沈 妍

·公安管理研究·

淺談中國建立技術移民制度的必要性和可行性

沈 妍

中國建立技術移民制度不僅可以促進國際間人才流動和我國經濟發(fā)展，還可以積極參與全球移民治理。我國已經具備法律政策基礎，具有統一的移民管理機構，并有國外相對完善的技術移民制度可以借鑒。應在制度建立過程中因地制宜，不斷調整創(chuàng)新出入境管理政策，加快推進相關立法，進一步完善外國人永久居留制度，以符合中國國情。

技術移民；移民管理；出入境管理

《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，培養(yǎng)高層次創(chuàng)新型科技人才是人才隊伍建設的重點，應通過海外高層次人才引進計劃、實施更加開放的人才政策等舉措吸引海外高層次人才和急需緊缺專門人才。2016年6月，中國正式加入國際移民組織，作為成員國，中國有責任和義務深化國際移民領域合作、參與全球移民治理。此外，隨著創(chuàng)新驅動、引智引才等發(fā)展戰(zhàn)略深入推進以及外國人在華居住數量持續(xù)增多，外國人在華管理工作需要創(chuàng)新和突破。本文中所述技術移民為高技能移民，即擁有較高知識文化水平、薪酬高于社會平均水平、在一定時期內或永久改變常住國的人群。

一、建立中國技術移民制度的必要性

第一，各主要發(fā)達國家在人才爭奪方面已經搶占先機，同時不斷調整出入境政策和移民計劃以吸引本國所需人才。例如，加拿大移民部推行了以緊缺職業(yè)為先決條件的資格審核規(guī)定，移民部每年列出和調整緊缺職業(yè)列表，并設立和調整申請額度；[1]政策核心傾向于語言好、年紀輕、高學歷、能找到工作、能成為加拿大優(yōu)質人口的申請者。美國移民政策增加對低技術移民的限制，繼續(xù)向科學、技術、工程等領域人才和在美投資創(chuàng)業(yè)者傾斜；[2]其技術類移民簽證的配額設在12萬至25萬人之間，并且每年會依照就業(yè)市場需求進行調整。[3]2017年8月，特朗普政府宣布了移民改革促進就業(yè)法案，其核心內容是減少合法移民數量，采取與加拿大類似的“擇優(yōu)積分制”，通過英文水平、教育程度、工作技能等擇優(yōu)選擇移民。[4]改革后的移民制度更加有利于有英語溝通及財務能力的人，此類高技術移民對美國經濟發(fā)展將起到有效推動作用。澳大利亞實行的技術移民政策重點優(yōu)先挑選最適合澳大利亞經濟發(fā)展的雇主和州、領地政府擔保類技術移民。[5]在澳大利亞內政部官網介紹中，技術移民項目旨在吸引對澳大利亞經濟作出重大貢獻的移民，并填補澳大利亞勞動力短缺職位。[6]這種“需求—驅動”型的技術移民政策能夠確保澳大利亞獲得最緊缺而且最具職業(yè)前景的高素質技術人才，提供當地無法提供的技術和勞動力，以及帶來投資和促進區(qū)域內消費。《2020年世界移民年報》數據顯示，2019年全世界有2.72億國際移民。目前，國際移民居住最多的國家是美國，約4700萬人；其次是德國和俄羅斯，人數約1200萬。從國際移民的出生地看，印度是最大的移民輸出國，有1600萬人移民海外；中國位居第三，為1000萬人。大量人才向海外移民對中國人口結構的影響暫時并不明顯，但毫無疑問，人才流失對中國發(fā)展有著不利影響。國家統計局數據顯示，2019年中國65歲及以上人口為1.76億人，占總人口的12.57%。[7]按照聯合國的標準，中國正步入老齡化社會，人口紅利正在消失。作為世界第一人口大國，中國還不是國際人才大國。改革開放近四十年，中國向國外移民數量劇增，使得中國成為人口凈遷出國家。面對優(yōu)質人口流失，中國應進一步采取有效措施，建立適宜的技術移民制度，在國際人才爭奪戰(zhàn)中贏得一席之地，利用技術移民紅利推動國內經濟發(fā)展，拉動內需，破解消費不足的局面。

第二，技術移民對移入國的經濟貢獻非常突出。吸引移民，尤其是高技能移民，已經成為北美、歐洲、澳洲等國提升國家經濟競爭力的一項重要發(fā)展戰(zhàn)略。如果沒有移民，1990—2014年，美國經濟增長將下降15個百分點；[8]在7個頂級癌癥研究中心中，有42%的研究人員在國外出生；[9]2016年，移民為美國GDP增加了約2萬億美元，[10]移民創(chuàng)建了占總量1/4的高科技公司。[11]來自英國《英中時報》的消息顯示，每7家英國企業(yè)中就有一家屬于移民；共有來自155個不同國家的移民在英國創(chuàng)辦了企業(yè)，創(chuàng)業(yè)者總人數接近50萬。[12]中國對國外人才的吸引力越來越大，高速發(fā)展的經濟是吸引外籍人士來華居住的最主要原因。在2014年英國匯豐銀行發(fā)布的“最吸引外籍人士居住的國家或地區(qū)”排名中，中國總排名第三（瑞士第一，新加坡第二），超過了美國、英國、法國、日本等發(fā)達國家。第六次全國人口普查數據顯示，截至2010年11月，在中國居住的外籍人員為59萬余人。2019年在滬工作外國人數量為21.5萬，在華外國人數量已突破90萬，來華外國人入出境9767.5萬人次；而2009年，這一數字是4372.7萬人次，外國人入出境人次相比十年前上漲了123.37%。與此同時，由于中國高速發(fā)展的經濟能夠提供更好的投資、創(chuàng)業(yè)以及工作、生活環(huán)境，越來越多移居國外的中國人及出國留學人員選擇回國發(fā)展。來自教育部的數據顯示，2009年，中國出國留學人數為22.93萬人，回國發(fā)展人數為10.83萬人，留學生回國比例47.23%；到2018年，這一比例已經上漲至78.45%。中國對留學生的吸引力逐步增強。國際往來頻繁，居住的國際人口增加，中國政府在外國人服務與出入境管理方面的壓力也逐步增大。因為缺乏有效監(jiān)督，不少外國人在華處于就業(yè)灰色地帶。正視國際人口對當地經濟服務貢獻率，鼓勵技術移民，創(chuàng)造條件留住人才，將在華居住外國人納入陽光下管理，向符合條件的外國人頒發(fā)就業(yè)簽證，對于在中美貿易摩擦及受新冠疫情影響全球經濟下行趨勢下創(chuàng)造新的經濟增長點、拉動創(chuàng)新、增加稅收、減少非法居留和非法就業(yè)都有著積極影響。

第三，中國已經正式加入國際移民組織，這有利于中國充分利用國際移民組織的平臺和經驗，增強與各國移民管理的合作和經驗交流，健全完善技術移民管理和服務體制，提升移民管理能力，建立技術人才移民制度，更好地應對在華外國人服務管理挑戰(zhàn)。與此同時，在國際移民組織框架下開展各種雙邊及多邊合作，參與全球移民規(guī)則制定，有利于維護中國利益，在各種不同領域發(fā)出中國聲音。

二、建立中國技術移民制度的可行性

第一，已經具備建立技術移民制度的基礎。相關部門先后修訂并出臺了一系列出入境法律法規(guī)，為技術移民及外國人管理奠定了法律基礎。2013年7月1日，《中華人民共和國出境入境管理法》正式生效，為實施人才簽證制度提供了法律依據，為符合條件的外國人才、投資者停留居留便利提供了法律授權。我國進一步完善了外國人永久居留身份證（“綠卡”）制度，放寬了對中國經濟社會發(fā)展作出突出貢獻或者符合其他在中國境內永久居留條件的外國人申請中國綠卡的要求。出境入境管理法的出臺，實現了出境入境管理由分散立法向統一立法的重大轉變，初步構建了以出境入境管理法為核心的出境入境管理法律制度體系。

第二，成立了統一的移民管理機構。2018年4月2日，國家移民管理局（中華人民共和國出入境管理局）組建成立，其主要職責是負責全國移民管理工作，管理全國出入境邊防檢查機構、邊境管理機構各項工作，指導管理各省、自治區(qū)、直轄市公安機關出入境管理機構業(yè)務工作。[13]為服務國家開放發(fā)展戰(zhàn)略，進一步貫徹落實關于放管服改革要求，國家移民管理局逐步推出一系列措施，以鼓勵、支持、便利外籍人才、外國優(yōu)秀青年和外籍華人來華在華創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、投資興業(yè)、學習工作，并取得了良好的社會效果。

第三，國外相對完善的技術移民制度為中國提供了經驗。在美國職業(yè)類移民申請中，第一類優(yōu)先職業(yè)移民是為在科學、藝術、教育、商業(yè)和體育等領域擁有杰出才能的外籍人士提供移民途經。[14]美國政府于1990年在《美國移民歸化法案》中創(chuàng)立了職業(yè)移民第五優(yōu)先類別，鼓勵外國投資者通過投資獲得美國永久居留權。[15]經過一百多年的發(fā)展，美國移民制度嚴謹，技術移民申請種類多樣，對申請者要求嚴苛，移民政策靈活，移民配額并非一成不變，而是會根據國家利益與社會實際情況進行調整。加拿大技術移民有聯邦獨立技術移民和魁北克技術移民兩類，移民部門通過加拿大移民快速通道[16]對申請者進行篩選，大大提高了技術移民的申請審理速度?？焖偻ǖ涝u分涉及技能、教育程度、語言能力、工作經驗、其他因素等五方面內容，滿足擁有加拿大學位或證書、有工作職位、有省提名或領土內提名這幾個附加因素即可加分。[17]澳大利亞技術移民與加拿大類似，申請人通過移民評估表格對自己進行評估，超過67分即有望獲取移民簽證邀請函，評估內容包括申請人年齡、英語語言能力、工作經驗、學歷、澳洲留學經歷、特殊教育背景（符合表格專業(yè)可加分）、其他因素等。[18]與美國相比，加拿大、澳大利亞移民門檻相對較低，但都采取了積分制，對申請者進行擇優(yōu)錄取。綜上所述，技術移民對申請者年齡、語言能力、學歷、專業(yè)背景、工作經驗等都有相對較高的要求，通過評分系統從申請者中甄選出最優(yōu)秀的人才為己所用。

第四，中國已經逐步降低外國人永久居留身份證審批門檻，同時推出多項出入境政策措施服務經濟社會發(fā)展。2019年8月1日，《外國人永久居留證件便利化改革方案》正式實施，其中包括擴大外國人才申請永久居留對象范圍、放寬簽發(fā)長期簽證和居留許可的對象范圍、拓寬外國人才引進對象范圍、提高外國人服務管理水平等措施。[19]這些措施在推動外籍人才在華工作合法化、吸引國際高層次人才方面起到了積極作用，同時為技術移民制度化積累了實踐經驗。2020年6月1日，中共中央、國務院印發(fā)《海南自由貿易港建設總體方案》，方案中提到，對人才個人所得稅最高征收15%，實施更加便利的免簽入境政策，實行外商投資準入負面清單，進一步縮小外商投資審批范圍，對外籍人員工作許可實行負面清單管理，以更大力度推進對外開放。方案內容充分體現了中國支持全球經濟一體化、構建人類命運共同體的決心。

三、建立技術移民制度的障礙

第一，移民管理機構職能相對分散，外國人簽證、居留、就業(yè)均由不同部門進行管理?！吨腥A人民共和國出境入境管理法》第4條規(guī)定，公安部、外交部按照各自職責分別負責外國人停留居留管理、簽發(fā)外國人出入境鑒證、實施出入境邊防檢查等出境入境事務的管理。由國家移民管理局下轄的不同部門分別負責不同類型的出入境事務管理，或委托授權公安機關設立的出入境管理機構負責。為保證移民管理工作順暢高效運行，應進一步理順部門關系，健全部門間協調配合機制。《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》規(guī)定，政府直接出資聘請的外籍專業(yè)技術和管理人員持由外國專家局簽發(fā)的《外國專家證》就業(yè)；中央級用人單位、無行業(yè)主管部門的用人單位聘用外國人需到勞動行政部門發(fā)證機關提出申請和辦理就業(yè)許可手續(xù)；獲準來中國就業(yè)的外國人需到中國駐外使領館申請職業(yè)簽證。[20]外國人入境、居留、就業(yè)、管理先后牽涉到外交部、公安部、教育部、文化部、人力資源社會保障部、商務部等部委及外國專家局，負責具體實施的部門有駐外使領館、公安出入境、邊防、地方勞動部門、基層派出所、街道辦事處，多頭管理影響信息共享，降低了行政效率。

第二，出入境管理配套法規(guī)有待加快制定。現行出入境管理法對外國人入境出境、簽證、停留居留、永久居留、出入境邊防檢查等方面作出原則性規(guī)定，具體配套實施細則在陸續(xù)出臺中，如《中華人民共和國外國人入境出境管理條例》《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》已經先后出臺或更新[21]，《外國人永久居留管理條例》《出境入境邊防檢查條例》[22]等配套法規(guī)仍在醞釀中。

第三，外國人永久居留身份證申請人群范圍有待進一步擴大。2020年初，司法部公布的《中華人民共和國外國人永久居留管理條例（征求意見稿）》取消了原有永久居留5-10年的有效期，未提到居留申請審批所需程序和監(jiān)督體系。筆者以為，應在保留永久居留有效期限，從嚴審批、提高申請門檻，規(guī)定取得永久居留身份人員責任義務，建立違法違規(guī)人員黑名單、嚴防通過假結婚取得居留身份的基礎上，政府可適當擴大外國人永久居留身份證申請人群范圍，鼓勵符合條件的技術人才和投資移民，完善親屬移民和歸僑永久居留申請制度。

四、建立技術移民制度的幾點建議

第一，將出入境管理這一中央事權收歸國家移民管理局統一行使，統籌簽證發(fā)放、出入境管理，外國人在華住宿登記、就業(yè)、居留、管理等事務由專門的移民管理機構承擔；建立更為完善的出入境信息大平臺，對出入境人員進行等級分類，建立外國人在華檔案，對其簽證申請、在華停留時間及軌跡、有無違法犯罪記錄進行登記上傳，做到對外國人在華情況底數清、狀況明，從而進一步提高管理服務水平、消除安全隱患。這有利于各地及時共享出入境人員的信息，加強出入境事務的管理，從而維護國家邊境安全和法律尊嚴。

第二，加快推進相關立法，同時推動社會力量介入外國人在華服務事務。新版出入境管理法及外國人入出境管理條例中的便利措施更為豐富，服務屬性更為明顯，凸顯了政府引進人才、服務社會發(fā)展的誠意。我國要盡快研究制定與其相配套的規(guī)章條例，應更加注重境內外國人服務管理，充分發(fā)揮社會組織、志愿者等社會力量的作用。目前，國家移民管理局已經開始探索在外國人較集中地區(qū)建立移民事務服務中心（站點），為常住外國人提供政策咨詢、居留旅行、法律援助、語言文化等工作學習生活便利服務，讓更多外國技術人才取得永久居留身份后有歸屬感，才能更好地助力中國經濟發(fā)展。

第三，進一步完善外國人永久居留制度，同時明確此類人員在華責任、義務。永久居留僅限于有效期限內的居住權，醫(yī)療、教育等方面應自費承擔。我國應建立與其配套的公共服務制度，消除技術移民的后顧之憂，可借鑒移民積分制，將技術人才納入居留管理之內，提高移民對經濟的貢獻率。對于達不到永久居留門檻的人群以及三非外國人，建議通過增加移民制積分或部分減免簽證費用鼓勵外國人主動申報，對于拒絕申報的從嚴查處、遞解出境，從而降低風險，消除社會不穩(wěn)定因素。

建立技術移民制度是為了促進人才流動和經濟發(fā)展，助力實現中國夢。在制度建立過程中還需要因地制宜，參考中國具體國情，不斷調整創(chuàng)新外國人在華管理政策措施、管理方式、工作模式，做到外國移民既不超出城市承載力，又能服務于我國社會經濟發(fā)展。

On the Necessity and Feasibility of Establishing High-Skilled Migration System in China

SHEN Yan

The establishment of skilled migration system in China can not only promote the international flow of talents and China's economic development, but also actively participate in global migration governance. China already has the Legal Policy Foundation, has the unified migration management organization, and has the overseas relatively perfect technical migration system to be drawn lessons from. In the process of establishing the system, we should adjust and innovate the entry-exit management policy, speed up the relevant legislation, and further improve the system of permanent residence of foreigners, so as to meet China's national conditions.

skilled migration; migration management; entry and exit management

[1]柳玉臻：《加拿大移民政策發(fā)展歷史與變動趨勢分析（1867—2015）》，《加拿大發(fā)展報告（2015）》，社會科學文獻出版社2015年版，第153頁。

[2]劉宗坤、鄭金連：《全球人才競爭與美國人才移民政策的新趨勢》，《中國國際移民報告（2018）》，社會科學文獻出版社2018年版，第14頁。

[3]羅楊：《美國技術移民政策綜述》，《華僑華人歷史研究》2014年第3期。

[4]https://www.washingtonpost.com/news/post-politics/wp/2017/08/02/trump-gop-senators-to-introduce-bill-to-slash-legal-immigration-levels/?utm_term=.c662ad67a907.

[5]儀周杰：《澳大利亞引進海外人才經驗對我國的啟示》，《決策探索（下）》2018年第12期。

[6]https://immi.homeaffairs.gov.au/what-we-do/skilled-migration-program.

[7]國家統計局：《2010年第六次全國人口普查主要數據公報（第1號）》。http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/201104/t20110428_30327.html.

[8]Citi Research (2018).

[9]http://news.sina.com.cn/pl/2016-07-02/doc-ifxtsatn7953166.shtml.

[10]Blau and Mackie, eds., ”The Economic and Fiscal Consequences of Immigration.”

[11]王輝耀、苗綠：《2015中國國際移民報告》，《光明日報》2015年4月8日。

[12]《移民企業(yè)占英國企業(yè)1/7 對英國經濟貢獻大》，http://www.chinanews.com/hr/2014/03-06/5916832.shtml.

[13]https://www.nia.gov.cn/n741430/n741506/index.html.

[14]https://www.uscis.gov/working-united-states/permanent-workers/employment-based-immigration-second-preference-eb-2.

[15]https://www.uscis.gov/eb-5.

[16]Express Entry，簡稱EE系統，是加拿大2015年1月1日開始實行的用于吸納技術移民的新的移民篩選系統。

[17]http://www.cic.gc.ca/english/express-entry/index.asp.

[18]https://www.border.gov.au/Lega/Lega/Form/Immi-FAQs/what-is-an-expression-of-interest.

[19]https://www.nia.gov.cn/n741440/n741577/c1076430/content.html.

[20]http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zcfg/flfg/gz/201704/t20170413_269433.html.

[21]http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zcfg/flfg/gz/201703/t20170315_267970.html.

[22]http://zqyj.chinalaw.gov.cn/readmore?id=1707&listType=1.

D631.1

A

1672-1020(2020)06-0084-05

2020-08-28

沈妍（1986-），女，湖南永州人，漢族，北京大學2011級公共管理專業(yè)碩士研究生，美國伊利諾伊大學厄巴納香檳分校訪問學者，北京，100621。

[責任編輯：金 晞]