孫立波 高志達(dá) 鄒云常

（中國(guó)人民銀行長(zhǎng)春中心支行，吉林長(zhǎng)春 130051；中國(guó)人民銀行松原市中心支行，吉林松原 138000；中國(guó)人民銀行長(zhǎng)嶺縣支行，吉林長(zhǎng)嶺 131500）

一、我國(guó)農(nóng)村金融改革的大體歷程與成效

我國(guó)農(nóng)村金融改革的40多年，大致可分為四個(gè)階段：1978——1992的農(nóng)村金融體系重塑階段，1993——2002的農(nóng)村金融制度改革轉(zhuǎn)型階段，2003——2012的全面深化農(nóng)村信用社改革階段，以及2013至今的大力發(fā)展普惠金融、深化改革階段。而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大報(bào)告中闡述的 “貫徹新發(fā)展理念，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系” 的重要內(nèi)容之一，提出要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等一系列發(fā)展目標(biāo)。農(nóng)村金融作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的核心，推動(dòng)其改革，既是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的重要助推器。從近年來(lái)的實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)的農(nóng)村金融改革成效比較明顯?；A(chǔ)金融服務(wù)覆蓋率不斷提升。截至2020年6月末，全國(guó)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)已覆蓋全國(guó)3.12萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，覆蓋率達(dá)96.64%；基礎(chǔ)金融服務(wù)覆蓋全國(guó)53萬(wàn)個(gè)行政村，覆蓋率達(dá)99.94%，6年來(lái)提高了8.7個(gè)百分點(diǎn)。涉農(nóng)信貸支持力度不斷增強(qiáng)。截至2020年6月末，全國(guó)涉農(nóng)貸款余額達(dá)37.83萬(wàn)億元，較年初增長(zhǎng)8.06%，增速同比提高2.71個(gè)百分點(diǎn)。普惠型涉農(nóng)貸款余額為7.2萬(wàn)億元，較年初增長(zhǎng)12.29%，超過(guò)各項(xiàng)貸款平均增速4.11個(gè)百分點(diǎn)。金融支持脫貧攻堅(jiān)成效明顯。截至6月末，全國(guó)金融精準(zhǔn)扶貧貸款余額較年初增加3100多億元；334個(gè)深度貧困縣各項(xiàng)貸款增速高于全國(guó)貸款平均增速3.73個(gè)百分點(diǎn)；832個(gè)國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣農(nóng)村基礎(chǔ)金融服務(wù)覆蓋率達(dá)99.6%；農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)向43.8萬(wàn)戶貧困戶支付保障賠款6.1億元。另外，各類涉農(nóng)金融政策的指向性、操作性和實(shí)效性越來(lái)越強(qiáng)，為金融服務(wù)和金融產(chǎn)品創(chuàng)新注入了新活力，進(jìn)一步助推了農(nóng)村金融改革的順利開(kāi)展。

二、縣域農(nóng)村金融改革存在的問(wèn)題

經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，縣域農(nóng)村金融改革也取得了明顯成效。以吉林省長(zhǎng)嶺縣為例，農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施和信用體系建設(shè)日益完善，構(gòu)建了輻射22個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自助設(shè)備體系，并形成了一批低成本、可復(fù)制、易推廣的金融產(chǎn)品和金融服務(wù)模式，涉農(nóng)貸款余額占全部貸款余額比重連續(xù)多年高于70%，為 “三農(nóng)” 發(fā)展提供了較為有力的資金支持。但是，在改革推進(jìn)中，原有的一些體制性、制度性、政策性、時(shí)代性的問(wèn)題仍然在一定程度上存在，制約了農(nóng)村金融體系的完善和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。

（一）縣域農(nóng)村金融市場(chǎng)機(jī)制仍不夠健全

一是信息不對(duì)稱問(wèn)題仍比較突出。在廣大農(nóng)村地區(qū)，特別是落后地區(qū)的農(nóng)村地區(qū)，信息不對(duì)稱這個(gè)農(nóng)村金融發(fā)展的核心難題和固有缺陷，一直沒(méi)有得到徹底解決。這種信息不對(duì)稱矛盾，在高度信息化的今天顯得更為突出。二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)保障和分擔(dān)機(jī)制不夠健全。當(dāng)前的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，面臨的自然風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)都比較高。但從調(diào)查走訪的情況來(lái)看，一旦發(fā)生損失，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)償有限，遠(yuǎn)不足以覆蓋農(nóng)戶損失。所以，農(nóng)戶購(gòu)買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性并不是很高。而且，近年來(lái)，外部因素對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響越來(lái)越強(qiáng)。這些因素的存在，加劇了農(nóng)村金融高風(fēng)險(xiǎn)、高成本與低收益之間的矛盾，影響了金融機(jī)構(gòu)對(duì)“三農(nóng)” 持續(xù)投入的積極性。

（二）金融服務(wù)策略和目標(biāo)不夠清晰

黨和國(guó)家在農(nóng)村金融改革的頂層設(shè)計(jì)上，是十分宏觀的，對(duì)于具體任務(wù)的表述也比較籠統(tǒng)，這主要是鑒于我國(guó)地區(qū)間發(fā)展不平衡的國(guó)情，為地方特別是基層因地制宜開(kāi)展工作留出一定的空間，保障基層的自主權(quán)。但是到了基層，特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的貧困地區(qū)，金融機(jī)構(gòu)對(duì)頂層設(shè)計(jì)的學(xué)習(xí)和把控往往不全面、不到位，對(duì)政策的領(lǐng)會(huì)不透徹、不準(zhǔn)確，導(dǎo)致在參與農(nóng)村金融改革的過(guò)程中，工作思路不清晰、措施不具體、機(jī)制不健全、效果不明顯。對(duì)金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略缺乏時(shí)間表、路線圖，難以建立較為完善的營(yíng)銷方案。

（三）個(gè)別金融機(jī)構(gòu)服務(wù)意愿和擔(dān)當(dāng)不強(qiáng)烈

農(nóng)村金融改革，對(duì)于基層來(lái)說(shuō)，從經(jīng)營(yíng)效益來(lái)看，屬于 “高成本、低收益” 的工作，但其政治性要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于效益性。地方政府特別是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的政府，由于缺乏既懂公共管理、又懂經(jīng)濟(jì)金融的人才，參與、推動(dòng)農(nóng)村金融改革的意識(shí)不夠強(qiáng)。而金融改革，如果缺失地方政府的參與和激勵(lì)，僅靠以盈利性為經(jīng)營(yíng)原則的金融機(jī)構(gòu)來(lái)推動(dòng)實(shí)施，往往動(dòng)力不足。如長(zhǎng)嶺縣某農(nóng)商銀行支行，截至2020年9月末，存款余額12.32億元，但貸款余額僅為2313萬(wàn)元，對(duì)當(dāng)?shù)氐男刨J支持明顯不足。

（四）金融服務(wù)對(duì)象融資能力不平衡情況加劇趨勢(shì)明顯

在廣大農(nóng)村地區(qū)特別是貧困地區(qū)，鄉(xiāng)村空心化現(xiàn)象越來(lái)越明顯，老齡化加劇。留守人口由于缺乏生產(chǎn)資料和勞動(dòng)技能，有的疾病纏身，難以符合放款條件。雖然政府相關(guān)部門和金融機(jī)構(gòu)通過(guò)助力產(chǎn)業(yè)扶貧、發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)等方式，幫助廣大貧困戶實(shí)現(xiàn)了增收，但是，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這些人口由于缺乏可抵押資產(chǎn)，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，仍然存在返貧的可能。在這種情況下，金融機(jī)構(gòu)在選擇客戶、項(xiàng)目時(shí)，往往那個(gè)會(huì)將信貸資金投入到更加貼合條件的客戶群體中，使這種融資能力的不平衡進(jìn)一步加劇。

（五）金融供給模式和服務(wù)能力發(fā)展相對(duì)滯后

隨著經(jīng)濟(jì)金融的發(fā)展，農(nóng)村金融結(jié)構(gòu)化、綜合性、投資性的需求快速增長(zhǎng)，而縣域金融機(jī)構(gòu)特別是涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)的傳統(tǒng)供給和服務(wù)模式，已經(jīng)難以滿足新形勢(shì)下的需求。一是針對(duì)農(nóng)戶生產(chǎn)、生活、投資等方面的無(wú)抵押信用方式信貸產(chǎn)品創(chuàng)新不夠，信用類業(yè)務(wù)發(fā)展嚴(yán)重滯后。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)服務(wù)能力有限。業(yè)務(wù)全面的金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分布仍然較少，營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)人員不足，年齡結(jié)構(gòu)老化，知識(shí)更新慢，服務(wù)意識(shí)和服務(wù)能力仍有欠缺，難以滿足廣大農(nóng)村地區(qū)對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)的要求。

三、進(jìn)一步提升縣域農(nóng)村金融改革水平的政策建議

（一）加快農(nóng)村金融市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)，完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

要構(gòu)建科學(xué)完備的農(nóng)村金融市場(chǎng)機(jī)制，首要解決的就是信息不對(duì)稱問(wèn)題。以逐步減少農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)為突破口，加快新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展步伐，提升集約化程度。同時(shí)，建立多渠道、廣覆蓋的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品升級(jí)，拓展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)和保障范圍，加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼力度，提高農(nóng)險(xiǎn)服務(wù)和保障能力，提升農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)效率。合理引導(dǎo)市場(chǎng)預(yù)期，通過(guò)適當(dāng)補(bǔ)貼引導(dǎo)種植結(jié)構(gòu)不斷完善，讓農(nóng)民種糧有利可圖，保障糧食安全。

（二）制定符合本地實(shí)際的改革策略和舉措

在改革的過(guò)程中，各參與方要立足實(shí)際，結(jié)合縣域特色制定具體精準(zhǔn)的措施。比如，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較分散的地區(qū)，可以選擇相對(duì)具有優(yōu)勢(shì)的大戶，嘗試通過(guò)信貸扶持，適度實(shí)現(xiàn)耕地集中，鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)，助力集約化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的推進(jìn)；在農(nóng)業(yè)合作社發(fā)展較好的地區(qū)，可以嘗試通過(guò)信貸支持合作社產(chǎn)業(yè)，以此帶動(dòng)農(nóng)戶增收。針對(duì) “村鎮(zhèn)銀行要強(qiáng)化支農(nóng)支小戰(zhàn)略定力，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸服務(wù)觸角” 的要求，可以嘗試在相應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)選擇熟悉當(dāng)?shù)鼐用?、信譽(yù)較好的農(nóng)戶作為業(yè)務(wù)聯(lián)系點(diǎn)，既可以節(jié)約業(yè)務(wù)推廣成本，也提升了效率，助推農(nóng)戶信用意識(shí)的逐步增強(qiáng)。

（三）激勵(lì)約束并重，提升金融機(jī)構(gòu)改革意愿和擔(dān)當(dāng)精神

要提升縣域金融機(jī)構(gòu)參與改革的意愿和擔(dān)當(dāng)精神，就要從政府、監(jiān)管部門以及金融機(jī)構(gòu)自身多方發(fā)力，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，形成改革合力。從政府角度，要避免直接的行政干預(yù)，致力強(qiáng)化公共服務(wù)、良好市場(chǎng)環(huán)境的營(yíng)造以及配套措施的完善。要牽頭構(gòu)建科學(xué)完備的考核評(píng)價(jià)體系，把評(píng)價(jià)情況做為稅收減免、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、表彰獎(jiǎng)勵(lì)等激勵(lì)措施的重要參考，并形成長(zhǎng)效機(jī)制。從監(jiān)管者角度，人民銀行、銀保監(jiān)等部門要在工作中妥善處理農(nóng)村金融改革中安全與創(chuàng)新的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管服務(wù)相融合。從金融機(jī)構(gòu)自身角度，管理者要提升政治站位和大局意識(shí)，抓好頂層精神傳導(dǎo)，增強(qiáng)金融服務(wù)的責(zé)任感、使命感和擔(dān)當(dāng)精神。貫徹執(zhí)行好經(jīng)濟(jì)金融政策，服從大局，服務(wù)全局，做出成效。

（四）聚焦短板，增強(qiáng)金融服務(wù)的普惠性

在推進(jìn)金融改革、助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進(jìn)程中，要時(shí)刻強(qiáng)調(diào)金融服務(wù)的普惠性，防止 “木桶效應(yīng)”。對(duì)于融資能力較弱、暫時(shí)遇到困難但行業(yè)發(fā)展前景較好的企業(yè)，要借助政府對(duì)小微企業(yè)的扶持政策，在風(fēng)險(xiǎn)可期可控的前提下，積極對(duì)其進(jìn)行扶持。對(duì)于融資能力較差的農(nóng)戶特別是貧困戶，可依托產(chǎn)業(yè)對(duì)接，將其納入產(chǎn)業(yè)扶貧當(dāng)中，增強(qiáng)其經(jīng)營(yíng)活力。要以惠農(nóng)、支農(nóng)、支小等貸款為主打品種，做好農(nóng)戶信貸服務(wù)，提升金融產(chǎn)品和服務(wù)的普惠性，使弱勢(shì)群體在改革中不掉隊(duì)，謀出路，有發(fā)展。

（五）加強(qiáng)網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)、加快金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新步伐

長(zhǎng)期來(lái)看，未來(lái)的農(nóng)村金融主力軍仍然是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。隨著社會(huì)的發(fā)展和改革的推進(jìn)，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)和產(chǎn)品創(chuàng)新也應(yīng)該融入新的內(nèi)容。比如，在網(wǎng)點(diǎn)設(shè)置上，可以嘗試豐富目前助農(nóng)取款點(diǎn)功能，通過(guò)增加保險(xiǎn)、證券、代理等業(yè)務(wù)模式，將其打造為金融綜合服務(wù)站，以豐富服務(wù)手段的方式實(shí)現(xiàn)網(wǎng)點(diǎn)和服務(wù)下沉。另外，在金融產(chǎn)品和金融服務(wù)創(chuàng)新中，要順應(yīng)科技發(fā)展形勢(shì)，充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息技術(shù)，構(gòu)建“三農(nóng)” 綜合數(shù)據(jù)庫(kù)，為金融產(chǎn)品和服務(wù)的多元化創(chuàng)新提供數(shù)據(jù)支持。在農(nóng)村地區(qū)大力推廣手機(jī)銀行業(yè)務(wù)，讓信息化的優(yōu)勢(shì)在農(nóng)村金融改革中充分展現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展。