金錢(qián)榮 張 群 李 模*

(1.云南森林自然中心，云南 昆明 650224;2.大姚縣自然資源局，云南 大姚 675400)

森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)旨在通過(guò)對(duì)森林生態(tài)系統(tǒng)的科學(xué)管理、合理經(jīng)營(yíng)，維持森林生態(tài)系統(tǒng)的健康和活力，維護(hù)生物多樣性及其生態(tài)過(guò)程，以此來(lái)滿(mǎn)足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中對(duì)森林產(chǎn)品及其環(huán)境服務(wù)功能的需求，保障和促進(jìn)人口、資源、環(huán)境與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，在生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮著重要作用[1]。林政資源管理作為林業(yè)工作的重要組成部分，其包含的林權(quán)、林地和林木管理始終貫穿于森林培育、經(jīng)營(yíng)和管理全過(guò)程，加強(qiáng)林政資源管理，對(duì)促進(jìn)森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)具有不可替代的作用。

1 林政資源管理在促進(jìn)森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的作用

1.1 林權(quán)管理是激發(fā)廣大群眾發(fā)展與保護(hù)森林資源熱情的有效途徑

近年來(lái)，國(guó)家通過(guò)實(shí)施集體林權(quán)制度改革，把集體林地經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木所有權(quán)落實(shí)到農(nóng)戶(hù)，確立了林農(nóng)的經(jīng)營(yíng)主體地位，實(shí)現(xiàn)了“權(quán)責(zé)利”相統(tǒng)一，使廣大林農(nóng)認(rèn)識(shí)到耕者有山、耕山有責(zé)、務(wù)林有利、致富有門(mén)，這不僅充分調(diào)動(dòng)了其愛(ài)林護(hù)林的積極性，也激發(fā)了營(yíng)林造林的主動(dòng)性。同時(shí)，還通過(guò)不斷建立和完善林權(quán)流轉(zhuǎn)制度、林權(quán)社會(huì)化服務(wù)體系、林權(quán)抵押貸款與擔(dān)保收儲(chǔ)機(jī)制等，促進(jìn)了各生產(chǎn)要素向林業(yè)聚集，盤(pán)活了現(xiàn)有森林資源，激發(fā)了林業(yè)發(fā)展活力。

1.2 林地管理是守住林地生態(tài)紅線(xiàn)的重要手段

林地是森林的載體，是生態(tài)安全的基礎(chǔ)，是林業(yè)發(fā)展的根基和命根子[2]。國(guó)家通過(guò)組織實(shí)施《全國(guó)林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要(2010-2020年)》等，引導(dǎo)全社會(huì)嚴(yán)格保護(hù)林地、節(jié)約集約利用林地、優(yōu)化林地資源配置，提高林地保護(hù)利用效率[3]；同時(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行占用征收林地定額管理制度，并不斷完善征占用林地相關(guān)法律法規(guī)和政策，建立健全林地管理體制機(jī)制，嚴(yán)厲打擊未批先占、少批多占等違法占用林地行為，強(qiáng)化林地使用管理、提高使用林地門(mén)檻、杜絕林地資源流失。

1.3 林木管理是促進(jìn)森林資源有序發(fā)展的關(guān)鍵措施

實(shí)行年森林采伐限額管理制度和憑證采伐制度，使森林資源年采消耗量控制在年生長(zhǎng)量范圍內(nèi)，杜絕了森林資源的過(guò)量消耗和不合理消耗，實(shí)現(xiàn)森林資源“越采越多”；同時(shí)，制定完善相關(guān)政策措施和規(guī)程規(guī)定，鼓勵(lì)和引導(dǎo)林農(nóng)開(kāi)展森林撫育、低效林改造、國(guó)家戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備林項(xiàng)目建設(shè)等，進(jìn)一步優(yōu)化了森林結(jié)構(gòu)、促進(jìn)了林木生長(zhǎng)、提高了森林質(zhì)量，增加了森林蓄積，實(shí)現(xiàn)森林資源“越采越好”。

2 當(dāng)前林政資源管理存在的問(wèn)題

隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人們對(duì)森林資源需求量激增，林政資源管理中暴露的一些問(wèn)題嚴(yán)重制約著林業(yè)的全面發(fā)展，是當(dāng)前和今后一段時(shí)期應(yīng)全力補(bǔ)齊的短板。主要表現(xiàn)在：一是林權(quán)管理方面，存在著林權(quán)主體不夠明晰，林權(quán)爭(zhēng)議矛盾突出，林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)落實(shí)不到位，合作經(jīng)營(yíng)模式較為單一，林業(yè)投融資渠道狹窄，森林資源資產(chǎn)評(píng)估體系不健全等問(wèn)題，阻礙著林權(quán)制度改革紅利的進(jìn)一步釋放；二是林地管理方面，部分地方存在無(wú)序和違法使用林地，不嚴(yán)格執(zhí)行占補(bǔ)平衡制度等情況，導(dǎo)致林地資源快速流失；三是林木管理方面，存在森林資源家底不清，采伐限額編制不合理，森林經(jīng)營(yíng)方案各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)措施得不到有效落實(shí)，采伐管理體質(zhì)機(jī)制不靈活，采伐管理“一放就亂、一管就死”等問(wèn)題。此外，還存在部分地區(qū)破壞森林資源違法行為，現(xiàn)行部分林業(yè)法律法規(guī)難于適應(yīng)當(dāng)前林業(yè)發(fā)展需要等問(wèn)題，急需盡快解決。

3 解決問(wèn)題思路及建議

林政資源管理是林業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的有力保障，只有妥善解決面臨的各類(lèi)問(wèn)題，才能使林政資源管理工作不斷邁上新的臺(tái)階，才能適應(yīng)新時(shí)期林業(yè)發(fā)展需要。在當(dāng)前和今后一段時(shí)期，應(yīng)以此為目標(biāo)，持續(xù)深化集體林權(quán)制度改革，特別是配套改革，進(jìn)一步鞏固集體林權(quán)制度改革成果；要強(qiáng)化林地林木管理，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好森林資源保護(hù)與利用的關(guān)系；要持續(xù)加大涉林法律法規(guī)宣傳和破壞森林資源違法打擊力度，努力營(yíng)造愛(ài)林護(hù)林的濃厚社會(huì)氛圍；要不斷建立完善相關(guān)政策措施，破除體制機(jī)制障礙。

3.1 深化集體林權(quán)制度改革

一是繼續(xù)做好集體林地承包確權(quán)登記頒證工作，明晰產(chǎn)權(quán)，并進(jìn)一步健全完善林權(quán)保護(hù)制度，保障林權(quán)所有人依法開(kāi)展森林經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的權(quán)益；二是完善商品林特別是人工商品林的采伐更新管理制度，賦予林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體更大的自主權(quán)；三是允許對(duì)公益林進(jìn)行適當(dāng)完善調(diào)整，并先行選取地方公益林開(kāi)展資源資產(chǎn)評(píng)估、流轉(zhuǎn)等先行先試，推動(dòng)集體公益林資產(chǎn)化經(jīng)營(yíng)；四是鼓勵(lì)引導(dǎo)林權(quán)所有人采取興辦家庭林場(chǎng)、聯(lián)營(yíng)林場(chǎng)、股份合作制林場(chǎng)等方式，逐步擴(kuò)大涉林項(xiàng)目規(guī)模，開(kāi)展集體林適度規(guī)模集約經(jīng)營(yíng)；五是創(chuàng)新林業(yè)金融產(chǎn)品，完善林權(quán)抵押貸款制度，擴(kuò)大林權(quán)抵押貸款覆蓋面，引入社會(huì)力量開(kāi)展林業(yè)規(guī)劃設(shè)計(jì)、森林資源評(píng)估等，開(kāi)展市場(chǎng)化運(yùn)作；六是簡(jiǎn)化審批手續(xù)和環(huán)節(jié)，減少政府對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的管制和干預(yù)，提高服務(wù)能力和水平。

3.2 嚴(yán)格林地資源保護(hù)管理

一是嚴(yán)格執(zhí)行林地保護(hù)利用規(guī)劃，維護(hù)規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，積極探索推進(jìn)林業(yè)、城鄉(xiāng)、農(nóng)業(yè)、交通、水利等規(guī)劃的“多規(guī)合一”編制工作，解決各類(lèi)規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接等問(wèn)題；二是嚴(yán)格林地用途管制和定額管理，科學(xué)劃分林地保護(hù)等級(jí)，實(shí)行林地分級(jí)管理和森林面積占補(bǔ)平衡；三是加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目使用林地管理，建立征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，縮小與其他地類(lèi)如耕地的補(bǔ)償差距，提高使用林地門(mén)檻；四是加大項(xiàng)目使用林地事中事后監(jiān)督檢查，防止違法使用林地，督促臨時(shí)使用林地按時(shí)恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件。

3.3 加大森林采伐管理力度

一是充分利用森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查成果，在規(guī)范操作和摸清家底的基礎(chǔ)上科學(xué)編制年森林采伐限額，并做好采伐限額編制與林業(yè)各項(xiàng)改革政策和天然林保護(hù)、森林撫育、生態(tài)公益林保護(hù)等工程政策相銜接，確保各項(xiàng)改革的順利推進(jìn)和各項(xiàng)工程的有效實(shí)施；二是加快推進(jìn)森林經(jīng)營(yíng)方案編制，提高方案編制質(zhì)量，并突出方案在森林經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的主導(dǎo)作用，加強(qiáng)采伐限額核定與方案的有機(jī)銜接，通過(guò)經(jīng)營(yíng)方案確定采伐限額，開(kāi)展森林經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；三是分區(qū)施策、分類(lèi)管理，對(duì)公益林和天然林從嚴(yán)管理，突出以保護(hù)為主，適當(dāng)開(kāi)展森林撫育和更新性質(zhì)的采伐，提高林分質(zhì)量，充分發(fā)揮其生態(tài)效益；對(duì)商品林，尤其是商品林中的人工林要放活機(jī)制，充分尊重經(jīng)營(yíng)者的意愿，全面發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)效益；四是強(qiáng)化林木采伐審批，完善林木采伐公示制度，合理分配采伐限額；將林木采伐管理系統(tǒng)延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，簡(jiǎn)化林木審批手續(xù)和環(huán)節(jié)，推行“一窗受理”、“一站式辦理”；實(shí)行林木采伐告知承諾制[4]，免去林木采伐作業(yè)設(shè)計(jì)或推行采伐簡(jiǎn)易設(shè)計(jì)。

3.4 嚴(yán)厲查處破壞森林資源違法行為

一是加大林業(yè)普法宣傳力度，增強(qiáng)群眾學(xué)法知法懂法守法的意識(shí)，形成自覺(jué)保護(hù)森林資源的良好社會(huì)氛圍；二是整合森林公安等執(zhí)法力量，加大對(duì)違法使用林地、盜伐濫伐林木等破壞森林資源違法行為的查處力度，對(duì)重特大破壞森林資源案件實(shí)行掛牌督辦，并主動(dòng)向社會(huì)曝光案情和處理結(jié)果，接受社會(huì)監(jiān)督，對(duì)破壞森林資源違法行為形成有效震懾；三是加強(qiáng)視頻監(jiān)控系統(tǒng)、無(wú)人機(jī)、衛(wèi)星遙感等科技的運(yùn)用，豐富森林資源監(jiān)管手段，提高違法行為的發(fā)現(xiàn)能力；四是加大查辦督辦和行政問(wèn)責(zé)力度，解決以罰代刑和裁量權(quán)濫用等執(zhí)法不嚴(yán)的問(wèn)題，做到案件查處到位、責(zé)任追究到位、整改落實(shí)到位。

3.5 進(jìn)一步完善林業(yè)法律法規(guī)體系

近年來(lái)，國(guó)家通過(guò)陸續(xù)出臺(tái)或修改完善了相關(guān)林業(yè)法律法規(guī)，特別是2019年12月28日十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議表決通過(guò)了新修訂的《中華人民共和國(guó)森林法》[5]，標(biāo)志著我國(guó)林業(yè)法律法規(guī)體系日趨成熟并逐漸完善。但是，林業(yè)法律法規(guī)數(shù)量多、缺乏針對(duì)性、指導(dǎo)性不強(qiáng)、出臺(tái)時(shí)間久等問(wèn)題依舊存在，實(shí)現(xiàn)依法治林、依法興林任重道遠(yuǎn)。因此，應(yīng)借新修訂的《森林法》實(shí)施之機(jī)加大林業(yè)法律法規(guī)的廢改釋工作，進(jìn)一步增強(qiáng)林業(yè)法律法規(guī)的系統(tǒng)性、針對(duì)性、及時(shí)性和有效性。