袁叢簡(jiǎn) 吳逸凡 康爾帥 強(qiáng)添云

【內(nèi)容摘要】一直以來，地鐵交通突發(fā)事件應(yīng)急管理是我國應(yīng)急管理體系不可或缺的一部分。在軌道交通建設(shè)方面，我國的規(guī)模和速度達(dá)到世界領(lǐng)先水平。截至2018年底，我國大陸地區(qū)地鐵交通開通運(yùn)營線路總長度達(dá)5761.4公里，較2017年底增長了14.5%。截至2018年底，全國在建線路總長6374公里。尤其是北京、廣州兩市，在建規(guī)模超過400公里;杭州、武漢、成都三市在建規(guī)模超過300公里;全年建設(shè)投資5470.2億元。2018年，北京地鐵交通線網(wǎng)里程突破700公里，成為第二個(gè)國內(nèi)里程超過700公里的城市;廣州線網(wǎng)里程突破400公里，重慶、南京突破300公里。由于人們出行需求的提高，“十三五”時(shí)期我國還要繼續(xù)加大發(fā)展力度，有望在2020年達(dá)到6000公里，地鐵交通預(yù)計(jì)出行率將大幅度提升。目前，我國正在建設(shè)地鐵交通的城市有40個(gè)，另外還有80個(gè)城市正在進(jìn)行建設(shè)的前期工作。為維護(hù)地鐵交通網(wǎng)絡(luò)安全運(yùn)營和城市安全，我們應(yīng)該提前做好準(zhǔn)備，在全國各地建立有效的應(yīng)急管理體系。

【關(guān) 鍵 詞】地鐵突發(fā)事件;應(yīng)急管理;體制研究

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-4379-（2020）02-0237-03

一、研究現(xiàn)狀

近些年，我國的眾多優(yōu)秀學(xué)者對(duì)地鐵交通應(yīng)急管理方面進(jìn)行了探討研究并取得相應(yīng)成果。例如，《公共危機(jī)與社會(huì)治理》、《公共危機(jī)治理》、《公共危機(jī)管理：理論與實(shí)務(wù)》，為公共突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)提供了有力參考。編制、分類和評(píng)價(jià)三個(gè)方面在地鐵應(yīng)急預(yù)案研究中最具價(jià)值。其中張平遠(yuǎn)提出首先要認(rèn)識(shí)到地鐵應(yīng)急預(yù)案在地鐵應(yīng)急管理中的地位，并建議對(duì)地鐵預(yù)案編制的理論進(jìn)行深入研究。雷長群提出了目前地鐵應(yīng)急預(yù)案存在的諸多問題，其中包括內(nèi)容、實(shí)施程度重疊，應(yīng)急卡實(shí)施不到位、人員監(jiān)督檢查力度不夠等。本文總結(jié)了地鐵應(yīng)急預(yù)案試點(diǎn)取得的成果，并對(duì)地鐵應(yīng)急預(yù)案科學(xué)化趨勢(shì)建設(shè)提供了自己的思考。這些學(xué)者在地鐵交通安全建設(shè)和應(yīng)急預(yù)案中提供了巨大的幫助。

二、事故統(tǒng)計(jì)分析

（一）突發(fā)事件概念

突發(fā)事件在一般情況下指的是一切突然發(fā)生的危害人們生命和財(cái)產(chǎn)安全、給社會(huì)造成嚴(yán)重影響和危害的事件。因此，在地鐵突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案研究中所提到的突發(fā)事件是指對(duì)社會(huì)局部造成一定程度危害的大事件。

地鐵突發(fā)事件定義：地鐵突發(fā)事件是指在地鐵運(yùn)營之中，因外界環(huán)境、設(shè)備故障、公共衛(wèi)生、社會(huì)安全等多種因素造成的線路運(yùn)行中斷、人員傷害、人員被困秩序混亂等影響地鐵系統(tǒng)正常運(yùn)作的事件。

另外，“按照社會(huì)危害程度、影響范圍等因素，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級(jí)。法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！?/p>

（二）突發(fā)事故類型

1.運(yùn)營生產(chǎn)類

地鐵是一個(gè)縱橫交錯(cuò)復(fù)雜多變的系統(tǒng)，它是由許多相互制約又獨(dú)立的系統(tǒng)所構(gòu)成的，其中設(shè)備系統(tǒng)是地鐵應(yīng)急管理較為重要的一部分，不僅能影響城市交通效率，也能帶動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。城市地鐵的設(shè)備系統(tǒng)主要有下列幾類：電梯系統(tǒng)、車輛系統(tǒng)、供電系統(tǒng)、排水系統(tǒng)、信息系統(tǒng)、信號(hào)傳輸系統(tǒng)、監(jiān)控系統(tǒng)以及火災(zāi)報(bào)警系統(tǒng)。

2.公共安全類

公共安全類事件主要是人為原因的消防事件和社會(huì)治安事件。在日常的地鐵運(yùn)營條件下，地鐵運(yùn)營人員能否對(duì)潛在的危險(xiǎn)源進(jìn)行提前預(yù)知和采取行動(dòng)是突發(fā)事件發(fā)生與否的重要原因。而在應(yīng)急響應(yīng)條件下，相關(guān)地鐵應(yīng)急人員在接到突發(fā)事件信息后，能否快速反應(yīng)、積極執(zhí)行和調(diào)動(dòng)，這些都直接影響到突發(fā)事件的發(fā)展走向和一些連環(huán)事件發(fā)生的機(jī)率。

在地鐵運(yùn)營服務(wù)中，占據(jù)最大比例的人群就是乘客，其不合理行為可能導(dǎo)致運(yùn)營事故，如攜帶危險(xiǎn)品、或與其他乘客發(fā)生糾紛等都可能導(dǎo)致地鐵突發(fā)事件的發(fā)生。同時(shí)，乘客對(duì)安全知識(shí)和自救技能的掌握與否也影響地鐵突發(fā)事件的發(fā)生概率。

3.自然災(zāi)害類

城市地鐵交通的運(yùn)行線路形式主要有三種，分別為高架橋、地下和地上線路三種，除了不容易受到氣候條件等因素影響的地下線路外，地上線路和高架線路都容易受到外部環(huán)境條件改變的影響。其中最可能導(dǎo)致地鐵突發(fā)事件的環(huán)境因素主要有：霜凍降雪，臺(tái)風(fēng)，沙塵暴，洪水，泥石流等。

4.公共衛(wèi)生類

指由于外部環(huán)境變化或是疾病傳播所造成的一系列突發(fā)事件，包括有：有毒有害氣體泄漏、突發(fā)疫情等。

（三）事故數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析

由互聯(lián)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)2008年1月1日至今日的54起事故分析數(shù)據(jù)得如下：

1.生產(chǎn)

三、應(yīng)急預(yù)案實(shí)施方面

（一）應(yīng)急預(yù)案演練的缺失

地鐵運(yùn)營單位對(duì)于現(xiàn)行應(yīng)急預(yù)案的演練方面存在空白。地鐵突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的演練是預(yù)案設(shè)計(jì)的重要內(nèi)容和前期準(zhǔn)備之一，能有效地檢驗(yàn)應(yīng)急預(yù)案的全面性和可操縱性。只有經(jīng)過演練控制，才能及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)案的不足之處，及時(shí)有效調(diào)控救援隊(duì)伍。在《安全生產(chǎn)應(yīng)急預(yù)案管理辦法》中對(duì)各行業(yè)應(yīng)急預(yù)案的實(shí)戰(zhàn)演習(xí)作出規(guī)定，要求政府部門、機(jī)構(gòu)單位定期開展各類應(yīng)急預(yù)案的實(shí)戰(zhàn)演習(xí)。但是，有些部門單位不按規(guī)定定期進(jìn)行應(yīng)急演練，缺少對(duì)應(yīng)急預(yù)案的培訓(xùn)。

缺乏地鐵突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案演練會(huì)造成兩方面的不良影響。一個(gè)是在突發(fā)事件發(fā)生后救援隊(duì)伍無法立刻根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)狀況進(jìn)行應(yīng)變救援。二是缺乏演練無法總結(jié)應(yīng)急預(yù)案的缺點(diǎn)和有點(diǎn)，在針對(duì)不同情形的突發(fā)事件時(shí)不能及時(shí)做出恰當(dāng)判斷，缺少隨機(jī)應(yīng)變的能力。

（二）應(yīng)急體制方面：缺少地鐵突發(fā)事件綜合管理部門

在我國的現(xiàn)行應(yīng)急體制中，缺少一個(gè)對(duì)于地鐵突發(fā)事件應(yīng)急統(tǒng)籌管理的地方部門。在應(yīng)急管理部建立后突發(fā)事故被統(tǒng)籌整合在應(yīng)急管理部的13個(gè)部門中，但地鐵應(yīng)急管理職能卻依舊分散在各個(gè)部門，地方上缺少一個(gè)能集合各分散職能統(tǒng)籌管理地鐵突發(fā)事件應(yīng)急的部門。在地鐵突發(fā)事件的應(yīng)急處置過程中，按照現(xiàn)行的應(yīng)急預(yù)案各救援模塊聽從應(yīng)急部指揮，分場(chǎng)所調(diào)動(dòng)，無法做到及時(shí)統(tǒng)一更加高效。設(shè)立一個(gè)地方地鐵突發(fā)事件應(yīng)急部門能在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)能及時(shí)迅速地做出反應(yīng)，在日常的工作中組織規(guī)劃應(yīng)急預(yù)案的演練，分析各地區(qū)事件特點(diǎn)修改具有地區(qū)突發(fā)事件針對(duì)性的應(yīng)急預(yù)案。獨(dú)立的地鐵突發(fā)事件應(yīng)急管理部門能減少突發(fā)事件發(fā)生后的應(yīng)急決策時(shí)間，能減少各部門聯(lián)動(dòng)造成的時(shí)間浪費(fèi)，能減少物資借調(diào)的時(shí)間，對(duì)于地方地鐵突發(fā)事件應(yīng)急有重要的意義。

（三）應(yīng)急法制方面

地鐵突發(fā)事件應(yīng)急法律法規(guī)欠缺對(duì)各應(yīng)急聯(lián)動(dòng)部門間聯(lián)動(dòng)機(jī)制的相關(guān)規(guī)定。我國的應(yīng)急法律是根據(jù)部門，災(zāi)害種類進(jìn)行規(guī)定劃分的，在各部門依照規(guī)定行動(dòng)時(shí)卻缺少宏觀上對(duì)于各部門間聯(lián)動(dòng)協(xié)作的規(guī)定，造成了應(yīng)急部門之間的配合不通暢，協(xié)調(diào)易受阻的情況。

國家應(yīng)急基本法的教育普及力度不夠，各部門只顧完成自己的規(guī)定任務(wù)，缺少配合團(tuán)隊(duì)精神。缺少對(duì)于應(yīng)急基本法的學(xué)習(xí)。

四、建議優(yōu)化措施

（一）設(shè)立地方地鐵突發(fā)事件應(yīng)急管理部門

在地方應(yīng)急管理部下設(shè)地鐵突發(fā)事件應(yīng)急管理部門?？梢杂行Ы鉀Q多個(gè)部門機(jī)構(gòu)在合作聯(lián)動(dòng)是出現(xiàn)的溝通不充分，目標(biāo)不一致，信息不統(tǒng)一的問題。在現(xiàn)行的應(yīng)急體制下各部門在地鐵突發(fā)事件應(yīng)急救災(zāi)中只從考慮自己部門的工作，容易忽略與其他部門更好的協(xié)作配合，不能更好的完成處理工作。雖然在處理突發(fā)事件時(shí)有應(yīng)急指揮部進(jìn)行統(tǒng)、指揮，但不同部門對(duì)于各地方的實(shí)際情況了解不相同，不容易達(dá)成共識(shí)，獲得統(tǒng)一的信息，有可能造成配合不利。

地方地鐵突發(fā)事件應(yīng)急管理部門在平日中也可規(guī)劃，設(shè)計(jì)應(yīng)急預(yù)案的演練活動(dòng)。監(jiān)督完成應(yīng)急預(yù)案的演練。根據(jù)演練情況和地方不同的實(shí)際情況增添修改出能針對(duì)具有地方特性突發(fā)事件預(yù)案。

（二）建立地鐵應(yīng)急預(yù)警信息系統(tǒng)

在5G快速發(fā)展，全面普及的時(shí)期，建立地鐵突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)警信息系統(tǒng)，可以有效監(jiān)控城市地鐵運(yùn)營狀況。系統(tǒng)可以解決信息碎片化、信息不流動(dòng)等問題。地鐵突發(fā)事件預(yù)警信息系統(tǒng)的建立以信息統(tǒng)籌收集，實(shí)時(shí)監(jiān)控，統(tǒng)一分析儲(chǔ)存為基礎(chǔ)。系統(tǒng)設(shè)計(jì)范圍廣，應(yīng)包含如列車運(yùn)行狀況，站點(diǎn)人流量統(tǒng)計(jì)及安保人員分布等信息。

預(yù)警信息系統(tǒng)可以實(shí)現(xiàn)各部門的信息聯(lián)通，不同應(yīng)急管理部門可以同時(shí)掌握該地區(qū)的實(shí)際情況，預(yù)警系統(tǒng)包含的數(shù)據(jù)廣泛，信息具有時(shí)效性，可以但部門掌控全地區(qū)的地鐵運(yùn)營狀況。在突發(fā)事件發(fā)生后可以借助系統(tǒng)更全面有效的分析情況，制定應(yīng)急方案，指揮應(yīng)急現(xiàn)場(chǎng)，對(duì)地鐵突發(fā)事件應(yīng)急管理有事半功倍的效果。

五、總結(jié)

地鐵突發(fā)事件應(yīng)急處理體制的研究，首先對(duì)現(xiàn)有地鐵突發(fā)事件應(yīng)急處理體制進(jìn)行研究。交通應(yīng)急管理的基本法對(duì)地鐵的突發(fā)事件已經(jīng)具體涉及，即《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)急法》，但是應(yīng)急管理基本法的普及培訓(xùn)不夠充分，基本法在地鐵突發(fā)事件應(yīng)急管理方面宏觀規(guī)劃不到位，且法律培訓(xùn)普及力度不強(qiáng)。

隨著城市地鐵發(fā)展加快，地鐵使用范圍更廣，地鐵突發(fā)事件應(yīng)急管理領(lǐng)域仍具備很大的研究空間。在研究過程中，直接統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)較少，各城市缺少地方地鐵事故數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)研究，整體沒有關(guān)于地鐵突發(fā)事件的大數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析。又因?qū)I(yè)知識(shí)有限，只對(duì)地鐵突發(fā)事件應(yīng)急管理進(jìn)行了比較粗淺的研究，對(duì)我國的地鐵事故數(shù)據(jù)進(jìn)行粗略的統(tǒng)計(jì)分析。地鐵突發(fā)事件應(yīng)急管理領(lǐng)域，還需各行各業(yè)研究者深入研究，共同研究制定出具有地方特色的城市地鐵突發(fā)事件應(yīng)急管理體制。

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