（大連財經(jīng)學(xué)院，遼寧 大連 116622）

長期以來，中國大陸一直頗為重視糧食成本效益核算及補償機(jī)制，尤其是近年來此方面的鼓勵政策幾乎每年都會出臺，從而在很大程度上對農(nóng)民的種糧積極性、糧食成本效益核算及補償機(jī)制綜合能力加以提高，但其成本效益核算和補償機(jī)制等諸多方面還有必要進(jìn)一步完善，從而在政策層面上保證國家糧食安全。

一、中國大陸糧食成本效益核算及補償機(jī)制現(xiàn)狀與主要問題所在

雖然說中國大陸糧食綜合生產(chǎn)能力連年獲得提升且糧食連年豐收，但農(nóng)民種糧比較收益和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施同步落后等問題依舊是糧食成本效益核算及補償機(jī)制“可持續(xù)發(fā)展”的最主要制約因素。

（一）糧食成本效益核算及補償機(jī)制的規(guī)模產(chǎn)業(yè)化程度較低

至今，一家一戶為主的形式仍是中國大陸農(nóng)民的主要生產(chǎn)經(jīng)營方式，生產(chǎn)組織化程度不高，機(jī)械化程度低，經(jīng)營規(guī)模小，戶均耕地面積少。主要的生產(chǎn)方式仍是“分散化經(jīng)營”，難以作出準(zhǔn)確的市場判斷和找到新鮮的市場信息，以至于難以從市場需求出發(fā)來選擇糧食品種種植，加上技術(shù)跟不上時代的步伐，糧食質(zhì)量缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致抗風(fēng)險的能力下降，一系列因素會造成糧食成本效益核算及補償機(jī)制和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求不相適應(yīng)，與此同時，中國大陸農(nóng)民還沒有真正形成專業(yè)合作組織，缺乏有帶動能力的龍頭企業(yè)，產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)體系不完善，無法利用集體資源且難以形成成本效益核算的機(jī)制。

（二）農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施落后

長期以來中國大陸一直致力于建設(shè)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，以至于明顯改善了生產(chǎn)條件和整體面貌，但仍和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展所需相去甚遠(yuǎn)，同時農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施方面的各種財政投入不甚平均，極少投入小型設(shè)施卻在大型工程上過分集中，尤其是水利工程的普遍年久失修，以至于成本效益核算機(jī)制頗為落后。在近年來頻繁出現(xiàn)的自然災(zāi)害面前，防、減災(zāi)體系卻沒有真正體現(xiàn)出其應(yīng)有的抗災(zāi)能力，糧食成本效益核算及補償機(jī)制仍是“靠天吃飯”。

（三）農(nóng)民種糧的比較收益低

近年來，農(nóng)業(yè)的機(jī)械價格、用工成本、土地租金、生產(chǎn)資料價格連年上漲，以至于糧食成本效益核算及補償機(jī)制成本長期難以得到控制，收益也自然“居低不上”，農(nóng)民種糧的積極性必然受到影響。盡管國家經(jīng)常借助于減免農(nóng)業(yè)稅、發(fā)放種糧補貼、提高糧食最低收購價之類的辦法鼓勵農(nóng)民種糧并提升其比較收益，但仍難以解決根本問題。隨著經(jīng)濟(jì)作物種植和外出務(wù)工收益與種糧收益差距越來越大，很多糧農(nóng)逐步放棄了糧食成本效益核算及補償機(jī)制。

二、中國大陸糧食成本效益核算及補償機(jī)制存在問題的根源

（一）糧食政策不靈活

近年來，中央財政一直致力于 “四項補貼”，如前些年在此方面已經(jīng)發(fā)放1406億元人民幣，其中農(nóng)資綜合補貼和糧食直補合起來就有1011億元之巨（占整體的71.9%）。與此同時，全國共有165855萬畝的糧食種植面積，畝均獲得的上述兩種補貼約60.9元人民幣，按照主糧種植面積為5畝/戶計算，可獲得上述兩種補貼約304.5元人民幣，而截至目前，中國大陸糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民收入約為7355.8元/人，上述兩種補貼占據(jù)其中4.1%。由此可知，農(nóng)民真正獲得的糧食補貼額度非常有限，沒有明顯地增加農(nóng)民收入和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。就政策層面而言，糧食種植品種和播種面積并沒有和當(dāng)期糧食補貼掛鉤，也沒有和農(nóng)民生產(chǎn)能力、糧食質(zhì)量發(fā)生任何關(guān)系，以至于農(nóng)民種糧積極性、糧食結(jié)構(gòu)優(yōu)化都大受影響。

（二）糧食價格調(diào)控成本較高

中國大陸調(diào)控糧價的辦法一直是糧食最低收購價，盡管這對農(nóng)民利益有所保護(hù)，但其并未真正對糧食質(zhì)量、品種做出區(qū)分。以小麥為例，國家發(fā)改委等六部門于2012年聯(lián)合出臺了《2012年小麥最低收購價執(zhí)行預(yù)案》，規(guī)定不管什么小麥都以1.02元/市斤的價格收購，盡管較前一年明顯上調(diào)，但由于沒有品種價差，故而造成盡管可以促進(jìn)產(chǎn)量增加，但卻并沒有在調(diào)整品種結(jié)構(gòu)和提高質(zhì)量上發(fā)揮應(yīng)有的作用。與此同時，糧食價格政策的調(diào)控成本不容忽視，就以山東省為例，該省2012年夏小麥獲得了218億公斤的總產(chǎn)值，為此政府要付出的補貼收購費用高達(dá)14.8億元人民幣。糧食流通環(huán)節(jié)占用過多資金的話，必然會造成糧農(nóng)收益比重下降，糧食成本效益核算和補償機(jī)制也將大受影響。

（三）糧食產(chǎn)銷區(qū)利益機(jī)制不協(xié)調(diào)

中國大陸糧食產(chǎn)區(qū)一般情況下都是“財政窮省、糧食強(qiáng)省、工業(yè)弱省”，相比于主要銷售的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平差距顯而易見，盡管糧食產(chǎn)區(qū)肩上任務(wù)不小，但其農(nóng)民普遍沒有較高的種糧收益，而主銷區(qū)則有著很高的加工產(chǎn)品收益。而目前產(chǎn)銷區(qū)之間補貼機(jī)制卻仍是空白，以至于二者的經(jīng)濟(jì)差距越來越大，產(chǎn)銷區(qū)因為分工差異而造成的收益差距，同樣會對糧食成本效益核算和補償機(jī)制造成挑戰(zhàn)。

（四）自然災(zāi)害保險體系不健全

中國大陸自然災(zāi)害頻發(fā)，故而有必要增加政策性農(nóng)業(yè)保險。如今，此方面問題包括：各環(huán)節(jié)沒有應(yīng)有的參與積極性。按理說政策性農(nóng)業(yè)保險主體應(yīng)當(dāng)包括農(nóng)民、保險公司以及政府。政府在其中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進(jìn)行具體的工作，但是也有相當(dāng)一部分工作人員沒有對工作了解充分，故而沒有有效宣傳。因農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害破壞力和賠付額同步較大。而作為“公益”的政策性農(nóng)業(yè)保險卻難以對其加以支撐，加之補貼保險公司的機(jī)制尚未形成，很多商業(yè)保險公司都不敢或不愿參與。同時農(nóng)民參保意識不高，且巨災(zāi)保險、糧食再保險機(jī)制不健全，處理保險理賠時的糾紛缺乏相對應(yīng)的法律依據(jù)。

三、完善中國大陸糧食成本效益核算及補償機(jī)制的建議

（一）建立糧食價格長效調(diào)控機(jī)制

第一，重視糧食最低收購價方面的一系列條件。結(jié)合市場生產(chǎn)成本、種植面積、糧食質(zhì)量、糧食品種、供求狀況等來劃定最低收購價。在將之公布之前，召開與之有關(guān)者參與的聽證會，在兼顧消費者能承受、農(nóng)民增收、糧食安全三大原則前提下確定符合各方利益的最低收購價。執(zhí)行時則應(yīng)有效地保證政策應(yīng)具備的靈活性，在收購價、市場價格、成本之間失去平衡時“便宜行事”。

第二，在平抑市場糧價過程中運用一系列間接經(jīng)濟(jì)辦法。如在市場糧價上漲時借助政府糧食儲備的釋放來平抑糧價，下降時借助政府補貼來加以調(diào)控，此外也可鼓勵糧食企業(yè)建立一些“境外糧食基地”，從而以國際資源對國內(nèi)糧食缺口加以補充。

第三，調(diào)控糧價過程中要盡最大可能避免政府過度干預(yù)的情況。

（二）重視糧食補貼政策的完善

第一，需要優(yōu)化糧食補貼的結(jié)構(gòu)。糧食成本效益核算及補償機(jī)制除了保證糧食安全，還更應(yīng)滿足生態(tài)環(huán)保、糧食質(zhì)量兩方面要求，故而，糧食補貼也要對上述原則有所體現(xiàn)。目前可以分農(nóng)業(yè)補貼為兩大類——其一是農(nóng)資綜合補貼、糧食直補之類的收入補貼，其二是農(nóng)機(jī)補貼、良種補貼之類的生產(chǎn)補貼。在此之中，對糧食質(zhì)量因素有相應(yīng)要求者僅僅是良種補貼，但是到目前為止，仍缺乏生態(tài)環(huán)保類型的補貼。

第二，將補貼的覆蓋面擴(kuò)大，進(jìn)一步提高補貼的標(biāo)準(zhǔn)。加大在化肥、良種、農(nóng)機(jī)收割用油、農(nóng)用機(jī)械等生產(chǎn)資料上的財政投入，在標(biāo)準(zhǔn)、力度方面“升級”糧食補貼，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和成本。進(jìn)一步對補貼的范圍和品種加以放寬和擴(kuò)大。形成種植糧食作物補貼的“差異性”，以此來應(yīng)對增加復(fù)種面積和季節(jié)性拋荒之間的“剪刀差”。

再次，推進(jìn)專項的糧食規(guī)?；a貼，主要辦法包括向通過進(jìn)一步落實糧食直接補貼到農(nóng)戶的政策，讓農(nóng)戶享受到更加實惠的利益，有必要出臺相應(yīng)的補貼機(jī)制。

第三，形成農(nóng)資價格、糧食價格、糧食補貼三者的聯(lián)動機(jī)制，適時地根據(jù)糧食產(chǎn)區(qū)情況來調(diào)整補貼。

（三）完善糧食產(chǎn)銷區(qū)利益平衡機(jī)制

一方面，對于糧食產(chǎn)區(qū)來說，筆者認(rèn)為需要其主動承擔(dān)起國家糧食安全保障方面的責(zé)任，最大程度上發(fā)揮資源優(yōu)勢，提升糧食成本效益核算及補償機(jī)制方面的投入，改善糧食成本效益核算及補償機(jī)制方面的條件，并在此基礎(chǔ)上對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的水平予以“升級”，尤其對研發(fā)優(yōu)產(chǎn)、高產(chǎn)、增產(chǎn)生產(chǎn)技術(shù)的活動予以重點支持，大力發(fā)展糧食作物中高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)者，建立健全糧食產(chǎn)區(qū)糧食成本效益核算及補償機(jī)制的各方面保障體系。

另一方面，作為糧食銷區(qū)，也要承擔(dān)反哺產(chǎn)區(qū)的義務(wù)，充分展示自身的資金、技術(shù)優(yōu)勢，扶持產(chǎn)區(qū)的農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)、新技術(shù)研發(fā)、道路修建、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之類活動，在產(chǎn)銷區(qū)間形成長期穩(wěn)定、深層次、多形式的購銷關(guān)系，產(chǎn)區(qū)糧企可建立儲加銷基地于銷區(qū)，銷區(qū)糧企同樣可以在產(chǎn)區(qū)設(shè)置相應(yīng)的基地，如辦加工廠、設(shè)立收購點之類。

同時，也可建立健全國家糧食安全基金體系，以稅收這一形式，由中央政府出面，向銷區(qū)糧企和沒有從事糧食方面行業(yè)的城鄉(xiāng)居民征收，并將這一稅金用來對產(chǎn)區(qū)的種糧農(nóng)民做出相應(yīng)的補貼，并以此來作為尚未形成體系的“先行糧食補貼政策”的盡最大可能補充。

（四）建立巨災(zāi)保險體系

當(dāng)前我國還沒有建立完整的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險體系，沒有在農(nóng)業(yè)中有效的發(fā)揮巨災(zāi)風(fēng)險管理作用，只能由社會與政府承擔(dān)巨災(zāi)損失，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險制度建設(shè)，可以使我國擁有更強(qiáng)的巨災(zāi)風(fēng)險應(yīng)對能力。而農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險體系的建設(shè)也是一個急需解決的問題。自然災(zāi)害有時會比較嚴(yán)重，受災(zāi)面積較廣，災(zāi)害發(fā)生的頻率比較高。而在有些年度，我國由于自然災(zāi)害導(dǎo)致的直接經(jīng)濟(jì)損失非常多，其中占比較大的就是農(nóng)業(yè)巨災(zāi)。每年大約有超過2億的農(nóng)村受災(zāi)人口，造成的糧食損失大約有1000億斤。而在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)頻繁發(fā)生的情況下，會造成對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，因此農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險體系的建設(shè)非常必要，無論從穩(wěn)定社會、保護(hù)農(nóng)業(yè)，還是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，都需要不斷完善農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險體系的建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。根據(jù)農(nóng)村發(fā)展?fàn)顩r與我國實際國情，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險體系建設(shè)應(yīng)當(dāng)包含國家農(nóng)業(yè)巨災(zāi)基金與國家農(nóng)業(yè)再保險進(jìn)行獨立運作，并將農(nóng)業(yè)災(zāi)害救濟(jì)作為補充。農(nóng)業(yè)災(zāi)害救濟(jì)與國家農(nóng)業(yè)巨災(zāi)基金、國家農(nóng)業(yè)再保險之間是相互促進(jìn)、相互聯(lián)系的整體，通過國家農(nóng)業(yè)再保險可以使原保險人的經(jīng)營風(fēng)險被降低與分散，為他們提供資金支持。農(nóng)業(yè)災(zāi)害救濟(jì)能對農(nóng)業(yè)保險起到補充的作用。

四、建立和完善糧食效益補償機(jī)制的配套措施

（一）培育并壯大糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)

國家和地區(qū)農(nóng)業(yè)部門要積極組織糧食加工企業(yè)、生產(chǎn)者選育優(yōu)良品種，增加綠色、營養(yǎng)、健康糧食的所占比重，引導(dǎo)糧食生產(chǎn)者從注重糧食產(chǎn)量轉(zhuǎn)向注重糧食品質(zhì)，從而做到二者的兼顧。要根據(jù)國家優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品規(guī)劃布局，擴(kuò)大優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品的種植。國家要考慮構(gòu)建全國綠色優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)品的專種、專收、專用機(jī)制，要充分挖掘這些優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)效益，以優(yōu)質(zhì)推動高價，從而提高糧食生產(chǎn)收益。地方職能機(jī)構(gòu)要組織農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、種糧協(xié)會、糧食生產(chǎn)經(jīng)營大戶深入市場調(diào)查研究，了解人們基于生活水平提升的高品質(zhì)生活需求，選擇不同層次的、市場接受度高的、有增值空間的糧食品種開展種植，為更好地保障糧食生產(chǎn)者的利益，最好開展訂種定銷，進(jìn)一步拓展糧食交易渠道。

（二）積極構(gòu)建定量核算、按量補償?shù)暮侠頇C(jī)制

國家相關(guān)部門要從頂層設(shè)計上進(jìn)一步優(yōu)化目前的補償體系，要積極構(gòu)建糧食補償中央向糧食主產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)移、主銷區(qū)向主產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)移的合理補償機(jī)制?，F(xiàn)有的國家和地方有關(guān)糧食企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策雖然保障了糧食企業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，但是卻減少了主產(chǎn)區(qū)政府的稅收，這在一定程度上也減少了當(dāng)?shù)卣畬r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的補償，客觀上來說，這樣的補償機(jī)制具有一定的不合理性。為解決這一問題，一種辦法是對這些相關(guān)糧食企業(yè)進(jìn)行正常收稅，然后將稅收按一定比例返還企業(yè)。另一種辦法就是建立主銷區(qū)與主產(chǎn)區(qū)相對應(yīng)的利益補償關(guān)系。國家以本年度對涉糧企業(yè)的稅收減免額度，結(jié)合當(dāng)年全國的農(nóng)民平均人均可支配收入，并根據(jù)糧食主產(chǎn)區(qū)的資源消耗以及糧食主銷區(qū)的糧食凈流入量科學(xué)核算對糧食主產(chǎn)區(qū)的補償額度，以對糧食主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行糧食補償。

（三）強(qiáng)化主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)的糧食合作

國家職能部門要充分發(fā)揮市場的作用，以國際市場的糧食價格倒逼國內(nèi)的糧食生產(chǎn)加大科技投資和生產(chǎn)升級，從而提高國內(nèi)糧食的市場競爭力。并積極拓展糧食運銷渠道，整合糧食市場各參與主體的關(guān)系，構(gòu)建合理的國內(nèi)糧食市場價格機(jī)制。從國家層面提高我國的糧食收儲能力，改變當(dāng)前我國普遍實行的超期、超標(biāo)儲備糧順價銷售機(jī)制，從而提高糧食收儲的靈活性，以使糧食能夠隨行就市實現(xiàn)舊糧的快速輪出。國家相關(guān)機(jī)構(gòu)要充分發(fā)揮自己的職能，構(gòu)建糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)的互動平臺，為他們創(chuàng)造良好的協(xié)作條件，幫助他們構(gòu)建長期而穩(wěn)定的合作關(guān)系。要支持主銷區(qū)在保障糧食安全基礎(chǔ)上實施異地糧食儲備，并以政策導(dǎo)引主銷區(qū)糧食企業(yè)向主產(chǎn)區(qū)流動，從而帶動資金與技術(shù)這些方面對糧食主產(chǎn)區(qū)的支持與補償。

如前文所述，糧食成本效益核算及補償機(jī)制經(jīng)常會受到各種形式的氣候條件影響，盡管巨災(zāi)不至于經(jīng)常出現(xiàn)，但其有極高的損害程度。故而應(yīng)有效地建立健全巨災(zāi)保險層面的各種險種，用政策來給予其保障。實際工作中，發(fā)現(xiàn)商業(yè)保險公司難以真正承擔(dān)巨災(zāi)保險業(yè)務(wù)，故而作為政府，應(yīng)有效地發(fā)揮主導(dǎo)作用并主動承擔(dān)責(zé)任，將巨災(zāi)保險歸納到政策性保險的范圍內(nèi)。同時可以借助于財稅杠桿的作用，盡可能地鼓勵有一定數(shù)量的商業(yè)保險公司成為“共同體”，并支付相應(yīng)的“再保險費”，并且提取一定比例的農(nóng)戶年度保費，以此來采取各種方式建立“巨災(zāi)保險基金”。