楊慶楠，徐金忠，李志飛

(黑龍江省水利科學(xué)研究院水土保持研究所，黑龍江省水土保持重點實驗室，黑龍江 哈爾濱 150070)

退耕還林還草是改善生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)環(huán)境、搞好林業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)、調(diào)整農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)、踐行“綠水青山就是金山銀山”的重要舉措[1]。自1999年啟動退耕還林還草工程以來，全國累計實施退耕還林還草33.87萬km2，占重點工程造林總面積的40%，成林面積近26.67萬km2，超過人工林保存面積的三分之一。其中，兩輪退耕還林還草增加林地面積33.47萬km2，增加人工草地面積0.34萬km2，分別占人工林面積的42.5%和人工草地面積的2.2%。全國退耕還林工程總投入超過5 000億元。黑龍江省自2000年開始實施退耕還林工程建設(shè)，到2013年第一輪工程建設(shè)結(jié)束，全省共實施退耕還林1.14萬km2[2]，共涉及退耕戶22.9萬農(nóng)戶，75.4萬人[3]。黑龍江省林業(yè)資源豐富，地理位置特殊，生態(tài)地位突出，是農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的天然生態(tài)屏障，對我國東北和華北地區(qū)有著重要的生態(tài)保護作用[4]。2019年黑龍江省啟動新一輪退耕還林還草工作，《2019年度黑龍江省新一輪退耕還林實施方案》正在積極推進中。依據(jù)《中共黑龍江省委黑龍江省人民政府關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的實施意見》(黑發(fā)〔2018〕33號)編制的《黑龍江省十五度以上坡地退耕還林還草三年行動計劃(2019-2021年)》工作也在深入開展中。退耕還林還草工作的開展對減輕黑龍江省陡坡耕地土壤侵蝕強度及風(fēng)沙危害、改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境將具有重要的現(xiàn)實意義和長久的歷史意義。

1 黑龍江省15°以上坡耕地現(xiàn)狀

坡耕地是指分布在山坡上地面平整度差、跑水跑肥跑土突出、作物產(chǎn)量低的旱地。15°以下稱為緩坡耕地，15°以上陡坡耕地涵養(yǎng)水源能力較差，易造成水土流失。退耕還林還草后，地表植被可有效減少水土流失，根據(jù)《關(guān)于印發(fā)<黑龍江省十五度以上坡地退耕還林還草實施意見>的通知》(黑水?？嫁k發(fā)〔2020〕7號)要求，15°以上坡耕地退耕還林還草是目前工作重點。

1.1 滿足退耕還林還草耕地的條件

2014年國家新一輪退耕還林還草總體方案退耕地塊限定在三類：25°以上非基本農(nóng)田坡耕地；嚴(yán)重沙化耕地；三峽庫區(qū)、丹江口庫區(qū)及上游區(qū)域縣(市)15～25°非基本農(nóng)田坡耕地。同時，全國重要江河湖泊一級水功能區(qū)劃中規(guī)定的保護區(qū)、保留區(qū)迎水面的15～25°非基本農(nóng)田坡耕地提出重要水功能區(qū)退耕還林還草需求。2015年擴大新一輪退耕還林還草規(guī)模通知中主要政策：確需退耕還林還草的陡坡耕地基本農(nóng)田(可調(diào)整為非基本農(nóng)田)，陡坡耕地梯田、重要水源地15～25°坡耕地以及嚴(yán)重污染耕地。《退耕還林條例》(2016年修訂)第十五條規(guī)定“下列耕地應(yīng)當(dāng)納入退耕還林規(guī)劃，并根據(jù)生態(tài)建設(shè)需要和國家財力有計劃地實施退耕還林：水土流失嚴(yán)重的；沙化、鹽堿化、石漠化嚴(yán)重的；生態(tài)地位重要、糧食產(chǎn)量低而不穩(wěn)的。江河源頭及其兩側(cè)、湖庫周圍的陡坡耕地以及水土流失和風(fēng)沙危害嚴(yán)重等生態(tài)地位重要區(qū)域的耕地，應(yīng)當(dāng)在退耕還林規(guī)劃中優(yōu)先安排。”《黑龍江省水土保持條例》(2018年3月1日起施行)第二十一條規(guī)定“禁止在15°以上的坡地開墾種植農(nóng)作物。在15°以上坡地種植經(jīng)濟林的，應(yīng)當(dāng)科學(xué)選擇樹種，合理確定規(guī)模，采取水土保持措施，防止造成水土流失?！?/p>

1.2 黑龍江省15°以上坡耕地現(xiàn)狀

黑龍江省由于歷史原因遺留的已開墾15°以上坡耕地仍然存在，據(jù)黑龍江省自然資源廳數(shù)據(jù)顯示，黑龍江省15°以上坡耕地面積為488.05 km2，主要集中于牡丹江市和哈爾濱市。其中，牡丹江市15°以上坡耕地面積為317.65 km2，占15°以上坡耕地總面積的65%，哈爾濱市15°以上坡耕地面積為100.45 km2，占15°以上坡耕地總面積的21%。牡丹江市和哈爾濱市位于黑龍江省水土保持區(qū)劃中的東南部山地水源涵養(yǎng)減災(zāi)區(qū)、東南部山地丘陵水質(zhì)維護保土區(qū)、中部漫川漫崗?fù)寥辣３謪^(qū)，退耕還林還草工程將有利于各區(qū)域水土保持功能的發(fā)揮。15°以上坡耕地由于地面坡度大，自然降雨容易形成地表徑流，發(fā)生水土流失，土壤保水保肥能力極差，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中作物收成嚴(yán)重依賴天氣狀況。由于耕作活動、長時間地表裸露及順坡壟作等不合理耕作方式導(dǎo)致坡耕地水土流失易發(fā)，土層變薄，土質(zhì)變差，林緣線后退，林地-耕地交錯帶生態(tài)脆弱性、敏感性強，生態(tài)環(huán)境惡劣，急需退耕還林還草。此外，依據(jù)《黑龍江省水土保持規(guī)劃(2015—2030年)》，黑龍江省風(fēng)力侵蝕面積有8 687.18 km2，主要集中于大慶市和齊齊哈爾市，其中大慶市風(fēng)力侵蝕面積為6 866.32 km2，占總風(fēng)力侵蝕面積的79%，齊齊哈爾市風(fēng)力侵蝕面積為1 820.86 km2，占總風(fēng)力侵蝕面積的21%。

黑龍江省15°以上可退坡耕地面積較上一輪大幅度減少，僅占上一輪退耕面積的4%，除現(xiàn)有坡耕地外，還有大面積的風(fēng)力侵蝕面積。因此，黑龍江省作為國家重要糧食產(chǎn)地、重要生態(tài)功能區(qū)，退耕還林還草對于減緩黑龍江省黑土資源不流失、土地不沙化具有重大作用。

2 退耕還林還草相關(guān)政策

2.1 新一輪退耕還林還草相關(guān)政策

新一輪退耕還林還草工程是黨中央、國務(wù)院為加快推進生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)做出的一項重大戰(zhàn)略部署，是一項民心工程、德政工程[5]。2014年，國家發(fā)展和改革委員會、財政部、國家林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部、國土資源部聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于印發(fā)新一輪退耕還林還草總體方案的通知》(發(fā)改西部〔2014〕1772號)，正式啟動新一輪退耕還林還草工程，確定國家補助政策，并要求各市、州、縣政府組織編制縣級實施方案。2015年，下發(fā)了《關(guān)于擴大新一輪退耕還林還草規(guī)模的通知》(財農(nóng)〔2015〕258號)提出擴大新一輪退耕還林還草規(guī)模的主要政策。

2.2 其他補助政策

2004年國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于完善退耕還林糧食補助辦法的通知》(國辦發(fā)〔2004〕34號)，退耕還林國家由最初的糧食補償改為現(xiàn)金補償?！蛾P(guān)于印發(fā)新一輪退耕還林還草總體方案的通知》(發(fā)改西部〔2014〕1772號)中要求各省(區(qū)、市)人民政府在不低于中央補助標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，確定本省(區(qū)、市)兌現(xiàn)給退耕農(nóng)民的具體補助標(biāo)準(zhǔn)和分次數(shù)額。財政部、國家林業(yè)和草原局聯(lián)合發(fā)布《林業(yè)草原生態(tài)保護恢復(fù)資金管理辦法》(財資環(huán)〔2020〕22號)、黑龍江省財政廳、黑龍江省林業(yè)和草原局關(guān)于印發(fā)《黑龍江省地方林業(yè)生態(tài)保護恢復(fù)資金管理實施細(xì)則》的通知(黑財規(guī)審〔2018〕17號)，提出新一輪退耕還林每667 m2退耕地補助1 200元，5年內(nèi)分3次下達(dá)：第1年500元；第3年300元；第5年400元。退耕還草每667 m2退耕地補助850元，3年內(nèi)分2次下達(dá)：第1年450元；第3年400元。

2.3 其他配套政策

國家新一輪退耕還林還草總體方案要求退耕后營造的林木，凡符合國家和地方公益林區(qū)劃界定標(biāo)準(zhǔn)的，分別納入中央和地方財政森林生態(tài)效益補償。未劃入公益林的，經(jīng)批準(zhǔn)可依法采伐。牧區(qū)退耕還草明確草地權(quán)屬的，納入草原生態(tài)保護補助獎勵機制。在不破壞植被、造成新的水土流失前提下，允許退耕還林農(nóng)民間種豆類等矮稈作物，發(fā)展林下經(jīng)濟，以耕促撫、以耕促管。

3 黑龍江省退耕還林還草面對的挑戰(zhàn)和對策

3.1 挑戰(zhàn)

3.1.1 群眾生態(tài)意識不強，補助標(biāo)準(zhǔn)吸引力不大，農(nóng)民退耕意愿不強 農(nóng)民群眾對生態(tài)環(huán)境認(rèn)識程度和保護意識還不夠深刻，偏重短期經(jīng)濟利益。每667 m2退耕地補助1 200元，每667 m2退耕還草補助850元，退耕還林還草補助標(biāo)準(zhǔn)不高。退耕后造林雖有收益，但收益率低，收益見效時間長，且造林存在氣候、自然災(zāi)害、經(jīng)營管理等風(fēng)險，農(nóng)戶對退耕還林還草工程擁護度低。

3.1.2 政府扶持配套政策不夠，坡耕地退耕難，退耕地塊零散 國家新一輪退耕還林還草政策強調(diào)自下而上，上下結(jié)合，充分尊重農(nóng)民意愿。然而由于政府扶持配套政策不夠，部分農(nóng)民礙于生計問題，抵觸退耕還林還草工程實施。同時存在部分陡坡耕地地塊面積小，分布零散等問題，給退耕還林還草工程實施增加一定難度。

3.1.3 考評問責(zé)機制不健全，退耕還林還草實施效果打折扣 退耕還林還草工程政府考評問責(zé)機制不完善，導(dǎo)致實施壓力傳導(dǎo)到地方衰減很多，如造林質(zhì)量、后期管護問責(zé)機制等。且退耕還林還草工程的實施涉及多個職能部門，產(chǎn)生職責(zé)不清等問題，也會導(dǎo)致問責(zé)機制責(zé)任主體的模糊。退耕還林還草問責(zé)機制的薄弱，嚴(yán)重影響退耕工作的開展效果。急需進一步完善領(lǐng)導(dǎo)干部退耕還林還草目標(biāo)責(zé)任考核制度。

3.1.4 困難立地造林技術(shù)研發(fā)難，缺少技術(shù)研發(fā)投入 陡坡耕地土壤保水保肥性差，有機質(zhì)含量低，造林條件差，苗木成活率低，再加上陡坡造林實施不好操作，增大造林難度。困難立地造林技術(shù)研發(fā)需要資金投入，因此難以開展。

3.2 對策

3.2.1 加大退耕還林還草工程宣傳力度 加大退耕還林還草重大意義宣傳。生態(tài)效益方面，可恢復(fù)森林植被，有效控制水土資源流失，改善生態(tài)環(huán)境，提高涵養(yǎng)水源能力等。社會經(jīng)濟效益方面，可調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，農(nóng)民可以充分解放勞動力，增加外出務(wù)工、發(fā)展畜牧業(yè)或者林下種養(yǎng)殖業(yè)等其他產(chǎn)業(yè)的收入，促進地方經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展等，進而提高農(nóng)戶退耕意愿。

3.2.2 完善退耕還林還草配套扶持政策 在充分調(diào)查并解決好當(dāng)?shù)厝罕娚嫷幕A(chǔ)上，將確需退耕還林還草的陡坡耕地有序退耕。各地政府根據(jù)實際情況可擴大退耕優(yōu)惠政策或找出調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)突破口。同時退耕還林后的耕地可由地方人民政府依法變更為林地，收回原土地承包證，發(fā)放林權(quán)證。遵從“誰退耕、誰造林、誰經(jīng)營、誰受益”的原則，簽訂承包合同。

3.2.3 建立退耕還林還草考評問責(zé)機制 提高退耕還林還草工程在地方政府目標(biāo)責(zé)任考評分?jǐn)?shù)占比，加大約束力度。制定考評問責(zé)機制，如造林質(zhì)量、責(zé)任主體等一系列追究制度，層層管理，實行責(zé)權(quán)掛鉤，加強退耕還林還草的后期管護，保證符合條件的坡耕地“退得下，穩(wěn)得住，不反彈，能致富”。

3.2.4 強化退耕還林還草科技支撐 借助高?；蚩蒲性核目萍贾瘟α浚訌娎щy立地造林技術(shù)研究，如集水造林技術(shù)、改變微地形、適地適樹、培育抗旱抗逆性強品種等關(guān)鍵技術(shù)，科學(xué)指導(dǎo)造林，提高苗木成活率，助力退耕還林還草順利開展。