是集體還是國(guó)有建設(shè)用地，“同地同價(jià)”才是正理，依法行政也不能用新法處理舊政，更不能搞一刀切。

5.兼顧地上附著物所有權(quán)

農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記不僅要考慮集體土地所有權(quán)、使用權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，還要兼顧地上附著物（特別是農(nóng)業(yè)設(shè)施）所有權(quán)，有經(jīng)過(guò)行政審批或者委托建設(shè)協(xié)議等證明材料可直接登記，對(duì)于自己建設(shè)沒(méi)有相關(guān)手續(xù)的應(yīng)采取承諾制的方式（如作虛假承諾承擔(dān)敗訴責(zé)任、并自愿接受聯(lián)合懲戒）進(jìn)行公告后登記，保證其財(cái)產(chǎn)權(quán)。

6.合理制定農(nóng)村國(guó)土空間規(guī)劃

農(nóng)村制定國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)在區(qū)域?qū)用嬷贫▍^(qū)域準(zhǔn)入條件，明確允許的開(kāi)發(fā)規(guī)模、強(qiáng)度以及允許、限制、禁止的產(chǎn)業(yè)類型；在地塊層面要對(duì)每一地塊不同用途之間的轉(zhuǎn)變實(shí)施用途變更審批，防止不合理開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)對(duì)生態(tài)紅線的破壞，對(duì)未發(fā)生用途轉(zhuǎn)變的空間實(shí)行承載力管控[2]。

7.做好村黨支部、村委會(huì)、村婦代會(huì)的選舉工作

貫徹《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》、《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》和《婦女聯(lián)合會(huì)農(nóng)村基層組織工作條例》，完善村民自治、民主監(jiān)督程序，做好集體資產(chǎn)管理、使用管控工作。

農(nóng)村土地制度的改革在我國(guó)一直是摸著石頭過(guò)河，不同歷史時(shí)期使用農(nóng)村集體土地條件不同，遺留的歷史問(wèn)題不能按照現(xiàn)行政策來(lái)對(duì)待，更不能將責(zé)任歸結(jié)于土地使用者和集體經(jīng)濟(jì)組織，各行政機(jī)關(guān)要多考慮一下因多年以來(lái)工作中的失誤給農(nóng)村發(fā)展帶來(lái)的困難，多年以來(lái)征收集體土地的出讓收益和農(nóng)村集體土地開(kāi)發(fā)整理獲得的用地指標(biāo)給城市開(kāi)發(fā)和各級(jí)政府帶來(lái)的補(bǔ)充收益已達(dá)到什么程度，城鎮(zhèn)反哺農(nóng)村、支援農(nóng)業(yè)發(fā)展已應(yīng)成為我國(guó)當(dāng)前工作的重點(diǎn)。