●林 悅

黨的十九屆四中全會(huì)指出，必須健全幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等方面國家基本公共服務(wù)制度體系①。基礎(chǔ)教育是人類在發(fā)展過程中為了獲取更多學(xué)問而在前期所必須進(jìn)行的知識(shí)教育。中國的基礎(chǔ)教育包括學(xué)期教育、小學(xué)教育、初中階段教育?；A(chǔ)教育均衡是指在一定的行政區(qū)域范圍內(nèi)均衡公共教育資源的分配，包括教育經(jīng)費(fèi)投入、辦學(xué)場地與硬件設(shè)施、教師隊(duì)伍配備等，使學(xué)校、區(qū)域、群體之間能夠享有平等的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)和條件?；A(chǔ)教育均衡發(fā)展主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：首先是受教育的機(jī)會(huì)均等。每個(gè)適齡兒童都應(yīng)受到基礎(chǔ)教育，在入學(xué)方面不應(yīng)歧視外地兒童、特殊兒童。其次是教育資源均衡。國家、學(xué)校和社會(huì)組織應(yīng)提供給適齡兒童數(shù)量相近、質(zhì)量水平相當(dāng)?shù)慕逃龡l件、師資力量、課程體系、經(jīng)費(fèi)保障，每個(gè)兒童及少年能夠得到的學(xué)習(xí)資源基本均等。第三是致力教育目標(biāo)的相對(duì)平等。學(xué)校與老師應(yīng)根據(jù)不同學(xué)生的特點(diǎn)做到因材施教，為學(xué)生創(chuàng)造多元化發(fā)展機(jī)會(huì)。

一、基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展政策的不足

（一）政策制定主體單一、資源充足度不夠

首先是政策資源充足度仍然不夠，資源分配不均衡。教育發(fā)展政府投入資金額度有限，資金分配不均衡，名校的“虹吸”效應(yīng)影響顯著，學(xué)校之間實(shí)力差距仍然較大，容易出現(xiàn)學(xué)校之間的“馬太效應(yīng)”。公辦名校能夠占有更多的教育資源與資金資源，保送生、推免生政策好，指標(biāo)多，學(xué)生畢業(yè)去向較好，學(xué)校知名度提升，得到的教育資源和教育優(yōu)惠政策更多，形成良性發(fā)展循環(huán)。例如，一些重點(diǎn)中學(xué)會(huì)從全市各小學(xué)中選拔一批品學(xué)兼優(yōu)的學(xué)生保送入校學(xué)習(xí)。在全市小學(xué)分配名額的過程中，比較有名的公辦小學(xué)占有明顯優(yōu)勢，同時(shí)很多小學(xué)卻沒有被納入保送生的范圍內(nèi)。

其次是普通公辦學(xué)校和鄉(xiāng)村學(xué)校基礎(chǔ)配套建設(shè)依然不能滿足學(xué)生需要，對(duì)高質(zhì)量師資引進(jìn)力度有限，畢業(yè)生去向一般，學(xué)校發(fā)展較慢，再次得到教育資源和優(yōu)惠政策的可能性降低，造成學(xué)校之間差距進(jìn)一步拉大。民辦學(xué)校辦學(xué)硬件設(shè)施較好，課程體系豐富，但學(xué)校收費(fèi)相對(duì)較高，普通家庭負(fù)擔(dān)困難。有些民辦小學(xué)的收費(fèi)達(dá)到每年每生4 萬～6 萬元，加上托管費(fèi)、資料費(fèi)、校服費(fèi)等，六年小學(xué)需要總費(fèi)用達(dá)到20 萬～40 萬元不等。因此，民辦小學(xué)的入學(xué)對(duì)象范圍主要集中在家庭條件寬裕、對(duì)就近入學(xué)分配結(jié)果不夠滿意、想要全天托管的學(xué)生或是有出國需求的學(xué)生。同時(shí)，近年來存在民辦優(yōu)質(zhì)中學(xué)“掐尖”現(xiàn)象，民辦優(yōu)質(zhì)中學(xué)通過“小升初”考試，將省內(nèi)品學(xué)兼優(yōu)的學(xué)生聚集起來，很多學(xué)習(xí)好的學(xué)生放棄了可以劃片到公辦中學(xué)的機(jī)會(huì)，參與民辦學(xué)?！皩?shí)驗(yàn)班”、“基地班”的選拔，選擇到民辦中學(xué)就讀，整體生源優(yōu)勢逐步向民辦優(yōu)質(zhì)學(xué)校傾斜，公辦中學(xué)生源質(zhì)量不同程度下降。

（二）政策評(píng)估體系不健全，缺乏對(duì)評(píng)價(jià)的長程關(guān)注

基礎(chǔ)教育評(píng)估體系和監(jiān)控體系有待進(jìn)一步完善。首先，基礎(chǔ)教育的評(píng)價(jià)指標(biāo)不僅要關(guān)注學(xué)生的學(xué)業(yè)成績，同時(shí)要關(guān)注學(xué)生的學(xué)科思想方法、身體素質(zhì)和體育成績、品德與人文修養(yǎng)、心理健康、創(chuàng)新成果等。其次，評(píng)價(jià)主體單一，缺乏教育全程評(píng)價(jià)。基礎(chǔ)教育評(píng)價(jià)多是教育部門對(duì)于學(xué)校、班級(jí)和教師的評(píng)價(jià)，缺乏研究機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、咨詢公司等外部評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)，家長和學(xué)生意見的調(diào)查不足。教育全程評(píng)價(jià)的長效機(jī)制有待進(jìn)一步完善，對(duì)于教育過程事前、事中、事后全過程評(píng)價(jià)仍然不足。第三，評(píng)價(jià)范圍仍需進(jìn)一步擴(kuò)大。幼兒園數(shù)量多，辦園質(zhì)量參差不齊，這是教育評(píng)價(jià)的重點(diǎn)難點(diǎn)之一。教育部門對(duì)公辦幼兒園和規(guī)模較大的部分民辦幼兒園評(píng)價(jià)嚴(yán)格，定期進(jìn)行對(duì)“示范幼兒園”“一級(jí)幼兒園”和“二級(jí)幼兒園”的評(píng)價(jià)。但是仍有很多民辦幼兒園的辦園質(zhì)量未得到相應(yīng)評(píng)價(jià)與監(jiān)管。第四，評(píng)價(jià)結(jié)果如何改進(jìn)缺乏監(jiān)控。對(duì)于基礎(chǔ)教育評(píng)價(jià)結(jié)果公布后學(xué)校如何進(jìn)行相應(yīng)改進(jìn)，應(yīng)有具體、可操作性的意見反饋。同時(shí)，如何科學(xué)看待家長和學(xué)生評(píng)價(jià)，做到既吸取合理建議，又避免非理性的建議對(duì)教師和學(xué)校造成不必要的影響。當(dāng)前，政府層面（市、縣區(qū)）應(yīng)探索架構(gòu)起“基礎(chǔ)教育質(zhì)量綜合評(píng)價(jià)體系”和“以校為本的教育質(zhì)量綜合評(píng)價(jià)體系”的基本框架，力爭以更為有效的教育評(píng)價(jià)方式，提升基礎(chǔ)教育事業(yè)育人質(zhì)量。

（三）對(duì)特殊兒童投入資源相對(duì)缺乏，教育關(guān)注度仍需提高

各級(jí)政府部門對(duì)特殊兒童和特殊教育學(xué)校投入的資金資源、優(yōu)惠政策與師資力量相對(duì)缺乏，特殊學(xué)校和普通學(xué)校的融合教育發(fā)展滯后。聽力、智力、腦癱、孤獨(dú)癥、肢體和精神殘疾兒童應(yīng)具有和正常兒童同等的基礎(chǔ)教育權(quán)利。當(dāng)前，教育領(lǐng)域存在特殊兒童進(jìn)入普通小學(xué)學(xué)習(xí)跟不上，特殊兒童家長不愿意讓孩子進(jìn)入特殊教育學(xué)校學(xué)習(xí)，普通兒童家長抵觸和特殊兒童同班，部分特殊兒童在課堂上需要輔助等教育問題。針對(duì)此類問題的特殊群體融合教育模式尚在探索，保障特殊兒童受教育的權(quán)益以及如何幫助他們發(fā)展的公共政策與社會(huì)關(guān)注度仍需提高。例如特殊兒童的陪讀制度，影子老師的配備，如何制定適合特殊兒童的個(gè)性化方案，如何幫助孩子選擇適合他們的學(xué)校等。

二、基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展政策不足的原因分析

（一）政策對(duì)象對(duì)基礎(chǔ)教育的思想認(rèn)識(shí)存在偏差

政策對(duì)象往往存在觀念偏差，導(dǎo)致政策執(zhí)行不順暢。“只有上好大學(xué)才能成功”“上好大學(xué)需要上好的小學(xué)和中學(xué)，打好基礎(chǔ)”“教育應(yīng)該從幼兒園階段就開始了”，家長往往對(duì)教育的思想觀念存在不科學(xué)、不合理之處。過度追捧名校、熱門學(xué)校，家長為了子女教育，不惜花重金買學(xué)區(qū)房，導(dǎo)致熱門學(xué)校附近的房子，包括老破舊小區(qū)，溢價(jià)嚴(yán)重。家長找關(guān)系、找指標(biāo)，幫助子女擇校，甚至在取消“大班額”的政策背景下，通過轉(zhuǎn)學(xué)等方式將子女“塞”進(jìn)名校。不尊重子女的學(xué)習(xí)意愿，為了讓子女考特長生，強(qiáng)迫放棄感興趣的項(xiàng)目，學(xué)習(xí)自身并不感興趣的藝術(shù)項(xiàng)目，造成子女休息不足，抵觸情緒嚴(yán)重，影響身心成長。無視子女成績和個(gè)體特點(diǎn)，把子女安排到生源好的學(xué)校，往往使學(xué)生學(xué)習(xí)興趣下降，長期跟不上，自我效能感降低，最終導(dǎo)致學(xué)習(xí)的習(xí)得性無助，甚至產(chǎn)生厭學(xué)、退學(xué)現(xiàn)象。

（二）政策制定過程中社會(huì)參與力量未能完全調(diào)動(dòng)

政策制定是公共政策過程的首要步驟，由以下五個(gè)程序構(gòu)成。第一個(gè)程序是確認(rèn)政策所涉及的問題，其次設(shè)置有關(guān)議程。第二個(gè)程序是對(duì)政策方案進(jìn)行規(guī)劃，再讓政策合法化。最后，把政策變?yōu)榉伞Ｔ谡叩闹贫ㄟ^程中需要公眾的參與，并作為符合民眾意愿以及合法化的保障②。

在政策制定過程中，公民參政議政意識(shí)不強(qiáng)烈。政策主體均是當(dāng)?shù)馗骷?jí)黨委、人大、政府、教育局等部門，多數(shù)公民沒有意識(shí)到自身在政策制定中可以發(fā)揮的作用，習(xí)慣做政策的執(zhí)行者或在政策發(fā)布后才開始表達(dá)意見。群眾不知道通過哪些渠道可以反映問題及參與政策的制定過程，基礎(chǔ)教育社會(huì)組織、公眾、新聞媒體等在政策制定的過程中參與度和互動(dòng)度很低。基礎(chǔ)教育政策舉辦聽證會(huì)數(shù)量不足，媒體宣傳不夠，公民獲取的信息量與反饋意見接納度較低。當(dāng)政策制定出臺(tái)后，很多群眾才開始反映政策的不合理之處，造成政策執(zhí)行過程不順暢。

（三）現(xiàn)行教育政策對(duì)基礎(chǔ)教育教師的激勵(lì)機(jī)制不合理

隨著國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷穩(wěn)步提升，教師的工資水平有所上漲，但現(xiàn)行教育政策對(duì)于教師的激勵(lì)程度有限。教師的工資和績效津貼都與職稱密切掛鉤，很多一線教師由于單位職稱指標(biāo)限制，常年評(píng)不上高級(jí)職稱，待遇往往難以得到提升，在課題申報(bào)、論文撰寫、參與比賽等方面也受到限制。當(dāng)前的職稱制度并未真正實(shí)現(xiàn)“評(píng)聘分離”，高級(jí)職稱猶如教師職業(yè)生涯的一座“獨(dú)木橋”，認(rèn)為評(píng)職稱無望的教師和評(píng)上了高級(jí)職稱的教師常有“歇歇腳、喘口氣”的心態(tài)，近幾年準(zhǔn)備參評(píng)高級(jí)職稱的教師成為單位工作的積極分子。但當(dāng)這些教師發(fā)現(xiàn)努力多年之后目標(biāo)仍然遙遙無期時(shí)，工作積極性就會(huì)受到挫敗，產(chǎn)生習(xí)得性無助感，甚至誘發(fā)職業(yè)倦怠感③。同時(shí)，對(duì)于教師的精神激勵(lì)與愿景激勵(lì)不足也導(dǎo)致教師工作積極性受到影響。

三、完善基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展政策的思考

基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展能夠?yàn)槌鞘薪ㄔO(shè)打好發(fā)展基礎(chǔ)。高質(zhì)量的基礎(chǔ)教育能夠更好地激發(fā)全市基礎(chǔ)教育辦學(xué)動(dòng)力，滿足人民日益增長的美好生活需要。河南省委常委、鄭州市委書記徐立毅曾經(jīng)指出，要深入貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于教育工作的重要講話精神，落實(shí)全國、全省教育大會(huì)部署，加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化，把“教育存量”做強(qiáng)，把“教育增量”做優(yōu)，高質(zhì)量建設(shè)“美好教育”，努力辦好人民滿意的教育④。

（一）持續(xù)增加基礎(chǔ)教育財(cái)政投入，建立健全教育均等化機(jī)制

每年教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算和決算情況及明細(xì)應(yīng)向社會(huì)公眾公開，接受公眾監(jiān)督和實(shí)時(shí)監(jiān)測。通過市教育局官方網(wǎng)站、報(bào)紙、廣播、宣傳欄等方式，讓群眾知曉教育經(jīng)費(fèi)收入支出的具體情況，并組織專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)教育經(jīng)費(fèi)使用的效率和科學(xué)性進(jìn)行評(píng)估，及時(shí)根據(jù)教育評(píng)估的反饋結(jié)果做出調(diào)整。同時(shí)，積極拓寬經(jīng)費(fèi)籌集渠道，發(fā)展民辦教育，貫徹“積極鼓勵(lì)、大力支持、正確引導(dǎo)、依法管理”的方針，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)教育領(lǐng)域。在符合國家法律、法規(guī)和政策的總體要求下，鼓勵(lì)大膽嘗試和積極探索有利于增加教育投入、優(yōu)化教育資源配置、擴(kuò)大教育規(guī)模、滿足社會(huì)需求的各種辦學(xué)模式。支持公民個(gè)人或社會(huì)組織自籌資金獨(dú)立辦學(xué)或聯(lián)合辦學(xué)，鼓勵(lì)公、民辦學(xué)校進(jìn)行合作。政府委托民辦學(xué)校承擔(dān)部分基礎(chǔ)教育任務(wù)，要根據(jù)受委托民辦學(xué)校接受基礎(chǔ)教育學(xué)生的數(shù)量和當(dāng)?shù)毓k中小學(xué)的生均教育經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，撥給相應(yīng)的教育經(jīng)費(fèi)。厘清民辦學(xué)校的審批、管理權(quán)限，建立負(fù)面管理清單，把審批權(quán)限放到位，規(guī)范招生政策，破解縣（市）及區(qū)級(jí)民辦學(xué)校的發(fā)展瓶頸。

（二）保障多元政策主體廣泛參與，提高政策主體理性認(rèn)識(shí)

在政策執(zhí)行的過程中要提高政策主體的理性認(rèn)識(shí)。公眾對(duì)政策的理解認(rèn)可程度與是否配合政策執(zhí)行，是政策能否順利實(shí)施的關(guān)鍵因素。對(duì)于現(xiàn)行政策的不理解、不信任以及對(duì)現(xiàn)有部分教育資源的不滿意導(dǎo)致“擇校熱”等現(xiàn)象屢禁不止。應(yīng)對(duì)當(dāng)前家長關(guān)注的“小升初”“素質(zhì)教育與高考”“民辦學(xué)校招生，面試還是筆試”“特長生怎么培養(yǎng)”“就近入學(xué)的益處”“如何選擇上公立學(xué)校還是民辦學(xué)校”問題，政府部門可通過家長會(huì)、學(xué)校開放日、政策解答專題節(jié)目、新聞發(fā)布會(huì)等形式，結(jié)合政策解讀、成功升學(xué)代表親身經(jīng)歷分享、學(xué)校教師介紹教學(xué)情況，增強(qiáng)家長和學(xué)生對(duì)于政策和各學(xué)校的全面了解，認(rèn)同宣傳基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的積極意義，打消家長的顧慮和擔(dān)憂。此外，

（三）統(tǒng)籌教育硬件和師資力量配置，縮小城鄉(xiāng)、校際差距

各級(jí)黨委、政府和教育部門應(yīng)在師資資源做出均衡統(tǒng)籌。具體來說：一是創(chuàng)新配置教師編制資源。沒有穩(wěn)定的教師隊(duì)伍，就難以提高基礎(chǔ)教育辦學(xué)效果。實(shí)施全市基礎(chǔ)教育編制資源統(tǒng)籌規(guī)劃機(jī)制，根據(jù)基礎(chǔ)教育生源分布、發(fā)展規(guī)劃和學(xué)校布局對(duì)全市教師編制進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理?！熬幹仆饨處煛爆F(xiàn)象在薄弱地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)象比較普遍。對(duì)于編制外教師，應(yīng)保證其在崗期間工資水平福利待遇、晉升發(fā)展、教師培訓(xùn)機(jī)會(huì)均等。培養(yǎng)和強(qiáng)化服務(wù)教育的職業(yè)理想，切實(shí)保障教師工資水平，讓教師感到生活有奔頭，能夠在職業(yè)中改善生活質(zhì)量。對(duì)于長期占用編制但不在崗或從事其他工作的人員，要及時(shí)整頓清理，將占用的編制收回。深圳等發(fā)達(dá)城市已開始試點(diǎn)在公務(wù)員隊(duì)伍和教師隊(duì)伍中進(jìn)行全員聘用制，推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位編制改革，取消編制管理辦法，各級(jí)黨委、政府和教育部門根據(jù)學(xué)校實(shí)際情況進(jìn)行師資配置，統(tǒng)一管理，保障在崗人員福利待遇。這也是未來編制改革的一個(gè)發(fā)展方向。二是調(diào)配優(yōu)秀名校教師隊(duì)伍到新建、普通學(xué)校進(jìn)行中長期任教或交流指導(dǎo)，保留教師編制，其原有待遇不變，到其他學(xué)校傳遞先進(jìn)的教育理念和教育方法，并以“名師工程”等項(xiàng)目作為抓手，給予名師經(jīng)費(fèi)保障，在規(guī)定期限內(nèi)幫助新學(xué)?；蚱胀▽W(xué)校帶出一支高素質(zhì)專業(yè)化的教師隊(duì)伍。同時(shí)，實(shí)施校長等學(xué)校高級(jí)管理者校際間流動(dòng)。一個(gè)好的團(tuán)隊(duì)，離不開好的領(lǐng)導(dǎo)班子。有魄力、有工作方法、有資源、有能力的高級(jí)管理者能夠改變學(xué)校的發(fā)展面貌。

（四）鄉(xiāng)村學(xué)校應(yīng)利用好自身資源，走出一條特色發(fā)展的道路

鄉(xiāng)村學(xué)校應(yīng)探索具有自身特色的教育之魂。當(dāng)前有很多鄉(xiāng)村小學(xué)出現(xiàn)了學(xué)生越來越少，學(xué)校“空心化”現(xiàn)象，這一方面由于部分外來務(wù)工人員到城市打工時(shí)，會(huì)把子女帶到城市入學(xué)，認(rèn)為城市的學(xué)校教學(xué)質(zhì)量好，學(xué)生課余活動(dòng)豐富，眼界寬廣。留在家鄉(xiāng)的留守兒童部分輟學(xué)在家，因此導(dǎo)致鄉(xiāng)村小學(xué)發(fā)展滯后，教師留不住，生源留不住，陷入惡性循環(huán)。如何提高鄉(xiāng)村學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量，具體來說：一是拓寬鄉(xiāng)村學(xué)校資金來源，不斷提升學(xué)校硬件水平，條件允許的學(xué)?？梢耘鋫湫＼嚕瑢?shí)施寄宿制。二是樹立良好校風(fēng)，培養(yǎng)在校職工與學(xué)生艱苦奮斗、自強(qiáng)不息的價(jià)值觀，提升精神面貌和學(xué)習(xí)勁頭。三是積極運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)教育和人工智能優(yōu)勢，創(chuàng)立教育資源共享平臺(tái)，創(chuàng)立更加開放靈活的教育體系。讓鄉(xiāng)村讀書的學(xué)生能夠享受到高質(zhì)量的教育資源，通過網(wǎng)絡(luò)得到名師的指導(dǎo)，提高學(xué)習(xí)成績。華東師范大學(xué)副校長任友群指出，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)可以消除信息鴻溝，進(jìn)一步促進(jìn)教育公平的實(shí)現(xiàn)。推進(jìn)“寬帶網(wǎng)絡(luò)校校通”“教學(xué)資源班班通”“網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)空間人人通”“數(shù)字教育資源公共服務(wù)平臺(tái)”和“教育管理信息系統(tǒng)平臺(tái)”建設(shè)，在開展語數(shù)英等基礎(chǔ)學(xué)科教學(xué)的同時(shí)，開展多種藝術(shù)類、科學(xué)類、動(dòng)手類課程，豐富鄉(xiāng)村學(xué)校的課程體系。四是發(fā)揮鄉(xiāng)村學(xué)校優(yōu)勢，開展特色教育。在傳統(tǒng)觀念中，人們往往認(rèn)為“鄉(xiāng)村教育沒有的，城市教育有。鄉(xiāng)村教育有的，城市教育會(huì)更好”。但鄉(xiāng)村教育同樣面臨著重要的發(fā)展機(jī)遇。鄉(xiāng)村學(xué)校可結(jié)合國家當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村振興等大的發(fā)展戰(zhàn)略，找到屬于鄉(xiāng)村學(xué)校的優(yōu)勢，開設(shè)特色教育，如從生態(tài)農(nóng)業(yè)科技中找到學(xué)習(xí)的樂趣，把環(huán)境保護(hù)和新能源利用與學(xué)習(xí)結(jié)合起來，在戶外拓展中培養(yǎng)學(xué)生堅(jiān)忍不拔的精神等。通過這些方式樹立學(xué)校品牌和學(xué)校自信，提振教職工和學(xué)生的精神力量與鉆研精神。

注釋：

①中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議公報(bào). 新華社北京10月31日電［EB/OL］.新華網(wǎng).2019- 10- 31

②陽建. 長沙市義務(wù)教育均衡發(fā)展政策研究——基于公共政策理論的視角[D].蘭州大學(xué)碩士畢業(yè)論文.2017

③林悅.健全激勵(lì)機(jī)制讓干部“有動(dòng)力”[J].人民論壇.2018（25）

④鄭州市委書記徐立毅：建設(shè)人民滿意的“ 美 好 教 育”［EB/OL］. 鄭 州 文 明 網(wǎng).2019- 08- 26