侯玉春 王 賽

壽光市水利事業(yè)發(fā)展中心

1 前言

河長制概念的提出，對水環(huán)境的治理有極大地幫助作用。河長制的建立目的是傳達(dá)地方政府環(huán)保措施，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)的態(tài)度。以無錫市為例，自開始首次實(shí)施河長制的水環(huán)境治理工作后，斷面達(dá)標(biāo)率從最初的53.2%上升到71.1%，具有非常實(shí)際的意義。對此，為了進(jìn)一步的提高河長制的治理效果，本文根據(jù)其概念、作用提出幾點(diǎn)建議。

2 河長制的概述

2.1 河長制的發(fā)展

河長制最初是由無錫市創(chuàng)立，其創(chuàng)立緣由是因2007 年5 月無錫市太湖藍(lán)藻大面積暴發(fā)，群眾紛紛采買純凈水，水污染嚴(yán)重、河道長時(shí)間沒有清淤整治、企業(yè)違法排放、農(nóng)業(yè)面源污染嚴(yán)重等，引發(fā)了社會(huì)的關(guān)注。自實(shí)施后，江蘇省15條主要入河互留已全面實(shí)行雙河長制。雙河長制即省、市領(lǐng)導(dǎo)共同擔(dān)任河長，并對其責(zé)任進(jìn)行了詳細(xì)的劃分，在雙河長的共同帶領(lǐng)下，分工協(xié)調(diào)解決太湖和河道治理問題，還有地區(qū)設(shè)立了四級河長，即市、縣、鎮(zhèn)、村，自下而上的河長管理模式使得水環(huán)境治理無縫覆蓋，實(shí)現(xiàn)了對區(qū)域河流的有效治理，提高了水環(huán)境的治理效果。另外，如淮河河流、滇池流域也都紛紛設(shè)立了河長，由這些地方的各級黨政主要負(fù)責(zé)人分別承包一條河，負(fù)責(zé)督辦截污治污。

2.2 河長制的作用

河長制主要包括六個(gè)方面，第一，加強(qiáng)水資源保護(hù)工作，嚴(yán)格按照水資源管理制度進(jìn)行，并始終堅(jiān)守三條紅線。第二，加強(qiáng)河湖水域岸線管理保護(hù)，嚴(yán)格水域、岸線等生態(tài)空間管控，避免出現(xiàn)侵占河道、圍墾湖泊現(xiàn)象。第三，加強(qiáng)水污染的防治工作，統(tǒng)籌水上、岸上污染治理，排查入河湖污染源，優(yōu)化如何排污口布局。第四，加強(qiáng)水環(huán)境治理，保障飲水水源安全，加大黑臭水體治理力度，實(shí)現(xiàn)河湖環(huán)境的整體優(yōu)美度數(shù)。第五，加強(qiáng)水生態(tài)修復(fù)，依法劃定河湖管理范圍，強(qiáng)化山水林田湖草系統(tǒng)治理。第六，加強(qiáng)依法監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊涉河湖違法行為。

3 河長制在流域水環(huán)境治理和管理中的作用

3.1 有利于水資源保護(hù)

水資源保護(hù)有助于綠色生態(tài)環(huán)境的發(fā)展，同時(shí)也是水環(huán)境治理中的首要問題。在此之中，如何保護(hù)水資源安全、如何保證水資源安全是關(guān)鍵部分，這里的水資源安全不僅僅包括飲用水安全，還包括河湖生態(tài)用水量上，在此之中若想要充分的利用水資源，可根據(jù)區(qū)域特點(diǎn)進(jìn)行合理衡算，統(tǒng)籌考慮多水源共用，保障有水可用。根據(jù)傳統(tǒng)的水資源保護(hù)工作來看，屬于地方水利部門負(fù)責(zé)，而在河長制的水資源保護(hù)和治理中，需要統(tǒng)籌兼顧，多部門融合起來，共同保護(hù)水資源。與此同時(shí)，地方政府也要積極發(fā)揮在河長制水資源保護(hù)下的作用。

3.2 河湖水域岸線管護(hù)

河岸水域岸線管護(hù)是保障河湖生態(tài)空間的基礎(chǔ)。但也是最容易出問題的環(huán)節(jié)。具體來說，河湖岸線一旦被破壞和侵占，就會(huì)導(dǎo)致河湖內(nèi)生態(tài)空間萎縮，甚至出現(xiàn)消失等現(xiàn)象，對河湖的過水能力帶來嚴(yán)重地影響，還會(huì)增加安全隱患，水環(huán)境生態(tài)受損嚴(yán)重。更為嚴(yán)重地是，一旦水環(huán)境生態(tài)空間破壞后，水中的生物就會(huì)減少，繼而影響力河湖的自凈能力，導(dǎo)致水污染加劇。對此，必須要加強(qiáng)河湖水域岸線的保護(hù)工作，強(qiáng)化河長制，使得河湖水于岸線管護(hù)工作的開展更有效。

3.3 水污染防治

河長制治理水環(huán)境可以有效地防止水污染。具體來說，水污染是破壞水環(huán)境的直接因素之一，對水的生態(tài)環(huán)境帶來很大的破壞。對此，就需要加強(qiáng)水污染防治，但水污染防治是一項(xiàng)系統(tǒng)、全面、復(fù)雜、涉及領(lǐng)域廣的部分，防治起來具有一定難度。加之我國各地區(qū)水環(huán)境污染類型不同，造成水污染的原因也較為復(fù)雜，需要在治理前進(jìn)行詳細(xì)的了解分析。一般情況下，造成水污染的原因是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成的。例如，人口急劇增長，城市發(fā)展缺乏規(guī)劃，城市發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施不健全等。而長期的陸源污染勢必會(huì)造成河湖自身的受損，主要包括自凈能力的降低和污染物的沉降、滯留、蓄存等。因此，在治理水污染過程中，必須要嚴(yán)格地遵循水岸同治、多元共治的原則。而河長制對水污染治理有著極大地幫助作用。主要表現(xiàn)在兩方面：第一，河長制可以統(tǒng)籌兼顧調(diào)動(dòng)更多地資源實(shí)現(xiàn)水污染治理。第二，河長制有助于實(shí)施監(jiān)控水污染治理效果，有助于各項(xiàng)工作的落實(shí)，推動(dòng)水污染治理的加速推進(jìn)。

3.4 水生態(tài)修復(fù)

水生態(tài)修復(fù)的最高目標(biāo)是修復(fù)水的生態(tài)環(huán)境，從而促進(jìn)水環(huán)境的良性循環(huán)發(fā)展。而水環(huán)境治理是完成水生態(tài)修復(fù)的第一步，對此，要保證這一步的落實(shí)和質(zhì)量。在具體過程中，應(yīng)根據(jù)地區(qū)狀況針對性的制定科學(xué)的生態(tài)修復(fù)措施，并分層次的制定目標(biāo)，逐步的去完成，長期以來就會(huì)實(shí)現(xiàn)生態(tài)良好發(fā)展的目標(biāo)。河長制治理水環(huán)境下的要求中提到，要加強(qiáng)不同生態(tài)系統(tǒng)的聯(lián)合治理和修復(fù)，實(shí)現(xiàn)山水林天湖草環(huán)境治理的總體提升。所以，在實(shí)際的開展中，應(yīng)以水環(huán)境生態(tài)修復(fù)的要求為準(zhǔn)繩，首先考慮水生物良好生長環(huán)境的營造，同時(shí)通過修復(fù)效果，逐步的引入適地適生的水生生物，提高圣湖多樣性，使得水體自凈功能得以提高。不僅如此，還應(yīng)構(gòu)建河湖生態(tài)健康評估體系，保障河湖水生態(tài)系統(tǒng)的健康、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展。

3.5 水環(huán)境管理

水環(huán)境管理是水環(huán)境治理的框架。根據(jù)我國對水治理總結(jié)的寶貴經(jīng)驗(yàn)得出，水環(huán)境治理和管理即要由同步性又要由差異性。因此，在具體的開展過程中，應(yīng)制定合理可行的實(shí)施步驟。例如，在開展水環(huán)境治理的出其階段就應(yīng)該著手制定水環(huán)境管理措施，而河長制是水環(huán)境管理的有效手段。河長制可以調(diào)動(dòng)社會(huì)各階層、各領(lǐng)域的資源共同監(jiān)督水環(huán)境治理的推進(jìn)。同時(shí)還可以有效地調(diào)動(dòng)社會(huì)力量共同保護(hù)水環(huán)境，實(shí)現(xiàn)水環(huán)境的長治久清。

4 建立健全河長制體系

4.1 河長制制度體系

制度體系是任何工作開展得依據(jù)，河長制下的水環(huán)境治理也是如此，若想要有效發(fā)揮河長制的作用，還需要健全完善河長制制度。如河長制如何構(gòu)建、如何運(yùn)行、如何獎(jiǎng)懲等方面。首先是河長責(zé)任制度的構(gòu)建，根據(jù)國務(wù)院頒布的《關(guān)于全面推行河長制的意見》中規(guī)定，地方河長制應(yīng)在每一級政府中設(shè)立河長，且必須由主管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長，也就是說省黨政主要負(fù)責(zé)人就是總河長，擔(dān)負(fù)該省河流治理的主要責(zé)任，以此類推，市黨政主要負(fù)責(zé)人就是市級總河長，以市轄區(qū)為單位，肩負(fù)市轄區(qū)內(nèi)河流治理的主要責(zé)任，依次分別是縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道河長，實(shí)現(xiàn)逐級管控。上述管理體系幾乎各地市都能實(shí)施。其次是河長制執(zhí)行機(jī)制的完善，在運(yùn)行過程中應(yīng)涵蓋各級河長的責(zé)任和義務(wù)，以及如何進(jìn)行日常的巡河監(jiān)督等工作，是河長制落實(shí)的重要依據(jù)。最后一點(diǎn)則是獎(jiǎng)懲制度的建立，該項(xiàng)制度的監(jiān)督各河長的責(zé)任是否落實(shí)到位，如果存在落差，甚至是出現(xiàn)水污染加重是就會(huì)做出相應(yīng)的處罰，直接于河長的個(gè)人利益和發(fā)展有直接聯(lián)系，如果治理效果較好，則進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)，從而有效地促進(jìn)水環(huán)境治理的推進(jìn)。因此，在制定上述三個(gè)環(huán)節(jié)時(shí)，還需要保證科學(xué)性，要基于實(shí)際現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上制定，從而起到鞭策、激勵(lì)的作用，推動(dòng)河長制的健康發(fā)展。

4.2 河長制執(zhí)法體系

河長制執(zhí)法體系是有效監(jiān)督水環(huán)境治理的重要部分。一般來說，水環(huán)境管理中，河道內(nèi)的巡護(hù)屬于稅務(wù)局、陸域的排污問題歸屬于環(huán)保局、散亂污水問題歸城建局、河湖岸地帶的養(yǎng)殖又歸屬于畜牧局或是農(nóng)業(yè)局管理，所出現(xiàn)污染后很難界定屬于那個(gè)部門負(fù)責(zé)。因此，在提升水環(huán)境而進(jìn)行的巡查監(jiān)督過程中很難拿同一調(diào)度。而河長制的出現(xiàn)則可以有效地解決這一問題，在此之中將河湖水環(huán)節(jié)問題涉及范疇中的所有問題，同一歸河長辦管理，打破了過去多龍之水的尷尬局面，開創(chuàng)了一龍治水的有利條件。因此，執(zhí)法體系建設(shè)是治理水環(huán)境的重要環(huán)節(jié)。河長制執(zhí)法體系不同于傳統(tǒng)的警察或城管，是一種復(fù)合型專業(yè)性執(zhí)法體系，需要在傳統(tǒng)法律體系內(nèi)增加水環(huán)境治理的思想。

4.3 河長制監(jiān)督體系

河長制監(jiān)督體系不同于其他水治理體制。上述曾提高，要想最大限度地發(fā)揮河長制的督導(dǎo)作用，需要建立良好的監(jiān)督體系，這一監(jiān)督體系中主要包括兩個(gè)方面，即社會(huì)監(jiān)督、專業(yè)的第三方檢測機(jī)構(gòu)監(jiān)督。首先，社會(huì)監(jiān)督，社會(huì)監(jiān)督屬于全民范圍的監(jiān)督工作，即利用多種渠道，如微信、電視、廣播等媒體，使社會(huì)力量參與進(jìn)來，及時(shí)反饋水環(huán)境治理的進(jìn)展、需求和問題，讓社會(huì)成為監(jiān)督水環(huán)境治理的主要力量，從而有效地督促河長制的落實(shí)。第其次則是第三方監(jiān)測機(jī)構(gòu)，河湖治理工作中除了老百姓看得到的改變外，還包括水質(zhì)指標(biāo)的提升等專業(yè)內(nèi)容，因此通過第三方監(jiān)測機(jī)構(gòu)的參與，對水環(huán)境治理進(jìn)行專業(yè)的監(jiān)測，從而判定治理效果是否滿足水環(huán)境治理和管理的需求。由此來看，監(jiān)督體系的作用十分重要。

4.4 智慧化河長制平臺

智慧河湖管理系統(tǒng)是基于現(xiàn)代信息技術(shù)的基礎(chǔ)上開展的，有效地提高河長制的管理效率。具體來說，河長制的實(shí)施中不能僅限于人海戰(zhàn)術(shù)，除了河長定期巡河外，有條件的地區(qū)還用借助互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)基于互聯(lián)網(wǎng)+的河長制。通過構(gòu)建涵蓋監(jiān)測點(diǎn)位、攝像頭、收集APP 等一體化的智慧河湖管理系統(tǒng)，結(jié)合環(huán)節(jié)物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)河長制實(shí)施的智慧化和智能化，以更加高效的方式融入河長制的水環(huán)境治理中，實(shí)現(xiàn)流域水環(huán)境治理的全面和、智能化和社會(huì)化。除此之外，通過智慧河湖管理系統(tǒng)的建立也可以使得全民參與進(jìn)來，例如將地方部門將水環(huán)境的治理進(jìn)度、效果、規(guī)劃、目標(biāo)實(shí)時(shí)的發(fā)布到智慧化平臺中，使得群眾及時(shí)地了解水環(huán)境治理狀態(tài)。使水環(huán)境治理效果大大提高。

5 結(jié)論

河長制是我國最新的水環(huán)境治理方式，對我國水環(huán)境治理和管理有著重要的推動(dòng)意義。自全國開展推行后，各地對河長制的重視、河長制制度的建設(shè)、執(zhí)法體系的建設(shè)監(jiān)督體系建設(shè)和智慧化建設(shè)必將會(huì)越來越完善，河長制這一管理理念也必將受到大眾的接受，以及各部門的有效治理，水環(huán)境治理的效果也會(huì)得到提高，對我國水環(huán)境的生態(tài)發(fā)展來說，必將會(huì)得到提升。