◎黃文

2018 年11 月，中央經(jīng)濟工作會議提出要推動由商品和要素流動型開放向規(guī)則等制度型開放轉(zhuǎn)變，這是在中央文件中首次出現(xiàn)“制度型開放”。2019 年11 月5 日，十九屆四中全會的《決定》再一次強調(diào)，“推動規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等制度型開放”，這標志著中國的對外開放進入了制度型開放新階段。

一、深化制度型開放

2008 年金融危機之后，經(jīng)濟全球化發(fā)展呈現(xiàn)出新特點。這些特點突出表現(xiàn)在經(jīng)濟全球化的增速放緩，貿(mào)易摩擦不斷升級，以及國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則正在發(fā)生改變。所以，構建制度型開放，成為推動經(jīng)濟全球化發(fā)展的必然趨勢。所謂制度型開放，是指打破商品和要素流動型開放的局限性，推動我國的市場規(guī)則、投資規(guī)則、制度體系等實現(xiàn)與國際對接，努力推動國際規(guī)則朝著更加公平、公正、合理的方向發(fā)展。

（一）制度型開放是應對經(jīng)濟全球化新挑戰(zhàn)的必然選擇

在經(jīng)濟全球化的今天，貿(mào)易分工和產(chǎn)業(yè)鏈使各國的利益連接更加緊密。當前，受疫情影響，各國采取了一些隔離的措施，對全球產(chǎn)業(yè)鏈造成了一定的影響，但這終究是暫時的。中國積極推動全球產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)化布局，通過制度型開放，努力成為全球經(jīng)濟增長的新動能。進一步推動擴大開放，特別是制度型開放，才能有利于實現(xiàn)投資便利化以及知識產(chǎn)權保護，使得國際經(jīng)濟秩序朝著更加公正合理方向發(fā)展。

（二）制度型開放是發(fā)展高水平對外開放的必由之路

我國提出“制度型開放”，意味著我國的對外開放水平繼續(xù)向縱深發(fā)展。目前，我國也積累了大量的制度型開放實踐，從自由貿(mào)易試驗區(qū)、自由貿(mào)易港的設立，到《外商投資法》的頒布實施，這些都體現(xiàn)了我國推動更高水平對外開放的決心和信心。2020 年，我國發(fā)布了《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2020 年版），全國外商投資準入負面清單由40 條減至33條，加快了服務業(yè)等重點領域的對外開放進程。制度型的開放意味著思維方式的改變，意味著規(guī)則、制度層面的開放。我國在跨境電商、移動支付等領域也積累了大量的優(yōu)勢，這些都有利于我國進一步積極適應全球經(jīng)濟規(guī)則從以往“邊境開放”向“境內(nèi)開放”的改變，有利于我國積極應對復雜多變的國內(nèi)外環(huán)境變化。

（三）制度型開放是全面深化改革的制度優(yōu)化使然

市場化的深層次改革需要制度型開放，公平競爭的市場環(huán)境，公開透明的市場秩序也迫切需要制度型開放。通過推動制度型開放，實現(xiàn)改革與開放的統(tǒng)一，實現(xiàn)以開放促改革的重大歷史任務。通過制度型開放，推動制造業(yè)、服務業(yè)等領域改革。當然，在這個過程中，會觸及到開放中的深水區(qū)，需要中國積極參與國際競爭，進一步深度融入全球化，并進一步引領經(jīng)濟全球化的方向。制度型開放有利于中國更好地對標國際規(guī)則，真正實現(xiàn)以開放促改革。

二、上海自貿(mào)試驗區(qū)的制度型開放經(jīng)驗

（一）建立負面清單管理為核心的外商投資管理制度

通過持續(xù)優(yōu)化清單內(nèi)容，負面清單的條目逐漸減少。從最早的2013 年版負面清單的190 項條目，減少到2014 年的139項，到2015 年的122 條，2017 年的95 條，2018 年的45 條，再到2019 年37 條。2020年最新版的負面清單條目已經(jīng)減少到30條。在負面清單管理模式下，各行業(yè)開放度逐年提高。比如，針對制造業(yè)的特別管理措施，由2013 年的63 項減少到2020年的2 項；針對采礦業(yè)的特別管理措施，由2013 年的16 項減少到2020 年的1 項。負面清單制度的建立和推行，進一步簡化了外資準入流程，縮短了外資準入的時間。

（二）設立“單一窗口”為重點的貿(mào)易監(jiān)管制度

2014 年6 月18 日，上海自貿(mào)區(qū)開始試運行國際貿(mào)易“單一窗口”。國際貿(mào)易“單一窗口”的設立，極大簡化了企業(yè)報關、報檢的手續(xù)和流程，從而節(jié)省時間和人力成本。目前，“單一窗口”已經(jīng)從1.0 版升級到3.0 版，擁有9 個功能板塊。截至2020年5 月，應用“單一窗口”出口退稅功能，已累計退稅額76 億元，惠及4000 余家外貿(mào)和生產(chǎn)企業(yè)。

（三）推動金融領域創(chuàng)新

一是建立跨境人民幣雙向資金池?？鐕就ㄟ^人民幣雙向資金池業(yè)務，實現(xiàn)集團內(nèi)部各關聯(lián)企業(yè)之間的資金跨境劃轉(zhuǎn)。二是建立自由貿(mào)易賬戶業(yè)務。境內(nèi)企業(yè)可以通過自由貿(mào)易賬戶和境外資金自由匯兌的賬戶。境外企業(yè)可以按準入前國民待遇獲得相關金融服務。三是建立本外幣境外融資政策。自貿(mào)區(qū)內(nèi)企業(yè)在開設自由貿(mào)易賬戶后，可以以企業(yè)資本金的兩倍為上限，在境外進行本外幣融資。

（四）設立事中事后監(jiān)管制度

從2013 年到2016 年，再到2019 年，上海自貿(mào)區(qū)一直在不斷探索建立透明高效的事中事后監(jiān)管制度。從事前到事中事后的轉(zhuǎn)變，是自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新的重要舉措。事中事后監(jiān)管制度的建立，可以有效鼓勵企業(yè)自律、社會力量的多元參與，并在此基礎上形成了信息互聯(lián)共享的協(xié)同監(jiān)管機制名錄制度、安全審査和反壟斷審査制度等體制機制。

（五）完善法律文件體系

上海自貿(mào)區(qū)通過完善地方立法，不斷加強自貿(mào)區(qū)建設的法律保障。從2013 年9月《總體方案》的正式印發(fā)，到《自貿(mào)區(qū)管理辦法》的出臺。到2014 年7 月，上海市又推出了《自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》。上海自貿(mào)區(qū)的法律法規(guī)得以逐步完善。法治思維方式在自貿(mào)區(qū)建設中得到了充分體現(xiàn)。上海自貿(mào)區(qū)地方立法創(chuàng)新的開辟了地方立法范例。上海自貿(mào)區(qū)用立法實踐證明了立法與改革可以協(xié)調(diào)同步進行。

三、制度型開放視野下山東自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新建議

山東自貿(mào)區(qū)制度建設正在穩(wěn)步推進，但還有不少困難與短板，目前來看最大難題就是體制機制障礙、最大短板就是有效制度供給不足。山東自貿(mào)區(qū)建設要通過深化投資自由化便利化、推動金融領域開放創(chuàng)新等路徑實現(xiàn)制度創(chuàng)新。

（一）深入推進投資自由化便利化

實現(xiàn)由政策型開放轉(zhuǎn)向制度型開放，山東自貿(mào)區(qū)需要完善外資管理模式，探索更加貼合山東自貿(mào)區(qū)發(fā)展實際的投資政策，并保證政策落實、落地。進一步探索加強負面清單更高的透明度以及市場準入的可預期性。提高投資領域底線風險防控能力，守住底線、防控風險。加強部門間協(xié)調(diào)監(jiān)管聯(lián)動，使山東自貿(mào)區(qū)率先實現(xiàn)部門間壁壘的消除，實現(xiàn)項目管理的網(wǎng)上監(jiān)督審查，確保高效透明公正。

（二）探索貿(mào)易自由化路徑

山東自貿(mào)區(qū)要進一步完善山東國際貿(mào)易“單一窗口”綜合貿(mào)易服務平臺。山東自貿(mào)區(qū)應大力支持山東自貿(mào)區(qū)內(nèi)中小企業(yè)積極開展大規(guī)模的跨境電商進出口貿(mào)易業(yè)務。重點研究人員和數(shù)據(jù)、運輸?shù)鹊淖杂闪鲃?，逐步探索取消或放寬跨境交付、境外消費、自然人移動等模式的服務貿(mào)易限制措施。研究設立國際郵、快件監(jiān)管中心，實現(xiàn)“一帶多點、聯(lián)動發(fā)展”的國際跨境電商貿(mào)易生態(tài)圈。同時，山東自貿(mào)區(qū)應結合實際，支持煙臺片區(qū)開展中韓貿(mào)易和投資合作。

（三）推動金融領域開放創(chuàng)新

一是推動人民幣跨境結算使用。鼓勵企業(yè)在貨物貿(mào)易往來中采用人民幣結算，給予通關便利等支持。支持外資股權投資管理機構等在山東自貿(mào)區(qū)發(fā)起管理人民幣股權投資和創(chuàng)業(yè)投資基金。支持山東自貿(mào)區(qū)內(nèi)銀行按規(guī)定開展跨境雙向人民幣貸款業(yè)務。二是探索實施金融綜合創(chuàng)新。支持有條件的金融機構開展金融綜合經(jīng)營試點，配合企業(yè)創(chuàng)設更多融資產(chǎn)品，提升金融機構開展業(yè)務的國際競爭力。

（四）完善事中事后監(jiān)管

山東自貿(mào)區(qū)的建設要更加重視事中事后監(jiān)管。對外商投資實行全周期監(jiān)管，公開市場主體的信用評級和失信行為，健全失信聯(lián)動懲戒機制，對違反我國外商投資法相關規(guī)定的行為及時反應、依法依規(guī)進行處理。通過各部門的聯(lián)動，搭建起一個多功能的事中事后綜合監(jiān)管平臺。通過這個平臺，實現(xiàn)信息査詢、社會監(jiān)督、協(xié)同監(jiān)管等功能，從而健全監(jiān)督機制、信用約束等機制。

（五）建設法制環(huán)境

要發(fā)揮好地方立法權，為山東自貿(mào)區(qū)提供強有力的法治保障。全面梳理現(xiàn)有的法規(guī)和制度，并在爭取國家的支持下，主動向相關部門提出立法的申請。加強專利、商標等知識產(chǎn)權領域的保護，為知識產(chǎn)權領域各類糾紛提供高效的司法解決途徑。在相關案件的移送、部門間信息溝通通報等方面，實現(xiàn)制度和機制創(chuàng)新。