李侑峰

黨的十九大報(bào)告提出“推動社會治理重心向基層下移，更多資源下沉到基層”。下沉到基層的資源必然包括權(quán)力在內(nèi)。權(quán)力下放基層，繞不開以村委會、居委會為代表的基層群眾性自治組織，這類組織在基層治理中承擔(dān)著架構(gòu)村民和黨委、政府溝通橋梁的重要職能作用，是主要處理基層群眾事務(wù)，落實(shí)黨委、政府政策的主要推動者。十九大報(bào)告提出把更多資源和權(quán)力下放到基層，無疑是對基層群眾性自治組織提出了更多的要求和寄予了更大的厚望。

一、當(dāng)前權(quán)力下放到基層群眾性自治組織的情況

（一）權(quán)力下放的力度參差不齊

當(dāng)前多數(shù)地方對于權(quán)力下放至自治組織還沒有明確的、具體的規(guī)定，頂層設(shè)計(jì)上沒有做好相應(yīng)的方向和步驟。因此各地區(qū)單位部門自主把握的權(quán)力比較大，這也導(dǎo)致了權(quán)力下放到基層群眾自治組織的力度不一。有的推進(jìn)力度很大，敢于創(chuàng)新服務(wù)體制，簡化辦事程序，優(yōu)化審批流程，實(shí)實(shí)在在方便了群眾；有的創(chuàng)新力度不夠，坐等上級指示和文件，按兵不動，沒有主動作為；有的把一些顯而易見的民生權(quán)力直接或間接下放給基層群眾性自治組織，滿足于完成了權(quán)力下放的任務(wù)表面，不關(guān)心權(quán)力下放的數(shù)量和質(zhì)量，不是從優(yōu)化權(quán)力體制改革和滿足群眾最大需求出發(fā)，也沒有深入研究和探索權(quán)力下放基層群眾自治組織的必要性和可行性。

（二）權(quán)力下放的區(qū)域偏向于城鎮(zhèn)

簡政放權(quán)推進(jìn)后，出現(xiàn)了權(quán)力下放偏向于城鎮(zhèn)的特點(diǎn)。這主要是因?yàn)椋阂皇蔷游瘯瞬抨?duì)伍素質(zhì)更高。社區(qū)居委會工作人員的文化水平和工作素質(zhì)比村委會的要高，更容易接受和理解下放的權(quán)力，而村委會的成員文化學(xué)歷相對較低，人員組成本土化現(xiàn)象突出，在接納權(quán)力上通常比較吃力。二是職能操作上居委會更規(guī)范。鄉(xiāng)村是人情社會，講究風(fēng)俗人情，重視宗族傳統(tǒng)，在解決一些具體事務(wù)時(shí)容易受到這些因素的干擾和影響。城鎮(zhèn)在法律法規(guī)方面相對規(guī)范完善，受到的人情、宗族等外來因素干擾較少，在這樣的框架里居委會更容易按照權(quán)力授予部門的要求和方式來推進(jìn)工作。三是上級有關(guān)部門對居委會的指導(dǎo)更容易。居委會和村委會雖然同是基層群眾性自治組織，但所處的工作環(huán)境、生活配套差別很大，而且在空間距離上居委會更接近有關(guān)權(quán)力授予部門。這為有關(guān)部門加強(qiáng)對自治組織的溝通交流，提供指導(dǎo)和服務(wù)提供了有利條件，也能讓有關(guān)部門更好地開展相關(guān)的監(jiān)督與檢查工作。

（三）權(quán)力下放的內(nèi)容很多不涉及核心利益

由于當(dāng)前缺乏權(quán)力下放的明文規(guī)定，對于基層群眾性自治組織能夠承擔(dān)權(quán)力的范圍和要求都比較模糊，一些部門對此拿捏不定，只把一些無關(guān)緊要的小權(quán)力進(jìn)行下放，以減輕本部門的工作壓力。對于一些涉及核心利益、關(guān)鍵福利方面的重要權(quán)力、大權(quán)力不舍得放手，基層群眾性自治組織卻因此承擔(dān)了不少的事務(wù)、責(zé)任和壓力。

二、當(dāng)前權(quán)力下放到基層群眾性自治組織的主要問題

（一）權(quán)力下放不徹底

在權(quán)力下放基層群眾性自治組織的過程中，產(chǎn)生了一系列問題。一是假放權(quán)力真甩鍋現(xiàn)象。一些部門把權(quán)力下放到自治組織后，也把相應(yīng)的責(zé)任全推到其身上，相應(yīng)的監(jiān)督管理、專業(yè)指導(dǎo)工作卻沒有做到位，習(xí)慣于當(dāng)甩手掌柜，導(dǎo)致出現(xiàn)自治組織“權(quán)力無限小，責(zé)任無限大”的現(xiàn)象。一些部門存在懶政心態(tài)，不想承擔(dān)辦事風(fēng)險(xiǎn)，把本不屬于自治組織的職能強(qiáng)加于其身上，導(dǎo)致自治組織陷入成為“萬金油”的尷尬處境。二是“放虛權(quán)留實(shí)權(quán)”現(xiàn)象。一些部門僅僅下放事權(quán)，與之配套的財(cái)權(quán)、人權(quán)沒有下放，把配套利益緊緊抓在手中，把繁雜的事務(wù)推托給自治組織，這樣不僅沒有增強(qiáng)和擴(kuò)大自治組織的自治權(quán)，反而分散了組織的精力，增加了組織的煩惱與困難。三是缺乏專業(yè)人才接權(quán)。一些下放到自治組織的權(quán)力，專業(yè)門檻較高，需要有專業(yè)人才才能更好接手和推進(jìn)。然而，現(xiàn)實(shí)中很多自治組織缺乏相應(yīng)的專業(yè)人才，貧困艱苦地區(qū)的村委會尤為嚴(yán)重。這就造成這些下放的權(quán)力流于形式，沒有得到合適的應(yīng)用和開展，有的最終導(dǎo)致權(quán)力流回上層。

（二）自治權(quán)受到干擾

部分基層群眾性自治組織在自治過程中，受到基層政權(quán)的干擾甚至侵蝕，一些地方在體制改革要求權(quán)力下放后甚至出現(xiàn)了加劇的現(xiàn)象。一是行政任務(wù)重。村委會、居委會承擔(dān)了大量政府職能部門交辦的落實(shí)群眾政策、措施的行政事務(wù)，隨著“權(quán)力下放”要求的提出，一些地方不管這些事務(wù)合適與否，都堂而皇之地轉(zhuǎn)移到了基層群眾自治組織身上，大量增加了自治組織的任務(wù)和負(fù)擔(dān)。二是一些行政職能部門具有排他性。一些基層政府職能部門為使自身的經(jīng)濟(jì)效益和工作便利度最大化，自上而下地建立起具有排他性質(zhì)的行政系統(tǒng)，權(quán)力聚攬?jiān)谑种?，即使下放了?quán)力后，這種情況也沒有改善。這使得基層群眾性自治組織的一些自主自治權(quán)實(shí)際上處于有關(guān)部門的把控下。三是一些基層政權(quán)的控制性較強(qiáng)。由于基層政權(quán)與之有頻繁而密切的業(yè)務(wù)往來，兩者的關(guān)系也沒有出臺文件進(jìn)行明確的、具體的內(nèi)容、方式等解釋和規(guī)定來進(jìn)行操作，這就導(dǎo)致兩者之間產(chǎn)生了較大的制度空隙，這一點(diǎn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)尤為突出。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府習(xí)慣把村委會當(dāng)成下級機(jī)構(gòu)，經(jīng)常采用行政手段干預(yù)村民自治，而村委會在資源、資金等諸多方面有求于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，不得不以犧牲自治權(quán)為代價(jià)。一些鄉(xiāng)村本身缺乏自治的動力和能力，更是加劇了基層政權(quán)對村委的控制現(xiàn)象。四是下放的權(quán)力不被認(rèn)可。由于當(dāng)前對權(quán)力下放的法律法規(guī)和政府職能轉(zhuǎn)變都不完善，產(chǎn)生了不同部門同時(shí)對一件事情有處理權(quán)的現(xiàn)象，作為承擔(dān)下放的權(quán)力的基層群眾自治組織夾在中間左右為難。

三、完善權(quán)力下放到基層群眾性自治組織的對策建議

（一）做好頂層設(shè)計(jì)，明確方向和總要求

有關(guān)部門在做頂層設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)注意把權(quán)力下放到基層群眾性自治組織列入其中，并在下放權(quán)力的總體要求、主要任務(wù)、方法步驟和組織實(shí)施上作好安排和部署。

一是要明確推動權(quán)力下放工作的主體力量和相關(guān)責(zé)任。要明確相關(guān)職能部門牽頭推進(jìn)落實(shí)此項(xiàng)工作，要認(rèn)真研究和把握可以下放給群眾性自治組織的權(quán)力范圍、內(nèi)容，并就主體責(zé)任、直接責(zé)任、附帶責(zé)任等進(jìn)行歸類要求，倒逼有關(guān)部門有效推進(jìn)工作落實(shí)。

二是要抓住權(quán)力下放過程的主要問題。頂層設(shè)計(jì)要特別注重克服假放權(quán)力真甩鍋、放虛權(quán)留實(shí)權(quán)、能力接不住權(quán)力、基層自治權(quán)受侵蝕等嚴(yán)重性問題，倡導(dǎo)放真權(quán)、真放權(quán)，解決好一些制度的、人為的阻礙，尤其要在相關(guān)法律法規(guī)的完善上下功夫，為權(quán)力順利下放提供法定依據(jù)和可靠支撐。

三是鼓勵(lì)創(chuàng)新、探索、實(shí)踐。權(quán)力下放過程中，賦權(quán)機(jī)構(gòu)與自治組織的關(guān)系、基層政權(quán)與自治組織的關(guān)系、自治組織之間的關(guān)系、自治組織與人民群眾的關(guān)系都應(yīng)在頂層設(shè)計(jì)中有方向性的要求，鼓勵(lì)各單位部門在創(chuàng)新、探索、實(shí)踐中理順摸清。

（二）加強(qiáng)試點(diǎn)建設(shè)，強(qiáng)化示范推廣

開展涉及權(quán)力下放到基層群眾性自治組織的試點(diǎn)建設(shè)工作，以點(diǎn)帶面，促進(jìn)全國范圍內(nèi)此項(xiàng)工作的大發(fā)展、大進(jìn)步、大突破。

一是試點(diǎn)要有優(yōu)良的基礎(chǔ)。在自治探索富有成效的基層上建立試點(diǎn)，可以減輕探索的人力、物力成本，實(shí)現(xiàn)更深層次的發(fā)展。要對這些試點(diǎn)進(jìn)行關(guān)注和研究，在資金、資源上適當(dāng)予以照顧，抽取和總結(jié)符合基層發(fā)展規(guī)律的經(jīng)驗(yàn)做法，關(guān)注經(jīng)驗(yàn)推廣過程中產(chǎn)生的各種問題，做好分類分析，涉及全局性、長遠(yuǎn)性、普遍性的問題要重點(diǎn)研究解決。

二是結(jié)合“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”工作進(jìn)行試點(diǎn)?！皬?qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”是強(qiáng)化規(guī)模大、實(shí)力強(qiáng)的中心鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，理順區(qū)、縣（市）和中心鎮(zhèn)兩級政府關(guān)系的利好政策。在“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”做得好的中心鎮(zhèn)建立試點(diǎn)，中心鎮(zhèn)承接上級下放的權(quán)力的經(jīng)驗(yàn)與方法更容易傳遞到基層群眾性自治組織中，中心鎮(zhèn)也能更好地從中指導(dǎo)和幫助自治組織搞好與上級授權(quán)部門的關(guān)系以及具體業(yè)務(wù)。

三是強(qiáng)化示范宣傳推廣。要及時(shí)抓住試點(diǎn)的工作亮點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)根據(jù)情況進(jìn)行廣泛推廣，在步驟上可采用分期分批方式推廣落實(shí)，鼓勵(lì)有條件的基層結(jié)合自身特點(diǎn)對優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)做法進(jìn)行創(chuàng)造創(chuàng)新。地方有關(guān)責(zé)任部門要把推廣落實(shí)情況納入相應(yīng)的年終績效考核中，確保推廣工作部署得體、督察到位、落實(shí)有方，不斷發(fā)揚(yáng)、充實(shí)和豐富相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。鼓勵(lì)試點(diǎn)地區(qū)充分發(fā)揮示范、帶動作用，勇于突破權(quán)力下放過程中的瓶頸問題，探索更多的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)和做法。同時(shí)，激勵(lì)非試點(diǎn)地區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)造，努力營造出探索權(quán)力下放的舉措百花齊放、亮點(diǎn)紛呈的活潑局面。

（三）強(qiáng)化自治觀念，提高自治能力和水平

要提高基層群眾性自治組織的自治能力和水平，確保下放的權(quán)力能夠接得住、運(yùn)用得體。

一是要轉(zhuǎn)變基層組織和群眾的思想觀念，增強(qiáng)自治意識。要加強(qiáng)對基層組織和群眾的自治教育力度和宣傳力度，普及自治的科學(xué)內(nèi)容，鼓勵(lì)那些富含正能量、樂于服務(wù)的群眾參與自治，盡可能凝聚廣大群眾的共識，尤其要克服“多一事不如少一事”的懶作為、不作為的思想，讓自治組織和群眾把該掌控的權(quán)力和職責(zé)大膽、勇敢地承擔(dān)下來。

二是要多措并舉，提高基層群眾性自治組織的自治能力和水平。要保障自治組織下?lián)艿慕?jīng)費(fèi)的穩(wěn)定，有條件的可適當(dāng)加大經(jīng)費(fèi)支持力度。要支持自治組織發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，引導(dǎo)群眾抱團(tuán)發(fā)展，增強(qiáng)自治的話語權(quán)和主動權(quán)。要建立強(qiáng)有力的干部培養(yǎng)機(jī)制，提高自治組織的成員的辦事水平、自治水平，尤其要對下放的權(quán)力進(jìn)行及時(shí)培訓(xùn)指導(dǎo)，提高承接權(quán)力的能力水平，必要時(shí)從上級部門派駐人員進(jìn)行幫助指導(dǎo)。要糾正或消除自治組織行政化的傾向，厘清自治組織與基層政權(quán)的權(quán)責(zé)清單、服務(wù)清單，讓自治組織從政府繁重的行政任務(wù)中解脫出來，花更多的時(shí)間和精力去優(yōu)化、強(qiáng)化自我管理、服務(wù)、教育和監(jiān)督方面的工作。要完善自治組織的各項(xiàng)自治制度和機(jī)制，完善議事協(xié)商機(jī)制、健全事務(wù)監(jiān)督機(jī)制、強(qiáng)化村規(guī)民約等，讓自治組織制度健全，機(jī)制完善，每項(xiàng)事務(wù)按照制度規(guī)范運(yùn)行就能達(dá)到比較好的結(jié)果。要拓寬自治視野，要和各級政權(quán)有關(guān)部門、其他自治組織搞好聯(lián)系協(xié)調(diào)工作，以基層命運(yùn)共同體的意識來開展自治工作，在基層經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步、文明建設(shè)和環(huán)境治理等方面不斷開拓新局面。

三是要激發(fā)自治熱情，提高基層群眾的自治能力和水平。各部門單位要協(xié)調(diào)聯(lián)動，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，提高他們對有關(guān)部門、自治組織的滿意度，調(diào)動他們參與自治的熱情和動力；要充分發(fā)揮志愿者的作用，通過開展入戶宣傳，發(fā)放傳單等志愿活動，普及自治知識，提高居民參與自治的熱情，借此打通熱心群眾進(jìn)入志愿者隊(duì)列的通道；要充分發(fā)揮新鄉(xiāng)賢群體的積極作用，體現(xiàn)基層治理的時(shí)代價(jià)值，破解傳統(tǒng)地方權(quán)威治理失效和困境；要善于運(yùn)用規(guī)范基層群眾行為的原生制度，如村規(guī)民約、宗族規(guī)矩、風(fēng)俗傳統(tǒng)等，基層治理中強(qiáng)化這些規(guī)章制度的約束性、管制性，對其中一些不合理的條規(guī)進(jìn)行改造，使之符合新時(shí)代的需求、符合政府的發(fā)展方向。最后，把提高基層群眾的文化水平和提高自治參與水平結(jié)合起來。在平時(shí)提高村民文化的各項(xiàng)具體工作中，要有針對性地加入涉及群眾切身利益的自治參與方面的內(nèi)容，引導(dǎo)群眾掌握自治的具體內(nèi)容，學(xué)習(xí)先進(jìn)的群眾自治經(jīng)驗(yàn)和方法，不斷提高自治水平。