海蓮，王霞，楊衛(wèi)超

(1.阿拉善盟林木種苗站，內(nèi)蒙古 阿拉善 750306;2.阿拉善盟林業(yè)治沙研究所，內(nèi)蒙古 阿拉善 750306;3.阿拉善盟林業(yè)工作站，內(nèi)蒙古 阿拉善 750306)

阿拉善作為我國(guó)一個(gè)獨(dú)特的自然地理單元，地處極端干旱荒漠區(qū)，地理位置特殊，生態(tài)環(huán)境十分脆弱，植物種類稀少，結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，多為旱生、超旱生和鹽生的灌木、半灌木。多年來(lái)，阿拉善盟生態(tài)建設(shè)始終堅(jiān)持“保護(hù)與建設(shè)并重，保護(hù)優(yōu)先”的發(fā)展方針，采取“以灌為主、灌喬草相結(jié)合，以封為主、封飛造相結(jié)合”的治沙技術(shù)措施，形成了圍欄封育—飛播造林—人工造林“三位一體”的生態(tài)治理格局。從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，阿拉善盟相繼啟動(dòng)實(shí)施了三北防護(hù)林工程、天然林保護(hù)工程、退耕還林(草)工程及造林補(bǔ)貼項(xiàng)目等一批國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)建設(shè)工程和項(xiàng)目，隨著各項(xiàng)工程的深入實(shí)施，造林成效喜人，生態(tài)環(huán)境也發(fā)生了巨大改變。

1 阿拉善盟生態(tài)林建設(shè)現(xiàn)狀

截至2019年底，阿拉善盟在國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)建設(shè)工程的帶動(dòng)下，累計(jì)完成以梭梭為主的灌木人工造林已達(dá)50.7萬(wàn)hm2、飛播造林42.1萬(wàn)hm2、封山(沙)育林28.5萬(wàn)hm2、退化林分修復(fù)等7.7萬(wàn)hm2。特別是黨的十八大以來(lái)，隨著生態(tài)文明建設(shè)的不斷深入，阿拉善生態(tài)建設(shè)工程任務(wù)量不斷增加，2019年已是連續(xù)第6年年均營(yíng)造林任務(wù)量過(guò)百萬(wàn)畝。巨大的營(yíng)造林規(guī)模對(duì)后期管護(hù)工作提出了新的挑戰(zhàn)，尤其在阿拉善這種干旱荒漠地區(qū)，如此大規(guī)模、大力度的營(yíng)造林，就更加迫切需要在后期管護(hù)上進(jìn)行探索、實(shí)踐，以便更好地鞏固營(yíng)造林成果。因此，在營(yíng)造林后期如何實(shí)現(xiàn)有效管護(hù)，已然成了當(dāng)前急需解決的問(wèn)題。

2 存在的問(wèn)題

2.1 底數(shù)不清、管理混亂

由于阿拉善盟地域遼闊、每年的生態(tài)建設(shè)工程涉及面又極廣，加之目前尚未建立起全盟生態(tài)建設(shè)工程動(dòng)態(tài)管理體系，缺乏對(duì)全盟歷年?duì)I造林的實(shí)施效果及消減情況的全面摸底調(diào)查，真實(shí)的需要管護(hù)的、可轉(zhuǎn)化利用的造林地面積、質(zhì)量、位置、權(quán)屬等情況底數(shù)不清。除此之外，歷年?duì)I造林工程檔案因人事變動(dòng)、工作銜接不暢、反復(fù)變更等原因?qū)е鹿芾砘靵y，甚至有原始資料丟失不全等現(xiàn)象。

2.2 缺乏專項(xiàng)資金，管護(hù)不全面

持續(xù)管護(hù)是保證造林成效的關(guān)鍵，然而在阿拉善盟缺乏營(yíng)造林后期專項(xiàng)管護(hù)資金是影響造林成效的最直接因素。阿拉善盟營(yíng)造林主要以灌木人工造林、飛播造林、封沙育林以及部分退化林分修復(fù)等構(gòu)成，現(xiàn)階段國(guó)家重點(diǎn)工程和項(xiàng)目營(yíng)造林投入：人工造林3 600元·hm-2、飛播造林2 400元·hm-2、封山(沙)育林1 500元·hm-2。但由于人力、物力等造林成本的不斷增加，目前國(guó)家投入資金勉強(qiáng)能滿足工程建設(shè)。加之，阿拉善地域遼闊，營(yíng)造林地地處偏僻、面積廣且大多處于牧民經(jīng)營(yíng)的草場(chǎng)范圍內(nèi)，部分甚至與集體林地犬牙交錯(cuò)，導(dǎo)致管護(hù)難度加大，進(jìn)而逐漸形成了“重造輕管”的現(xiàn)象。為鼓勵(lì)造林以及保證造林成活率、保存率，近年來(lái)阿拉善盟各旗區(qū)普遍采用“先造后補(bǔ)”的營(yíng)造林模式，但只能勉強(qiáng)保證造林后前3年的管護(hù)，管護(hù)也僅僅是保證澆水2～3次，3年后的保存率達(dá)到驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)且兌現(xiàn)補(bǔ)貼后，部分林地便處于自然消亡狀態(tài)。

2.3 缺乏高效的管護(hù)體系，責(zé)任不到位

目前，除了三北防護(hù)林工程、天然林保護(hù)工程、造林補(bǔ)貼項(xiàng)目等國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)建設(shè)工程涉及“管護(hù)”以外，草原建設(shè)、公益林、森林草原病蟲(chóng)鼠害防治以及森林草原防火等一批基礎(chǔ)保障工程均存在“管護(hù)”的問(wèn)題。但因缺乏林地草地統(tǒng)一管護(hù)規(guī)劃，管護(hù)體系尚不健全等原因，存有多頭管理、管護(hù)面重疊等現(xiàn)象，進(jìn)而導(dǎo)致管護(hù)責(zé)任落實(shí)不到位，管護(hù)效果參差不齊，管護(hù)資源嚴(yán)重浪費(fèi)的現(xiàn)象突出。

2.4 缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，成林轉(zhuǎn)化利用率低

近年來(lái)，阿拉善盟大面積營(yíng)造林工程的實(shí)施，不僅為改善地區(qū)生態(tài)環(huán)境發(fā)揮了重要作用，也為沙區(qū)農(nóng)牧民轉(zhuǎn)變生產(chǎn)生活方式，發(fā)展林沙產(chǎn)業(yè)，拓展增收渠道奠定了一定的基礎(chǔ)。但由于林草資源保護(hù)、利用總體規(guī)劃尚不健全，缺乏動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系，致使大面積林草資源要么處于因過(guò)度開(kāi)發(fā)而修復(fù)的狀態(tài)，要么完全處于閑置狀態(tài)，即使有開(kāi)發(fā)者發(fā)展利用，但由于缺乏完善的管護(hù)審批體系以及相關(guān)保護(hù)與利用的具體措施及標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)明，開(kāi)發(fā)者往往會(huì)在煩瑣的審批事項(xiàng)中失去耐心而放棄或因偷牧偷伐偷采，使新的造林地連帶原生植被再次遭到毀滅性破壞。

3 對(duì)策與建議

基于阿拉善盟營(yíng)造林現(xiàn)狀及營(yíng)造林后期管護(hù)存在的問(wèn)題，為長(zhǎng)期鞏固造林成果，并在此基礎(chǔ)上將成果轉(zhuǎn)化利用，形成鞏固成果、轉(zhuǎn)化利用，從而進(jìn)一步達(dá)到成果鞏固的良性循環(huán)模式。

3.1 提高思想認(rèn)識(shí)，嚴(yán)格落實(shí)“三分造，七分管”

阿拉善盟生態(tài)環(huán)境惡劣，造林能保證成活率已是件不易的事情，若要持續(xù)保證后期生態(tài)建設(shè)成果，就必須在科學(xué)造林的基礎(chǔ)上嚴(yán)格管理、科學(xué)養(yǎng)護(hù)。從思想認(rèn)識(shí)上，將生態(tài)建設(shè)工程的實(shí)施，由交賬變?yōu)榻涣?，?jiān)持造管并重，從新造林開(kāi)始持續(xù)、系統(tǒng)的加強(qiáng)管護(hù)，保證造一塊成一塊，切實(shí)將“三分造，七分管”從作業(yè)設(shè)計(jì)落實(shí)到田間地頭，決不能使新建的營(yíng)造林工程成為對(duì)脆弱生態(tài)環(huán)境形成二次破壞的“元兇”。

3.2 整合資源，探索成立專門(mén)的管護(hù)機(jī)構(gòu)

統(tǒng)籌全盟林地草地管護(hù)規(guī)劃，將三北防護(hù)林工程等國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)建設(shè)工程的后期管護(hù)與草原、濕地、國(guó)家級(jí)公益林、森林草原病蟲(chóng)鼠害防治以及森林草原防火等基礎(chǔ)保障工程的“管護(hù)”職能相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)山水林田湖草沙綜合管護(hù)無(wú)縫對(duì)接，整合現(xiàn)有管護(hù)項(xiàng)目資金和管護(hù)人員，探索形成綜合管護(hù)機(jī)構(gòu)[1]，明確管護(hù)職能，消除多頭管理、管護(hù)面重疊以及管護(hù)責(zé)任落實(shí)不到位等現(xiàn)象。

3.3 摸清資源底數(shù)，實(shí)行分類經(jīng)營(yíng)

建立阿拉善盟荒漠化治理數(shù)據(jù)庫(kù)，摸清歸納往年相關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)，與大數(shù)據(jù)平臺(tái)進(jìn)行協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，對(duì)迄今為止的各項(xiàng)數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總分析并結(jié)合森林資源調(diào)查和營(yíng)造林工程綜合核查，全面徹底對(duì)歷年的營(yíng)造林地進(jìn)行摸底調(diào)查，以數(shù)據(jù)為依托從而有效結(jié)合本地情況逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)年度營(yíng)造林工程消長(zhǎng)情況的動(dòng)態(tài)管理與科學(xué)高效的管護(hù)[2]。亦可通過(guò)大數(shù)據(jù)平臺(tái)“把脈”全盟山水林田湖草沙等自然資源的潛在價(jià)值，助力林沙產(chǎn)業(yè)可持續(xù)循環(huán)發(fā)展；也可針對(duì)當(dāng)前亟待解決的營(yíng)造林后期管護(hù)問(wèn)題，開(kāi)展專項(xiàng)分析且對(duì)癥開(kāi)“處方”,根據(jù)實(shí)際情況來(lái)精準(zhǔn)施策，從而達(dá)到具體問(wèn)題具體解決，避免不必要的人力、物力以及時(shí)間精力的浪費(fèi)，逐步實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)治理、精準(zhǔn)管護(hù)、精準(zhǔn)開(kāi)發(fā)”,真正做到習(xí)近平總書(shū)記所說(shuō)的科學(xué)生態(tài)觀，以“生態(tài)的辦法解決生態(tài)的問(wèn)題”，實(shí)現(xiàn)自然資源的有效修復(fù)、保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用。

3.4 創(chuàng)新機(jī)制，探索多種管護(hù)模式

全面推行營(yíng)造林后期管護(hù)責(zé)任制，探索實(shí)行“林長(zhǎng)制”，加強(qiáng)從上到下的管護(hù)責(zé)任落實(shí)與監(jiān)管，將營(yíng)造林管護(hù)納入領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)范疇，嚴(yán)格落實(shí)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的管理、保護(hù)和監(jiān)督責(zé)任，從目標(biāo)和責(zé)任層面推動(dòng)營(yíng)造林管護(hù)。探索工程化管護(hù)機(jī)制、市場(chǎng)化管護(hù)機(jī)制，引導(dǎo)企業(yè)、集體、個(gè)人、社會(huì)組織等社會(huì)資本，經(jīng)營(yíng)主體參與造林管護(hù)與經(jīng)營(yíng)[2]。集體林地可實(shí)行托管制度，把適宜集中經(jīng)營(yíng)的林地資源統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一管護(hù)[3]。探索實(shí)行造林與管護(hù)捆綁招標(biāo)，確保造林與管護(hù)相統(tǒng)一，權(quán)責(zé)利相一致。

3.5 以產(chǎn)業(yè)發(fā)展，帶動(dòng)營(yíng)造林管護(hù)積極性

將營(yíng)造林后期管護(hù)與解決林牧矛盾、脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興等相結(jié)合。在禁牧區(qū)，優(yōu)先聘請(qǐng)有管護(hù)能力的農(nóng)牧民為兼職護(hù)林員，通過(guò)給予一定的管護(hù)勞務(wù)費(fèi)增加其工資性收入，從而調(diào)動(dòng)其對(duì)造林管護(hù)工作的熱情[4]。引導(dǎo)農(nóng)牧民轉(zhuǎn)變觀念，積極投身林沙產(chǎn)業(yè)，在不超過(guò)生態(tài)系統(tǒng)承載力的前提下，引導(dǎo)其合理利用林地資源，通過(guò)開(kāi)展生態(tài)養(yǎng)殖、林下中藥材、采種、牧家游、鄉(xiāng)村旅游、荒漠探險(xiǎn)等途徑，增加其經(jīng)營(yíng)性收入，使其真正享受到“保護(hù)得越好，回饋越大”，“誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益、誰(shuí)貢獻(xiàn)大、誰(shuí)得益多”的“生態(tài)紅利”，從而帶動(dòng)造林管護(hù)的積極性，保證生態(tài)建設(shè)成果。

4 結(jié)語(yǔ)

作為祖國(guó)西部生態(tài)防線的前沿，阿拉善生態(tài)環(huán)境狀況的優(yōu)劣，不僅直接關(guān)系到本區(qū)域各族人民群眾的生存，生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，更關(guān)系到西北和華北廣大地區(qū)的生態(tài)安全。阿拉善盟上百萬(wàn)畝的生態(tài)建設(shè)工程，如何實(shí)現(xiàn)建設(shè)成果的長(zhǎng)久鞏固，營(yíng)造林的后期管護(hù)顯得尤為關(guān)鍵。針對(duì)當(dāng)前阿拉善盟營(yíng)造林后期管護(hù)存在的諸多突出問(wèn)題，必須通過(guò)一套科學(xué)的、可操作性強(qiáng)且行之有效的方案來(lái)解決。“三分造，七分管”，可見(jiàn)林地管理的重要性，同時(shí)林地管理也是一個(gè)系統(tǒng)性的工程。要改變以往“重造輕管”的思想弊端，徹底摸清底數(shù)，進(jìn)一步理順管理體制，明確責(zé)任主體，落實(shí)管理責(zé)任，創(chuàng)新管護(hù)機(jī)制，做到管護(hù)措施到位、人員到位、資金到位、責(zé)任到位[5]，努力形成林沙產(chǎn)業(yè)發(fā)展逆向拉動(dòng)生態(tài)建設(shè)與保護(hù)的發(fā)展格局，使“沙場(chǎng)變成天然的綠色工廠”，促進(jìn)農(nóng)牧民生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變，是提升阿拉善盟現(xiàn)有營(yíng)造林地綜合利用效率和管護(hù)效率的有效途徑。