周宗玲

摘 要：隨著新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展，農(nóng)村新建住宅集中在村莊外圍，形成了外實(shí)內(nèi)空的“空心村”，造成土地資源閑置，存在較多安全隱患。該文通過實(shí)地走訪、座談交流，提出“空心村”治理的對(duì)策與建議。

關(guān)鍵詞：“空心村” ;情況;調(diào)查思考;壽縣

中圖分類號(hào) F320文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A文章編號(hào) 1007-7731（2020）（02-03）-0007-03

1 壽縣“空心村”現(xiàn)狀

壽縣國(guó)土面積2948km2，轄25個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，280個(gè)村（居），7453個(gè)村民組。耕地面積122200hm2，人均耕地0.085hm2，總?cè)丝?39.9萬人，總戶數(shù)43.85萬戶，鄉(xiāng)村勞動(dòng)力74.1萬人，農(nóng)村居民人均可支配收入10062元。

1.1 “空心村”基本情況 長(zhǎng)期以來，由于農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃滯后、宅基地使用管理不嚴(yán)格等原因，農(nóng)村新建住宅多集中在村莊外圍、道路兩側(cè)，而村內(nèi)存在大量空閑老宅和宅基地，形成了外實(shí)內(nèi)空、外新內(nèi)舊、外齊內(nèi)亂的“空心村”。近幾年來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，城市化進(jìn)程加快，農(nóng)村常住人口持續(xù)減少造成“人走房空”，進(jìn)一步加快了“空心村”的形成。調(diào)查統(tǒng)計(jì)，安徽壽縣現(xiàn)有7380個(gè)自然村莊，村莊建設(shè)用地總面積23528.86hm2，每個(gè)村莊平均占地3.19hm2，其中“空心村”393個(gè)，占全縣自然村莊總數(shù)的5.3%;壽縣“空心村”占地面積2164.09hm2，平均每個(gè)“空心村”占地面積5.5hm2，占全縣村莊建設(shè)用地9.2%，占全縣城鄉(xiāng)居民點(diǎn)建設(shè)用地的7.8%;留守人員6732人，只占全縣城鄉(xiāng)總?cè)丝诘?.5%。

1.2 主要類型 從“空心村”形式上看，基本分為3類：一是行蓄洪區(qū)搬遷型，全縣139個(gè)，占“空心村”總數(shù)的35.4%。二是規(guī)劃建設(shè)征遷型，全縣14個(gè)，占“空心村”總數(shù)的3.6%，均在東南部的炎劉鎮(zhèn)，系新橋國(guó)際產(chǎn)業(yè)園建設(shè)征遷遺留問題。三是交通閉塞偏僻型，全縣240個(gè)，占“空心村”總數(shù)的61.0%。第3種類型在全縣占比最大，也分為3種類型：第1類是中空型，老村在中心，新房鑲邊建，村莊發(fā)展像攤大餅，“空心村”藉此而來;第2類是半空型，老房廢宅在一邊，新房在一邊，這一類主要是受地理位置等影響形成;第3類是篩眼型，村中老舊空房、廢宅基地、邊角地插花分布，這種類型普遍存在，也是短時(shí)期較難整治的。

1.3 分布特點(diǎn) 從空間分布規(guī)律上看，大致呈現(xiàn)3個(gè)特點(diǎn)。一是越遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)中心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“空心村”越多，如板橋鎮(zhèn)、保義鎮(zhèn)、雙廟集鎮(zhèn)、眾興鎮(zhèn)、隱賢鎮(zhèn)等，遠(yuǎn)比壽縣其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)多。二是行蓄洪區(qū)村搬遷之后形成的“空心村”較多，如小甸鎮(zhèn)、窯口鎮(zhèn)、大順鎮(zhèn)、陶店鄉(xiāng)、澗溝鎮(zhèn)。三是人多地少的村“空心化”越嚴(yán)重，主要分布在沿淠灣區(qū)，多數(shù)由于外出務(wù)工人員舉家搬走長(zhǎng)期不歸，如隱賢鎮(zhèn)13個(gè)“空心村”，只有留守人員80人，平均每個(gè)“空心村”6人;迎河鎮(zhèn)5個(gè)“空心村”只有9人，平均每個(gè)“空心村”不到2人;張李鄉(xiāng)6個(gè)“空心村”115人，平均每個(gè)“空心村”19人。

2 “空心村”形成的原因

從調(diào)研結(jié)果看，直接原因有以下5個(gè)方面：一是自然條件較差。一些老村地勢(shì)低洼、交通不便等，農(nóng)民為了改善生活條件，另選自然條件好、交通便利的地方建房，原來的舊宅基就空了下來。尤其是行蓄洪區(qū)，在政府引導(dǎo)扶持下，統(tǒng)一搬遷到規(guī)劃建設(shè)的居民新村，老宅尚未處理，大部分用于置放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)農(nóng)具、機(jī)械或作臨時(shí)倉儲(chǔ)。二是傳統(tǒng)觀念影響。大多數(shù)村民認(rèn)為宅基地是私有財(cái)產(chǎn)，也有村民較為迷信，認(rèn)為老宅基風(fēng)水好。有的人員常年在外經(jīng)商打工，將老房子留作回鄉(xiāng)走親訪友、處理老人后事的場(chǎng)地，種種原因不愿放棄老輩留下的“祖業(yè)”。三是老宅基礎(chǔ)設(shè)施不配套。大多數(shù)路、水、電等基礎(chǔ)設(shè)施較差，村莊的商店、學(xué)校、幼兒園多沿公路分散布置，而村內(nèi)公共設(shè)施缺乏，生活不便。四是城市化進(jìn)程推動(dòng)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，大批農(nóng)民涌向小城鎮(zhèn)和城市，有部分人員早已成為非農(nóng)業(yè)的城鎮(zhèn)居民，仍占有農(nóng)村的老房或宅基地。有些農(nóng)民雖戶口未轉(zhuǎn)，但已進(jìn)城經(jīng)商務(wù)工并在城里買房安家，仍然保留農(nóng)村的房宅。五是規(guī)劃管理不完善。由于村鎮(zhèn)規(guī)劃滯后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民建房需求，沒有制定村莊規(guī)劃，村民建房無規(guī)可依。

3 “空心村”導(dǎo)致的主要問題

一是造成土地資源閑置。農(nóng)民建新不拆舊，致使土地大量閑置，造成了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。二是存在安全隱患?！翱招拇濉钡膹U棄房屋，大都破舊不堪，年久失修，存在很大的安全隱患。三是影響村容村貌。“空心村”的廢棄房屋由于無人居住，無人修繕，無人清理，常淪為村內(nèi)雜草堆、垃圾堆。環(huán)境衛(wèi)生的“臟、亂、差”，對(duì)周圍居民的居住環(huán)境造成不良影響。四是可能引發(fā)矛盾糾紛。由于“空心村”內(nèi)的廢棄宅基地多年未曾有人使用，鄰里之間的土地界限已經(jīng)模糊不清。隨著農(nóng)村土地的日益緊張，這些廢棄宅基地可能會(huì)引發(fā)家族內(nèi)或家族間的矛盾糾紛。五是阻礙新農(nóng)村建設(shè)?！翱招拇濉笔罐r(nóng)民居住地散亂，農(nóng)村村落分布面積過大，村莊外延拉得過長(zhǎng)，增加了農(nóng)村進(jìn)行水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難度。

4 壽縣“空心村”治理的典型范例及成效

4.1 安豐鎮(zhèn)梧桐村新農(nóng)村建設(shè)經(jīng)驗(yàn) 安豐鎮(zhèn)梧桐村是2010年安徽省新農(nóng)村建設(shè)示范村，2013年壽縣美好鄉(xiāng)村建設(shè)村，下轄38個(gè)村民組，全村1559戶，總?cè)丝?282人，土地確權(quán)面積940.8hm2。20l6年位列全縣發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)十強(qiáng)村，2017年村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)收入達(dá)55萬元以上。

4.1.1 依托區(qū)位優(yōu)勢(shì)，規(guī)劃建設(shè)居民新村 梧桐村交通便利，壽六路穿越本村，德上高速出口設(shè)在村南部。梧桐村美麗鄉(xiāng)村建設(shè)與城鎮(zhèn)化緊密結(jié)合，集道路交通、居住、商業(yè)、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、新型社區(qū)于一體，總投資規(guī)模為4.76億元。梧桐中心村5個(gè)組團(tuán)，東西長(zhǎng)650m，南北寬520m，總面積326900m2，建筑面積366000m2，安置居民住戶2282戶，商業(yè)住戶617戶，總安置人口超過1萬人。該項(xiàng)目建設(shè)完成后，已成為格調(diào)新穎，富含文化氣息的新型居民小區(qū)，成為安豐鎮(zhèn)城鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、文化的重要集中區(qū)。目前二組團(tuán)和五組團(tuán)8棟樓已竣工，其中二組團(tuán)建成28棟樓，建筑面積83000m2，累計(jì)投資1.17億元，已安置入住14個(gè)村民組512戶，1825人。五組團(tuán)8棟樓，建筑面積25000m2，投資2600萬元，已安置117戶，362人。通過居民新村建設(shè)，整治自然村莊13個(gè)，消滅空心村25個(gè)，農(nóng)村面貌煥然一新。

4.1.2 完善基礎(chǔ)設(shè)施，提高農(nóng)民生活品質(zhì) 建成的梧桐新村供排水、供電、垃圾處理、休閑廣場(chǎng)等一應(yīng)俱全，目前已入住農(nóng)戶629戶。村衛(wèi)生醫(yī)療室、農(nóng)家書屋圖書、電子閱覽室、農(nóng)民活動(dòng)廣場(chǎng)等文體衛(wèi)設(shè)施應(yīng)有盡有。梧桐新村物業(yè)管理、便民超市、水沖式公廁等其它服務(wù)輔助設(shè)施功能齊全，現(xiàn)已全部投入正常使用。農(nóng)民休閑活動(dòng)廣場(chǎng)為群眾提供休閑鍛煉好去處。同時(shí)建設(shè)了村級(jí)組織活動(dòng)場(chǎng)所，設(shè)立了為民服務(wù)大廳、計(jì)劃生育服務(wù)室、黨員活動(dòng)室、遠(yuǎn)教站點(diǎn)、黨代表工作室等，農(nóng)民也像城里人一樣，可以享受高品位的生活。

4.1.3 推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，增加集體和村民收益 村“兩委”利用土地整理和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目，大力推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。與26個(gè)流轉(zhuǎn)大戶簽定了土地流轉(zhuǎn)的協(xié)議。流轉(zhuǎn)土地645.3hm2，流轉(zhuǎn)價(jià)格是每年雜交稻4050kg/hm2（折算為10500元/hm2），并且土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格隨著雜交稻價(jià)格的浮動(dòng)而浮動(dòng)。流轉(zhuǎn)大戶每年交村集體土地流轉(zhuǎn)服務(wù)費(fèi)525元/hm2，使村集體經(jīng)濟(jì)收入每年增加30多萬元。實(shí)施土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)了集中成片土地管理模式，徹底改變以往一家一戶零散經(jīng)營(yíng)的陳舊落后模式，逐步形成了集約、生態(tài)、循環(huán)、高效農(nóng)業(yè)模式，增加了農(nóng)民收入。實(shí)施土地流轉(zhuǎn)，通過新品種、新技術(shù)、新模式的推廣，改變了傳統(tǒng)的低收入種植方式，促使土地大幅增收。流轉(zhuǎn)大戶26個(gè)流轉(zhuǎn)大戶中，其中流轉(zhuǎn)面積66.7hm2以上2戶、33.3hm2以上7戶。通過土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)了特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，其中苗木種植46.7hm2、果樹栽植100hm2、水產(chǎn)養(yǎng)殖40hm2、中藥材種植34hm2、蔬菜種植33.3hm2。另有規(guī)模獺兔養(yǎng)殖、食用菌種植、土雞養(yǎng)殖等3戶。梧桐村成立專業(yè)合作社10家，家庭農(nóng)場(chǎng)5家，參與農(nóng)戶625戶，從業(yè)人員1200多人，人均增收2000元以上。

4.1.4 強(qiáng)化扶貧帶動(dòng)，提高勞動(dòng)就業(yè)水平 在26個(gè)流轉(zhuǎn)大戶中，安徽展業(yè)能源有限公司流轉(zhuǎn)了99.3hm2，創(chuàng)建農(nóng)家樂生態(tài)旅游觀光園，現(xiàn)正在規(guī)劃建設(shè)之中。目前，該公司幫助解決了50多名長(zhǎng)期工和100多名季節(jié)工勞務(wù)用工，增加了當(dāng)?shù)厝罕妱趧?wù)收入。種植大戶常遠(yuǎn)飛流轉(zhuǎn)土地35hm2種植瓜蔞，產(chǎn)值60000～75000元/hm2。壽豐食用菌種植基地流轉(zhuǎn)土地8hm2，注冊(cè)資金達(dá)200萬元，現(xiàn)擁有種植基地5.7hm2，出菇大棚68個(gè)，年產(chǎn)香菇35萬斤，年創(chuàng)產(chǎn)值175萬元。2個(gè)特色種植基地帶動(dòng)梧桐村92戶358人（其中貧困戶26戶）及周邊貧困戶共同發(fā)展，通過基地種植、家庭種植、貸款入股、集體種植4種模式帶動(dòng)，簽約貧困戶1個(gè)季度收益約1萬元，社會(huì)效益十分可觀。

4.2 瓦埠鎮(zhèn)張嘴村結(jié)合項(xiàng)目實(shí)施空心村整治 2017年根據(jù)居民遷建工作要求，瓦埠鎮(zhèn)結(jié)合土地增減掛項(xiàng)目實(shí)施空心村整治工作，涉及張嘴村的2個(gè)點(diǎn)，共8.19hm2，其中廟后組4.33hm2、瓦房組3.73hm2，拆遷127戶。這2個(gè)村民組位于瓦埠湖邊，村莊地勢(shì)低洼，交通不便，經(jīng)常被淹。1991年水災(zāi)后，在政府補(bǔ)助下，全部重新建了磚瓦房?，F(xiàn)在由于地處偏僻，交通不便，年輕人都已外出打工，部分家庭也在村外購(gòu)置了房屋。鎮(zhèn)政府結(jié)合居民遷建項(xiàng)目，在張嘴村部建設(shè)淺塘新村中心村，讓沿湖符合條件的居民搬遷居住，同時(shí)拆除老房。為了加快拆遷進(jìn)度，鎮(zhèn)制定了獎(jiǎng)補(bǔ)方案，安排專人進(jìn)行操作。在戶主（或委托人）現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督下，對(duì)村莊房屋（包括主附房）、樹木、水井等逐戶進(jìn)行丈量、登記、確認(rèn)，并及時(shí)兌現(xiàn)了補(bǔ)助資金，工作開展十分順利。至2017年10月份，土地復(fù)墾全部完成并交付群眾使用。

5 “空心村”治理對(duì)策與建議

開展“空心村”治理工作，應(yīng)緊緊圍繞實(shí)施“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，堅(jiān)持“政府引導(dǎo)，規(guī)劃先行;因地制宜、分步推進(jìn);群眾自愿、規(guī)范操作;整合資源，政策保障”的原則，通過深化農(nóng)村改革，盤活農(nóng)村閑置土地資源，推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

5.1 科學(xué)規(guī)劃，因勢(shì)利導(dǎo) 治理“空心村”，規(guī)劃是先導(dǎo)。按照《壽縣總體規(guī)劃（2013-2030）》制定控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃，確?！翱招拇濉备脑斓挠行蛐浴⑾到y(tǒng)性、科學(xué)性和前瞻性。規(guī)劃建設(shè)應(yīng)充分尊重民意、優(yōu)化空間布局、完善配套設(shè)施。根據(jù)各村自然環(huán)境、地理位置、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等實(shí)際狀況，按照“因勢(shì)利導(dǎo)、先易后難”的原則，借鑒已經(jīng)試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)，依照規(guī)劃分步實(shí)施。2018年底，壽縣按照中央和省委文件精神，結(jié)合本縣實(shí)際，制定了《壽縣人居環(huán)境整治三年行動(dòng)實(shí)施方案》，方案以建設(shè)美麗宜居村莊為導(dǎo)向，以農(nóng)村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向，在全縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和農(nóng)村環(huán)境“三大革命”工作的基礎(chǔ)上，根據(jù)地理、民俗、經(jīng)濟(jì)水平和農(nóng)民期盼，堅(jiān)持縣域一盤棋，實(shí)行村域“多規(guī)合一”，同時(shí)防止“千村一面”，以多樣化為美，保留村莊特有的民居風(fēng)貌、農(nóng)業(yè)景觀、鄉(xiāng)土文化，注重鄉(xiāng)土味道，綜合提升田水路林村風(fēng)貌，促進(jìn)人與自然村莊和諧共生、相得益彰。

5.2 整合資金，協(xié)同推進(jìn) 綜合運(yùn)用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、行蓄洪區(qū)建設(shè)項(xiàng)目、農(nóng)村土地綜合整治、中心村鎮(zhèn)建設(shè)、特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建以及農(nóng)村衛(wèi)生、垃圾處理、沼氣池建設(shè)、改廁、太陽能利用等扶持政策，整合資金，集中用于“空心村”治理。根據(jù)“誰投資，誰受益”的原則，建立政府、企業(yè)、集體、個(gè)人多元化投資體制，解決渠道不暢、融資不足問題。積極協(xié)調(diào)引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)支持“空心村”整治，對(duì)“空心村”治理實(shí)行優(yōu)先、優(yōu)惠信貸，為項(xiàng)目實(shí)施提供資金支撐。依托村黨組織和村民委員會(huì)開展村莊規(guī)劃編制工作，駐村調(diào)研、逐戶走訪，詳細(xì)了解村莊發(fā)展歷史脈絡(luò)、文化背景和人文風(fēng)情，充分聽取村民訴求，獲取村民支持，保障村民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過依法盤活集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、空閑農(nóng)房及宅基地等途徑，多渠道籌措資金用于“空心村”整治。鼓勵(lì)村民投工投勞，依靠群眾整治人居環(huán)境，激發(fā)農(nóng)民建設(shè)美麗家園的自覺性、主動(dòng)性。倡導(dǎo)新鄉(xiāng)賢文化，以鄉(xiāng)情鄉(xiāng)愁為紐帶吸引和凝聚各方人士支持農(nóng)村人居環(huán)境整治。

5.3 合理布局，完善功能 新農(nóng)村建設(shè)和“空心村”整治，應(yīng)在合理規(guī)劃布局田林路渠的基礎(chǔ)上，按照節(jié)約集約用地原則，提出村莊居民點(diǎn)宅基地控制規(guī)模，嚴(yán)格落實(shí)“一戶一宅”法律規(guī)定。通過遷村并點(diǎn)、整體搬遷，逐步使農(nóng)民住宅向中心鎮(zhèn)、社區(qū)、中心村集中。新建住宅結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)應(yīng)功能實(shí)用、套型多樣，滿足農(nóng)民生活的實(shí)際需要。已建成社區(qū)應(yīng)按照“缺什么、補(bǔ)什么”的原則，補(bǔ)充完善各類配套設(shè)施。綜合考慮群眾接受、經(jīng)濟(jì)適用、維護(hù)方便等因素，有序推進(jìn)村莊垃圾治理、污水處理和廁所改造。按照硬化、綠化、亮化、美化要求，規(guī)劃村內(nèi)道路，合理布局村莊綠化、照明等設(shè)施，有效提升村容村貌。依據(jù)人口規(guī)模和服務(wù)半徑，合理規(guī)劃供水排水、電力電信等基礎(chǔ)設(shè)施，統(tǒng)籌安排村民委員會(huì)、綜合服務(wù)站、基層綜合性文化服務(wù)中心、衛(wèi)生室、養(yǎng)老和教育等公共服務(wù)設(shè)施。延伸城市公共服務(wù)，配套文體娛樂及商業(yè)設(shè)施，既為安置后的村民解決生產(chǎn)生活上的后顧之憂，又優(yōu)化農(nóng)村的環(huán)境質(zhì)量，提升農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，縮小城鄉(xiāng)之間的差距。

（責(zé)編：張 麗）