曾 娜，陳蘇琳

(1.重慶市開(kāi)州區(qū)人民檢察院，重慶 405400； 2.重慶市酉陽(yáng)縣人民檢察院，重慶 409800)

近年來(lái)，我國(guó)未成年人犯罪呈現(xiàn)出多樣化和復(fù)雜化的趨勢(shì)，未成年人刑事案件司法理念已從傳統(tǒng)的以打擊、懲罰為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐越逃?、感化、挽救為主。在充分借鑒國(guó)外未成年人司法科學(xué)機(jī)制的基礎(chǔ)上，在司法體制改革頂層設(shè)計(jì)的框架內(nèi)，我國(guó)司法機(jī)關(guān)不斷推行改革，各地司法機(jī)構(gòu)積極嘗試、努力探索，力圖建立中國(guó)特色的未成年人刑事司法體系。在逐步實(shí)現(xiàn)未成年人刑事案件專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)、專(zhuān)人辦理，加強(qiáng)未成年人刑事案件司法辦案專(zhuān)業(yè)性的同時(shí)，有關(guān)未成年人刑事案件集中管轄辦案機(jī)制的探索成為未成年人刑事案件司法專(zhuān)業(yè)化的新著力點(diǎn)。

一、未成年人刑事案件集中管轄辦案機(jī)制概述

隨著未成年人犯罪規(guī)律被進(jìn)一步揭示，現(xiàn)行未成年人刑事案件分散管轄暴露出較為嚴(yán)重的弊端，嚴(yán)重制約著未成年人司法辦案的效率和效果，構(gòu)建未成年人刑事案件集中管轄辦案機(jī)制迫在眉睫。

(一)未成年人刑事案件集中管轄的運(yùn)作模式及法理辨析

1．未成年人刑事案件集中管轄的概念

未成年人刑事案件集中管轄，是指在未成年人刑事特別程序中，打破刑事訴訟法關(guān)于地域管轄的一般性規(guī)定，跨行政區(qū)劃設(shè)立未成年人刑事案件偵查、審查起訴以及審判機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管轄特定區(qū)域內(nèi)的未成年人犯罪案件。自上海市于1984年率先創(chuàng)立少年法庭、未成年人檢察辦案組以來(lái)，全國(guó)法檢系統(tǒng)基本建成了未成年人刑事案件專(zhuān)人專(zhuān)辦的未成年人刑事司法體系。由于未成年人司法機(jī)構(gòu)創(chuàng)設(shè)伊始，附屬于法院、檢察院傳統(tǒng)職能部門(mén)，司法辦案人員專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)、案源不足等特點(diǎn)，阻礙了未成年人刑事司法制度的進(jìn)一步發(fā)展。為解決上述問(wèn)題，江蘇省連云港市于1998年率先在全國(guó)開(kāi)展未成年人刑事案件指定管轄改革工作，其具體做法是由司法機(jī)關(guān)根據(jù)未成年人刑事案件工作的需要，依照《刑事訴訟法》及有關(guān)司法解釋的規(guī)定，將周邊若干區(qū)域的未成年人刑事案件統(tǒng)一指定給該區(qū)域內(nèi)某基層司法機(jī)關(guān)集中辦理[1]。

2．未成年人刑事案件集中管轄的運(yùn)作模式

經(jīng)過(guò)初步探索，全國(guó)各地司法機(jī)關(guān)就未成年人刑事案件集中管轄探索出了多種實(shí)施模式，其中較典型的有以下四種模式。一是公安直接移送模式，即由案發(fā)地公安機(jī)關(guān)偵查終結(jié)后將案件移送到指定管轄的檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)依法審查后認(rèn)為需要起訴的，直接向指定管轄的法院提起公訴。該模式以貴州為典型省份。二是檢察橫向移送模式，即由案發(fā)地公安機(jī)關(guān)偵查終結(jié)后將案件移送到對(duì)應(yīng)的檢察機(jī)關(guān)，經(jīng)該檢察機(jī)關(guān)初步審查后，再將案件移送至指定管轄的檢察機(jī)關(guān)；指定管轄的檢察機(jī)關(guān)審查后認(rèn)為需要起訴的，直接向與其對(duì)應(yīng)的法院提起公訴。江蘇省連云港市采用的就是這種模式。三是法院多環(huán)移送模式，即由案發(fā)地公安機(jī)關(guān)偵查終結(jié)后，移送至其對(duì)應(yīng)的檢察機(jī)關(guān)，該檢察機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)審查后直接向?qū)?yīng)的法院提起公訴；案件到達(dá)審判環(huán)節(jié)后，通過(guò)審判系統(tǒng)內(nèi)部辦理書(shū)面的指定管轄手續(xù)，最后將案件移送給上級(jí)法院指定管轄的基層法院審理。上海市采取的就是該種模式。四是逮捕、起訴分別報(bào)送模式，即案發(fā)地公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)逮捕時(shí)向其對(duì)應(yīng)的檢察機(jī)關(guān)報(bào)請(qǐng)，但在移送審查起訴時(shí)，則該公安機(jī)關(guān)直接向指定管轄的檢察機(jī)關(guān)移送；需要起訴的，由該檢察機(jī)關(guān)向指定管轄的法院起訴。采用該種模式的主要是黑龍江省[2]。

3．未成年人刑事案件集中管轄的法理辨析

未成年人刑事案件集中管轄機(jī)制自實(shí)踐以來(lái)，始終面臨法律上的爭(zhēng)議。有學(xué)者質(zhì)疑該種機(jī)制缺乏法律依據(jù)，體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是未成年人刑事案件集中管轄違反《刑事訴訟法》第26條(1)《刑事訴訟法》第26條規(guī)定：“幾個(gè)同級(jí)人民法院都有權(quán)管轄的案件，由最初受理的人民法院審判。在必要的時(shí)候，可以移送主要犯罪地的人民法院審判”。關(guān)于指定管轄的規(guī)定，該條款僅指向個(gè)案管轄權(quán)不明的指定管轄，而未明確對(duì)未成年人犯罪類(lèi)案件進(jìn)行指定管轄，且刑訴法關(guān)于未成年人案件特別程序也沒(méi)有明確進(jìn)行指定管轄；二是未成年人刑事案件集中管轄違反《刑事訴訟法》第25條(2)《刑事訴訟法》第25條規(guī)定：“刑事案件由犯罪地的人民法院管轄。如果由被告人居住地的人民法院審判更為適宜的，可以由被告人居住地的人民法院管轄”。關(guān)于地域管轄的相關(guān)規(guī)定，即刑事案件原則上由犯罪地法院行使管轄權(quán)，如果更為適宜也可以由被告人居住地法院管轄。

要使未成年人刑事案件集中管轄機(jī)制順利運(yùn)行，必然要先解決該機(jī)制的合法性問(wèn)題。筆者認(rèn)為，未成年人刑事案件集中管轄機(jī)制的合法性可從以下兩個(gè)方面論證：

一是《刑事訴訟法》及相關(guān)司法解釋中均規(guī)定指定管轄的條件為管轄權(quán)不明或確有必要改變管轄的，未成年人刑事案件固然不存在管轄權(quán)不明的情形，但屬于確有必要改變管轄的案件，未成年人刑事案件的集中管轄符合立法者本意。如今，世界各國(guó)基本達(dá)成共識(shí)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)對(duì)未成年人實(shí)施特殊保護(hù)，這種特殊保護(hù)涵蓋立法、司法等多個(gè)方面?！缎淌略V訟法》已確立對(duì)未成年人實(shí)行教育、感化、挽救的原則和教育為主、懲罰為輔的方針；未成年人的身心特點(diǎn)也要求辦理未成年人刑事案件的司法人員應(yīng)具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，實(shí)施分案處理，少羈押、多幫教，這些要求決定了未成年人刑事案件必須集中辦理，易言之，必須指定管轄。

二是《刑事訴訟法》第26條規(guī)定的指定管轄，并未明確指定管轄的對(duì)象只能是管轄權(quán)不明或者具有管轄權(quán)的法院不宜管轄的個(gè)案。既然對(duì)符合條件的個(gè)案進(jìn)行指定管轄，那么，針對(duì)具有相同特征個(gè)案的集合即類(lèi)案，如果符合相應(yīng)條件，同樣可以根據(jù)該條之規(guī)定進(jìn)行指定管轄。易言之，未成年人刑事案件集中管轄機(jī)制符合法律規(guī)定。

(二)現(xiàn)行未成年人刑事案件分散管轄存在的弊端

考察現(xiàn)行未成年人刑事案件分散管轄的實(shí)踐，不難發(fā)現(xiàn)存在諸多弊端。概括而言，未成年人刑事案件分散式辦理機(jī)制未全面落實(shí)未成年人特殊、優(yōu)先保護(hù)的各項(xiàng)要求，有違未成年人司法理念，同時(shí)也沒(méi)有充分發(fā)揮未成年人刑事案件特別程序應(yīng)有的制度價(jià)值。

其一，未成年人刑事司法實(shí)踐中，部分辦案人員尚未真正樹(shù)立未成年人司法理念，執(zhí)法理念存在局限性。體現(xiàn)在只注重個(gè)別案件的辦理，而忽視了對(duì)未成年人刑事案件共同規(guī)律的探索和總結(jié)；對(duì)未成年人秉持和貫徹“教主刑輔”基本方針不到位；對(duì)未成年人教育、感化、挽救的效果不明顯。

其二，在落實(shí)未成年人刑事司法特別程序上，各地司法機(jī)關(guān)普遍存在技術(shù)操作上的困境。就目前而言，司法機(jī)關(guān)辦理未成年人刑事案件過(guò)程中，與團(tuán)委、婦聯(lián)等機(jī)構(gòu)合作的辦案機(jī)制相對(duì)成熟；但多數(shù)地方因條件所限，司法機(jī)關(guān)缺乏必要的社會(huì)支持力量對(duì)涉罪未成年人實(shí)施幫教、社會(huì)觀護(hù)，導(dǎo)致無(wú)社會(huì)危險(xiǎn)性不捕、相對(duì)不起訴、附條件不起訴的適用率普遍偏低。

其三，各地在未成年人刑事司法制度創(chuàng)建方面，關(guān)于未成年人刑事案件辦案標(biāo)準(zhǔn)、未成年人案件專(zhuān)門(mén)辦理機(jī)構(gòu)受案標(biāo)準(zhǔn)等不盡相同。各地司法機(jī)關(guān)雖都在《刑事訴訟法》等法律框架內(nèi)構(gòu)建相關(guān)辦案機(jī)制，但仍然存在構(gòu)建能力良莠不齊與構(gòu)建方式五花八門(mén)的情況，難以形成可推廣性經(jīng)驗(yàn)。

(三)未成年人刑事案件集中管轄辦案機(jī)制的功能價(jià)值

如上所述，構(gòu)建和探索未成年人刑事案件集中管轄辦案模式的初衷在于強(qiáng)化未成年人司法辦案的專(zhuān)業(yè)化，推動(dòng)未成年人司法朝著符合未成年人身心特點(diǎn)、犯罪規(guī)律的方向發(fā)展，以有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)未成年人的司法保護(hù)。經(jīng)過(guò)不斷的司法實(shí)踐探索可以發(fā)現(xiàn)，未成年人刑事案件集中管轄辦案模式利大于弊，該模式對(duì)于節(jié)約司法資源、提高辦案效率、強(qiáng)化專(zhuān)門(mén)保護(hù)具有重大意義；對(duì)于未成年人刑事司法的改革與發(fā)展具有深遠(yuǎn)影響。具體來(lái)講：第一，未成年人刑事案件集中管轄辦案模式使得專(zhuān)門(mén)辦理機(jī)構(gòu)案源充足，專(zhuān)業(yè)司法人員能夠通過(guò)類(lèi)案分析總結(jié)問(wèn)題、探索規(guī)律，提高未成年人刑事案件辦案能力，有助于促進(jìn)司法隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化；第二，集中管轄辦案模式能夠促進(jìn)未成年人刑事司法工作規(guī)范化、制度化，有助于推動(dòng)未成年人刑事司法體系的建立和完善；第三，集中管轄辦案模式有助于創(chuàng)新型工作機(jī)制的推廣實(shí)施。在該辦案模式下，司法機(jī)關(guān)進(jìn)行了積極探索，有利于形成未成年人司法保護(hù)合力。

目前，多地司法機(jī)關(guān)已形成公、檢、法、司等機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在未成年人犯罪案件的偵查、起訴、審判和執(zhí)行過(guò)程中四機(jī)關(guān)各司其職，合力對(duì)未成年人進(jìn)行全方位幫教，最大程度地實(shí)現(xiàn)幫教效果；同時(shí)，司法機(jī)關(guān)對(duì)未成年人犯罪原因、犯罪規(guī)律等進(jìn)行分析總結(jié)，并據(jù)此向有關(guān)部門(mén)提出司法建議，能夠有效預(yù)防未成年人犯罪[3]。

二、未成年人刑事案件集中管轄辦案機(jī)制的實(shí)踐探索

自江蘇省連云港市率先嘗試構(gòu)建未成年人刑事案件集中管轄辦案機(jī)制以來(lái)，全國(guó)多地司法機(jī)關(guān)先后對(duì)該機(jī)制進(jìn)行了探索，形成了多種多樣的實(shí)踐做法，且在同一地區(qū)該機(jī)制在公檢法各單位的具體運(yùn)行情況也各有不同。筆者以G省A市檢察機(jī)關(guān)為例，簡(jiǎn)要地介紹未成年人刑事案件集中管轄辦案機(jī)制的運(yùn)行情況。A市檢察機(jī)關(guān)作為G省檢察系統(tǒng)未成年人檢察機(jī)制創(chuàng)新先行者，于2017年4月探索進(jìn)行未成年人刑事案件“指定管轄、集中關(guān)押、集中捕訴、集中審理”改革，構(gòu)建了未成年人刑事檢察“捕訴監(jiān)防”一體化辦案模式，初步實(shí)現(xiàn)了政法各單位對(duì)涉罪未成年人司法保護(hù)工作的無(wú)縫銜接，有效維護(hù)了未成年人合法權(quán)益。

(一)強(qiáng)化機(jī)制構(gòu)建，保障創(chuàng)新工作順利開(kāi)展

2017年4月，A市人民法院、A市人民檢察院、A市公安局、A市司法局聯(lián)合出臺(tái)《一審未成年人刑事案件集中審理和指定管轄的規(guī)定(試行)》，明確規(guī)定未成年人刑事案件由熟悉未成年人身心特點(diǎn)的司法人員承辦，且未成年人與成年人共同犯罪案件分案辦理、分別關(guān)押、分別教育、分別管理，避免交叉影響；同時(shí)明確X區(qū)人民檢察院負(fù)責(zé)批捕、起訴全市未成年人刑事案件，X區(qū)人民法院負(fù)責(zé)審理全市未成年人刑事案件，采取由全市各區(qū)縣公安機(jī)關(guān)直接向X區(qū)檢察院移送案件的模式，以節(jié)約司法資源、減少中間環(huán)節(jié)、方便工作銜接。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2017年7月到2019年12月，X區(qū)人民檢察院受理審查逮捕未成年人刑事案件37件45人，批準(zhǔn)逮捕23件25人，不批準(zhǔn)逮捕14件20人；受理審查起訴案件31件38人，起訴23件25人，不起訴3件3人，附條件不起訴5件10人(3)數(shù)據(jù)資料來(lái)源于貴州省安順市人民檢察院2019年12月發(fā)布的工作總結(jié)。。在受案范圍上，該院對(duì)未成年人和成年人共同犯罪中首要分子或主犯系未成年人或者超過(guò)半數(shù)系未成年人的案件實(shí)行統(tǒng)一、集中管轄，但對(duì)被害人系未成年人的案件以及成年在校學(xué)生犯罪案件暫未納入未成年人刑事案件集中管轄的范圍[4]。

早在2011年，X區(qū)人民檢察院就已經(jīng)單獨(dú)設(shè)立專(zhuān)門(mén)辦理未成年人刑事案件的未檢科，在未成年人檢察工作機(jī)制創(chuàng)建、辦案模式探索等方面具有成熟工作經(jīng)驗(yàn)。為節(jié)約司法資源、統(tǒng)一未成年人檢察辦案標(biāo)準(zhǔn)，A市人民檢察院將該市其他五個(gè)區(qū)縣未成年人刑事案件集中在X區(qū)人民檢察院審查，探索未成年人檢察案件集中管轄創(chuàng)新工作。X區(qū)人民檢察院除了加強(qiáng)自身建設(shè)外，還積極向市人民檢察院、區(qū)委、區(qū)人大、區(qū)政府等部門(mén)爭(zhēng)取人員和資金上的支持與保障，因而未成年人檢察辦案工作區(qū)的建設(shè)有專(zhuān)項(xiàng)的人員機(jī)構(gòu)編制和專(zhuān)項(xiàng)的資金支持。

(二)構(gòu)建工作新模式，破解跨區(qū)域集中管轄機(jī)制難題

一是實(shí)行全方位的集中管轄模式。未成年人刑事案件的受案、送案、起訴、審判等訴訟過(guò)程，均由X區(qū)司法機(jī)關(guān)集中管轄，公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)逮捕的未成年人刑事案件直接移送X區(qū)人民檢察院，審查起訴的未成年人刑事案件先移送對(duì)應(yīng)的檢察院，由該檢察院初步審查后移送X區(qū)人民檢察院審查起訴。

二是優(yōu)化未成年人檢察工作辦案流程，構(gòu)建一體化辦案模式。X區(qū)人民檢察院收到未成年人檢察案件后，從審查批捕到審查起訴、法律監(jiān)督、犯罪預(yù)防，均由同一承辦人負(fù)責(zé)到底，以保證未成年人檢察工作的連續(xù)性和有效性，真正落實(shí)“捕訴監(jiān)防”一體化的工作模式。

三是堅(jiān)持個(gè)案幫扶教育與區(qū)域合作相結(jié)合。依托個(gè)案開(kāi)展感化教育和特殊預(yù)防工作，力爭(zhēng)使每一位涉罪未成年人通過(guò)刑事訴訟接受教育和感化，最終順利地回歸社會(huì)。

(三)內(nèi)外協(xié)作聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建片區(qū)集中管轄機(jī)制體系建設(shè)

一是強(qiáng)化內(nèi)部協(xié)作，配套相關(guān)工作制度。X區(qū)人民檢察院相繼制定了辦理未成年人刑事案件、未成年人附條件不起訴、羈押必要性審查等辦案機(jī)制，并通過(guò)會(huì)簽規(guī)范性文件等方式加強(qiáng)了該區(qū)政法各單位之間的銜接配合，與當(dāng)?shù)鼐C合治理部門(mén)、教育部門(mén)、團(tuán)委、婦聯(lián)等會(huì)簽了有關(guān)未成年刑事被害人權(quán)益保障、未成年人犯罪預(yù)防等一系列文件，共同強(qiáng)化未成年人司法保護(hù)的力度。

二是加強(qiáng)外部協(xié)調(diào)，完善各項(xiàng)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，初步形成跨區(qū)域各機(jī)關(guān)之間案件移送、補(bǔ)充偵查以及法律援助、社會(huì)調(diào)查、幫教考察、通知法定代理人等未成年人刑事訴訟特別程序的銜接機(jī)制。除X區(qū)外，A市其他五個(gè)縣區(qū)的公安機(jī)關(guān)與X區(qū)的法院、檢察院直接聯(lián)系，并配合開(kāi)展幫教回訪、核實(shí)證據(jù)等工作。

三是整合社會(huì)力量，構(gòu)建涉罪未成年人多元化綜合幫教機(jī)制，形成以司法機(jī)關(guān)為核心、職能部門(mén)為紐帶、愛(ài)心企業(yè)和志愿者共同參與的社會(huì)化幫教體系。如X區(qū)人民檢察院與當(dāng)?shù)鼐C合治理辦公室、共青團(tuán)、關(guān)工委、婦聯(lián)、民政、學(xué)校和企業(yè)等各方合作，積極落實(shí)涉罪未成年人社會(huì)調(diào)查、合適成年人到場(chǎng)、心理干預(yù)和疏導(dǎo)、社會(huì)觀護(hù)與幫教等各項(xiàng)特殊工作機(jī)制，形成未成年人檢察工作社會(huì)化支持體系，以真正實(shí)現(xiàn)對(duì)涉罪未成年人的教育、感化和挽救。

三、未成年人刑事案件集中管轄辦案機(jī)制實(shí)踐中存在的問(wèn)題

未成年人刑事案件集中管轄辦案機(jī)制自探索實(shí)施以來(lái)，在取得大量成功經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也面臨諸多困境，產(chǎn)生了一些新的問(wèn)題，阻礙了該機(jī)制的進(jìn)一步完善與推廣。

(一)政法各單位發(fā)展不均衡

集中管轄的辦案模式打破了傳統(tǒng)刑訴法規(guī)定的司法管轄體系，因而需要公、檢、法、司等政法各部門(mén)的相互配合與協(xié)調(diào)，易言之，未成年人刑事案件集中管轄機(jī)制的實(shí)際效果在很大程度上依賴于政法各部門(mén)的統(tǒng)籌、均衡發(fā)展。但實(shí)踐中，政法各部門(mén)在未成年人司法上能夠做到嚴(yán)絲合縫銜接的情況極為少見(jiàn)。以A市為例，雖然該市政法各單位通過(guò)溝通、協(xié)調(diào)并會(huì)簽文件，達(dá)成了部分協(xié)議，但在具體實(shí)施上仍然存在步調(diào)不一致的情形。如X區(qū)人民檢察院雖然很早就成立了專(zhuān)門(mén)辦理未成年人刑事案件的業(yè)務(wù)部門(mén)，但與之相對(duì)應(yīng)的公安機(jī)關(guān)、法院均未單設(shè)未成年人刑事案件偵查與審判機(jī)構(gòu)；公安機(jī)關(guān)至今仍未建立起未成年人刑事案件的專(zhuān)人偵辦機(jī)制，導(dǎo)致《刑訴法》關(guān)于未成年人刑事特別程序的相關(guān)規(guī)定難以全階段落實(shí)，未成年人的訴訟權(quán)利難以得到有效保障，對(duì)涉罪未成年人的幫教工作也未能全面開(kāi)展[5]。

(二)行使集中管轄權(quán)的司法機(jī)關(guān)資源保障不足

未成年人刑事案件實(shí)行集中管轄，從整體上看的確節(jié)約了司法資源，但就接受指定管轄的特定司法機(jī)關(guān)而言，反倒是加大了刑事訴訟成本。仍以G省A市X區(qū)人民檢察院為例，自實(shí)行集中管轄后，該院受理的未成年人刑事案件數(shù)量成倍增加，原本就存在的人少案多矛盾愈加凸顯，更因物理距離原因?qū)е绿釋彿缸锵右扇?、社?huì)調(diào)查、考察幫教等工作費(fèi)時(shí)費(fèi)力，極大地增加了辦案成本。特別是涉罪未成年人幫教、未成年人犯罪預(yù)防等方面，集中管轄對(duì)行使管轄權(quán)的司法機(jī)關(guān)人力、物力成本要求巨大。譬如在未成年人犯罪預(yù)防工作中，僅制作宣傳資料與開(kāi)展法制課講座就需要花費(fèi)比司法辦案更多的精力。相比之下，基層司法機(jī)關(guān)的人力與經(jīng)費(fèi)投入猶如杯水車(chē)薪，這也是未成年人刑事案件集中管轄機(jī)制在全國(guó)無(wú)法普遍推廣的重要原因之一。

(三)集中管轄下辦案專(zhuān)業(yè)化水平不高

未成年人刑事案件集中管轄的實(shí)行，主要目的之一就是要提升未成年人刑事司法的專(zhuān)業(yè)性。但就目前看來(lái)，集中管轄后的未成年人司法辦案專(zhuān)業(yè)化水平還有待進(jìn)一步提升。

一是人員專(zhuān)業(yè)化水平有限。未成年人刑事案件司法辦案人員對(duì)未成年人司法規(guī)律的認(rèn)知具有局限性，只注重個(gè)案辦理而忽視了對(duì)類(lèi)案規(guī)律的總結(jié)，以致于在面臨某些疑難復(fù)雜問(wèn)題時(shí)無(wú)法及時(shí)解決，甚至直接以傳統(tǒng)司法理念的懲罰、打擊代替感化和教育。

二是機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)化尚不全面。A市X區(qū)僅檢察院成立了專(zhuān)門(mén)的未成年人檢察部門(mén)，該區(qū)法院并未專(zhuān)門(mén)設(shè)置對(duì)應(yīng)的少年法庭，隸屬于刑庭的未成年人案件專(zhuān)門(mén)承辦人仍需辦理其他成年人刑事案件，無(wú)法專(zhuān)注于未成年人刑事案件審判后的延伸、幫教工作;同時(shí)，該區(qū)公安機(jī)關(guān)既未單獨(dú)設(shè)置未成年人刑事案件偵查機(jī)構(gòu)，也未指定專(zhuān)門(mén)的偵查員辦理未成年人案件，在辦案實(shí)踐中簡(jiǎn)單按照《刑訴法》關(guān)于未成年人特別程序要求執(zhí)行，基本不開(kāi)展教育、挽救工作[6]。

(四)綜合治理體系尚未完全建立

早在2012年最高人民檢察院就通過(guò)并下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)未成年人刑事檢察工作的決定》，其中明確各級(jí)檢察機(jī)關(guān)要促進(jìn)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府支持、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的未成年人刑事檢察社會(huì)化支持體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)對(duì)涉罪未成年人教育、感化、挽救的無(wú)縫對(duì)接。未成年人刑事案件集中管轄機(jī)制的創(chuàng)建和完善，同樣也離不開(kāi)案發(fā)地司法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)以外的其他部門(mén)配合，遺憾的是各地未成年人刑事案件集中管轄的綜合治理體系尚未完全建立。

一是行使集中管轄權(quán)以外的其他地區(qū)司法機(jī)關(guān)參與綜合治理積極性不高。以G省A市為例，集中管轄辦案模式實(shí)施后，除X區(qū)人民檢察院外，其他五個(gè)區(qū)縣檢察院均不再關(guān)注未成年人刑事案件，之前已然形成的經(jīng)驗(yàn)、做法基本被丟棄。X區(qū)檢察院的案件承辦人對(duì)涉罪未成年人開(kāi)展社會(huì)調(diào)查和幫教往往需要跨區(qū)域進(jìn)行，有時(shí)也會(huì)委托案發(fā)地或者未成年犯罪嫌疑人、被告人居住地檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展社會(huì)調(diào)查、幫教和回訪等工作，但終因異地工作協(xié)調(diào)難度較大，導(dǎo)致未成年人刑事案件集中管轄的片區(qū)綜合治理工作基本流于形式[7]。

二是行使集中管轄權(quán)的地區(qū)政府職能部門(mén)、社會(huì)組織等參與綜合治理積極性不高。以A市X區(qū)為例，該區(qū)只有團(tuán)委、綜合治理、教委、婦聯(lián)等為數(shù)不多的機(jī)構(gòu)在檢察機(jī)關(guān)的邀請(qǐng)、協(xié)調(diào)下參與涉罪未成年人綜合保護(hù)工作，而其他政府職能部門(mén)和社會(huì)組織幾乎不曾涉足，集中管轄綜合治理的社會(huì)協(xié)作體制尚未建立。同時(shí)，該區(qū)檢察機(jī)關(guān)在商請(qǐng)其他部門(mén)、機(jī)構(gòu)配合幫助時(shí)常遇到協(xié)調(diào)難的問(wèn)題，導(dǎo)致案件承辦人只能獨(dú)立開(kāi)展幫教、預(yù)防等工作，極大地浪費(fèi)了司法資源。

四、完善未成年人刑事案件集中管轄辦案機(jī)制的具體建議

目前，未成年人刑事案件集中管轄辦案模式存在一些亟待解決的問(wèn)題，但從制度設(shè)計(jì)的整體效果來(lái)看，集中管轄辦案模式是當(dāng)前辦理未成年人犯罪案件的最佳模式，因此有必要構(gòu)建和完善未成年人刑事案件集中管轄辦案機(jī)制，并在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。為此，筆者結(jié)合司法實(shí)踐需要提出以下建議。

(一)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，明確法律依據(jù)

任何制度的有效落實(shí)都須從頂層設(shè)計(jì)入手。未成年人刑事案件集中管轄機(jī)制作為未成年人司法制度改革中的重要一環(huán)，勢(shì)必面臨立法滯后等問(wèn)題。就目前而言，該項(xiàng)機(jī)制仍處于地方探索階段，雖已形成了部分有效經(jīng)驗(yàn)，但明顯帶有分散式、地方性特點(diǎn)，加之該項(xiàng)機(jī)制的運(yùn)行尚缺乏立法上的統(tǒng)一依據(jù)，該機(jī)制難以在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。故建議最高人民檢察院、最高人民法院及司法部等有關(guān)部門(mén)組織對(duì)未成年人刑事案件集中管轄辦案模式的運(yùn)作情況開(kāi)展充分調(diào)研，經(jīng)過(guò)分析論證其可行性后，在《刑事訴訟法》未成年人刑事案件特別程序?qū)Ｆ蛩痉ń忉屩袑⒓泄茌犧k案模式予以細(xì)化規(guī)定，以解決該辦案模式法律依據(jù)不足的問(wèn)題。只有這樣才能引起政法各單位對(duì)未成年人特殊司法理念與制度構(gòu)建的重視，督促公安機(jī)關(guān)、法院設(shè)立專(zhuān)門(mén)的未成年人刑事案件偵辦機(jī)構(gòu)，解決政法各單位步調(diào)不一致、發(fā)展不均衡的問(wèn)題。

(二)因地制宜，解決發(fā)展瓶頸

針對(duì)集中管轄辦案模式下管轄地司法機(jī)關(guān)訴訟成本大的特點(diǎn)，應(yīng)從各地實(shí)際情況出發(fā)，因地制宜，力爭(zhēng)解決案多人少、經(jīng)費(fèi)不足等問(wèn)題。一方面，要選準(zhǔn)集中管轄地點(diǎn)，明確集中管轄的片區(qū)范圍。選取集中管轄地點(diǎn)時(shí)，應(yīng)對(duì)該片區(qū)各縣域間的空間距離、訴訟成本、發(fā)展優(yōu)勢(shì)等因素進(jìn)行綜合考慮，如以地級(jí)市所轄區(qū)縣為片區(qū)，可以考慮選取地理位置在該地級(jí)市中部、未成年人司法工作發(fā)展相對(duì)較好、相關(guān)經(jīng)驗(yàn)較為豐富的區(qū)縣作為集中管轄地點(diǎn)。如此，辦案人員以及訴訟當(dāng)事人均能夠獲取諸多便利，從而節(jié)省司法成本，減輕當(dāng)事人的訟累，同時(shí)也更加有利于推廣經(jīng)驗(yàn)，形成長(zhǎng)效機(jī)制。轄區(qū)人口眾多、地域?qū)拸V、案源充足的地級(jí)市或直轄市，可以設(shè)立兩個(gè)或兩個(gè)以上的集中管轄點(diǎn)，對(duì)地域相鄰的數(shù)個(gè)區(qū)縣實(shí)施集中管轄。另一方面，要加強(qiáng)人財(cái)物的保障，特別是增加集中管轄地司法機(jī)關(guān)的辦案經(jīng)費(fèi)。未成年人刑事案件的特殊性決定了該類(lèi)案件的辦理須投入相對(duì)較大的訴訟成本，而集中管轄機(jī)制的運(yùn)行又極大地增加了集中管轄地司法機(jī)關(guān)的辦案經(jīng)費(fèi)開(kāi)支。因此，有必要撥出專(zhuān)門(mén)經(jīng)費(fèi)以保障集中管轄下未成年人刑事案件的辦案經(jīng)費(fèi)，從而保障該項(xiàng)機(jī)制順利運(yùn)行[8]。

(三)深入推進(jìn)跨區(qū)域未成年人司法工作一體化

未成年人司法工作一體化建設(shè)既包括司法機(jī)關(guān)內(nèi)部職能部門(mén)設(shè)置的靜態(tài)一體化，也包括公、檢、法、司等政法各單位就未成年人刑事案件開(kāi)展合作式的動(dòng)態(tài)一體化。跨區(qū)域未成年人司法工作除要求上述一體化結(jié)構(gòu)外，還尤為強(qiáng)調(diào)不同地區(qū)司法機(jī)關(guān)之間相互配合的工作一體化。在未成年人刑事案件集中管轄辦案工作中，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域未成年人司法工作一體化必須強(qiáng)調(diào)以下幾點(diǎn)。

一是深度強(qiáng)化跨行政區(qū)劃未成年人檢察機(jī)構(gòu)及未成年人檢察人員的專(zhuān)業(yè)性。深入推進(jìn)未成年人檢察一體化辦案機(jī)制構(gòu)建，以專(zhuān)業(yè)化帶動(dòng)一體化，以一體化倒逼專(zhuān)業(yè)化；明確未成年人刑事案件的批捕、起訴、法律監(jiān)督、犯罪預(yù)防職能統(tǒng)一由未成年人檢察部門(mén)行使，同一案件的“捕訴監(jiān)防”由同一承辦人負(fù)責(zé)。

二是探索擴(kuò)大跨行政區(qū)劃未成年人檢察工作的受案范圍。結(jié)合最高人民檢察院對(duì)新時(shí)期未成年人檢察工作的角色定位和要求，逐步將原本分散在各個(gè)業(yè)務(wù)條線的涉未成年人檢察業(yè)務(wù)集中由未成年人檢察部門(mén)辦理。

三是深入推進(jìn)政法“一條龍”機(jī)制構(gòu)建。加強(qiáng)集中管轄地政法各機(jī)關(guān)之間的協(xié)作，爭(zhēng)取在未成年人司法理念、司法標(biāo)準(zhǔn)以及機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面均實(shí)現(xiàn)步調(diào)統(tǒng)一。

四是構(gòu)建完善跨行政區(qū)域檢察工作的異地配合機(jī)制。通過(guò)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)籌，建立集中管轄地檢察機(jī)關(guān)與片區(qū)其他檢察機(jī)關(guān)的協(xié)作機(jī)制，形成未成年人刑事檢察工作跨區(qū)域合力。另外，借鑒我國(guó)特殊的鐵路運(yùn)輸司法機(jī)關(guān)構(gòu)建體制，未來(lái)的跨行政區(qū)劃未成年人司法可以充分借鑒鐵路運(yùn)輸法院、檢察院業(yè)已成熟的跨區(qū)劃辦案模式與機(jī)制創(chuàng)建經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮共同上級(jí)司法機(jī)關(guān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，全面探索異地協(xié)助司法工作一體化機(jī)制。譬如，由集中管轄片區(qū)共同的上級(jí)檢察機(jī)關(guān)未成年人檢察部門(mén)統(tǒng)一協(xié)調(diào)片區(qū)各地檢察機(jī)關(guān)，為集中管轄地未成年人檢察案件開(kāi)展異地調(diào)查取證、異地考察幫教等工作提供協(xié)力幫助。

(四)探索健全跨區(qū)域未成年人司法工作社會(huì)化

未成年人司法工作社會(huì)化是世界各國(guó)未成年人司法制度發(fā)展的大趨勢(shì)，建立跨行政區(qū)劃未成年人司法工作社會(huì)化機(jī)制是未成年人刑事案件集中管轄辦案模式的應(yīng)有之義。

一是繼續(xù)強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)與團(tuán)委、婦聯(lián)、教育、民政等部門(mén)與組織的協(xié)作，積極推廣未成年人司法先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)籌推進(jìn)省級(jí)、地市級(jí)未成年人司法社會(huì)服務(wù)中心的創(chuàng)建，健全跨區(qū)域社會(huì)支持體系機(jī)制，充分整合社會(huì)資源，為未成年人刑事案件集中管轄工作創(chuàng)造更優(yōu)質(zhì)、更便利、更專(zhuān)業(yè)的社會(huì)化幫教條件。

二是推動(dòng)司法機(jī)關(guān)與大型企業(yè)合作，建立跨行政區(qū)劃涉罪未成年人觀護(hù)幫教基地。重點(diǎn)推進(jìn)未成年人不捕不訴幫教工作，通過(guò)合同、文件會(huì)簽等形式，固定合作聯(lián)系方式，明確雙方責(zé)任范圍。

三是探索建立跨行政區(qū)劃未成年人社會(huì)綜合治理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)集中管轄片區(qū)內(nèi)心理救助、法制宣傳等未成年人司法延伸工作，以點(diǎn)帶面，協(xié)調(diào)推進(jìn)片區(qū)各地未成年人犯罪預(yù)防工作。

(五)提升未成年人司法隊(duì)伍業(yè)務(wù)素能

一是大力提升司法系統(tǒng)對(duì)未成年人司法重要性的整體性認(rèn)識(shí)，加大未成年人司法人才培養(yǎng)經(jīng)費(fèi)投入，推動(dòng)未成年人司法崗位練兵、先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)分享、業(yè)務(wù)競(jìng)賽等活動(dòng)常態(tài)化開(kāi)展，大力培養(yǎng)未成年人司法隊(duì)伍儲(chǔ)備人才。

二是督促未成年人司法人才加強(qiáng)自我學(xué)習(xí)。以跨地區(qū)專(zhuān)業(yè)案件辦理為基礎(chǔ)，結(jié)合未成年人司法實(shí)務(wù)要求，深入理解未成年人刑事訴訟特別程序和特殊要求，深入學(xué)習(xí)相關(guān)法律法規(guī)、司法解釋以及當(dāng)?shù)厮痉C(jī)關(guān)出臺(tái)的各類(lèi)規(guī)范性文件，提升專(zhuān)業(yè)化辦案水平。

三是鼓勵(lì)未成年人司法人才參加社會(huì)學(xué)、心理學(xué)、犯罪學(xué)尤其是青少年犯罪心理方面的專(zhuān)業(yè)化教育培訓(xùn)，提高未成年人司法從業(yè)人員同未成年人溝通、交流以及分析、總結(jié)未成年人違法犯罪規(guī)律的能力。

四是加強(qiáng)未成年人司法理論研究，依托未成年人刑事案件集中管轄機(jī)制下案源充足、人才理論功底和專(zhuān)業(yè)性更強(qiáng)的大平臺(tái)條件，充分發(fā)揮人才主觀能動(dòng)性，探索集中管轄辦案模式的創(chuàng)新發(fā)展路徑。