朱一菲

（上海市民防特種救援中心， 上海 黃浦 200020）

預算績效管理是我國在政府績效領域做出的一項獨特創(chuàng)新， 財政部在2011 年首次提出此概念[1]。2018 年9 月中共中央、 國務院聯(lián)合印發(fā)了 《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》，標志著我國的預算績效管理進入了一個嶄新階段[2]。作為我國在政府績效領域的一項創(chuàng)新， 預算績效管理成功結合了績效預算理念和我國的行政實際， 不斷發(fā)展進步， 取得了非常顯著的成效， 但也存在一些問題， 本文對此予以分析。

1 預算績效管理的源流與在我國的現(xiàn)狀

政府績效概念最早源自西方國家。 20 世紀70年代末至80 年代初， 西方主要發(fā)達國家出現(xiàn)了“新公共管理” 運動， 該運動使得績效與績效評價概念全面滲透至各發(fā)達國家的政府管理領域， 也促使相關領域開始更加注重行政結果及其全面效益的評估。 同期， 為了改善財政收支矛盾， 在這些國家的預算管理領域中， 將績效理念與預算概念聯(lián)系起來， 形成了績效預算。 21 世紀以來， 部分國家開始將績效評價的內容和結果公開， 引入了公眾滿意度測評、 平衡記分卡等評價手段， 逐步形成了現(xiàn)在的西方績效評價體系[3]。

我國的政府績效概念最早產(chǎn)生于20 世紀80 年代早期。 當時， 我國首先實施了以崗位責任制和目標責任制為形式的評價制度， 但在很長一段時期，這些制度都較側重對經(jīng)濟效益的評價[4]。 20 世紀90年代后期至21 世紀初期， 正式引入績效概念后，這套制度開始向注重行政結果及其政治、 經(jīng)濟、 社會全面效益的現(xiàn)代績效評價轉變。 近年來， 我國的政府績效管理與評價制度逐步發(fā)展完善、 推陳出新， 從2011 年起， 將績效評價試點獲取的經(jīng)驗與西方國家績效預算實例相結合， 提出了預算績效管理這一全新的管理模式。 此模式以預算為管理對象、 以績效評價為主要手段， 融合了國外績效預算理念與中國政府績效管理的特色， “將預算管理與績效管理有機結合， 拓展了績效預算的管理方法”，最終目標是實現(xiàn)對政府行政行為 “事前有目標， 事中有監(jiān)控， 事后有評價” 的全過程管理[5]。

作為一項新生的制度， 隨著其使用范圍的擴大和時間的推移， 各級相關部門也在不斷地探索研究， 并嘗試提出改革的方法。 如2011 年財政部在《財政支出績效評價管理暫行辦法》中將三級評價指標框架引入財政口徑的績效評價[6]， 使得從財政角度對行政行為進行量化績效評價成為各級政府的共識； 2015 年財政部在 《中央部門預算績效目標管理辦法》中提出基本支出、 項目支出以及部門 （單位） 整體支出都要設定績效目標[7]， 改變了以往主要對項目支出預算實施績效評價的舊例； 2017 年由財政部出臺、 2019 年正式實施的政府會計制度，將政府的財務會計制度從收付實現(xiàn)制改為權責發(fā)生制[8]， 使準確計量政府及事業(yè)單位的負債成為可能，提供了將政府負債納入預算績效管理范疇的制度工具； 2019 年 《上海市市級預算部門 （單位） 整體支出績效管理辦法 （試行）》和 《上海市市級財政政策預算績效管理辦法 （試行）》中都提出， 將預算績效管理過程補充為事前績效評估、 績效目標編報、 績效目標審核， 事中績效跟蹤內容， 事后政策績效自評和重點評價、 績效信息公開， 并且對事前評估的內容、 事中跟蹤的結果、 事后評價的結果都提出了應用要求[9-10]， 為預算績效管理形成一套完整的事前、 事中、 事后管理過程提供了極具價值的范例。

2 現(xiàn)有預算績效管理評價體系的問題

不難看出， 整個預算績效管理過程可以分為事前、 事中、 事后3 個環(huán)節(jié)， 而績效評價作為 “全過程預算績效管理鏈條” 的最后一環(huán)， 對績效管理結果有著直接的評價作用。 因此， 本文從預算績效評價環(huán)節(jié)引入經(jīng)濟研究方法的可行性入手， 進行探究和分析。 績效評價現(xiàn)有實施方法存在整體性問題、專業(yè)性問題和有效性問題3 個方面。

1） 整體性問題。 分級預算制度使得每級財政只對本級預算績效負責， 如果某項政策需要跨級聯(lián)動、 分級投入， 那么預算使用部門的自評、 財政層面的重點評價以及審計層面的績效監(jiān)管都僅對自己負責的層面進行評價。 在這樣的前提下， 缺乏對整體實施效果的評價， 也就無法對政策形成一個自上而下、 整體統(tǒng)一的評價結果。

2） 專業(yè)性問題。 績效目標設定的可行性和合理性是預算績效評價的關鍵， 現(xiàn)行預算績效目標的編報權限在各級預算使用部門， 由同級財政審核目標的可行性和合理性。 在實際工作中， 各方協(xié)作確定績效目標是一項復雜的工作， 因此， 無論是業(yè)務部門還是財政部門， 都需要大量技術水平和專業(yè)素質兼?zhèn)涞膹秃闲腿瞬拧?他們既需要熟悉具體的部門業(yè)務， 又需要具備財務、 數(shù)理統(tǒng)計、 經(jīng)濟、 管理等知識。 然而， 由于地區(qū)發(fā)展不平衡、 人員編制不足、 人員結構不合理等原因， 一些機構缺少相關專業(yè)人員， 因此， 必然會對預算績效目標的可行性和合理性產(chǎn)生影響。

3） 有效性問題。 績效目標分定性目標和定量目標兩個類型， 定性目標側重于給出 “是” 或“否” 的評價， 而定量目標則通過數(shù)據(jù)對比得出結論。 定量的績效目標既可以從時間縱向維度與歷史數(shù)據(jù)進行對比， 也可以從空間橫向維度與不同地區(qū)數(shù)據(jù)進行對比。 因此， 設定定量的績效目標顯然更加清晰明確、 具有更好的可行性。 一直以來， 績效目標的定量化一直是難點， 主要有3 個方面原因，一是某些部門業(yè)務復雜， 要求目標制定者有著較高的業(yè)務水平。 二是某些部門傾向于制定較低的定量目標或用定性目標代替定量目標。 因為定量化績效目標的數(shù)值直接影響評價結果， 然而， 現(xiàn)行體制下目標設定者與執(zhí)行者是同一部門的， 因此如果使用上述方法， 則更容易獲得更好的評價。 三是目標實現(xiàn)存在諸多影響因素， 即使達到績效目標， 也無法證明績效目標的設定在其中起到了積極影響。 如一些部門業(yè)務數(shù)據(jù)的增長很可能是由于經(jīng)濟周期波動、 自然環(huán)境變化等因素帶來的自然增長。 在確認預算績效管理的效果時， 如無法完全剔除這些因素的影響， 或是在設定績效目標時忽略了這些因素，則預算績效管理的有效性將會受到影響。

3 引入準實驗研究方法的可行性探究

1） 引入準實驗研究的原因。 為了解決上述問題， 筆者建議可以引入準實驗研究 （Quasi-experimental Study） 方法去解決。 準實驗研究在經(jīng)濟學研究領域中被歸類為一種實證分析 （Positive Analysis）的研究方法。 經(jīng)濟學分析方法可分為實證分析和規(guī)范分析 （Normative Analysis）。 在經(jīng)濟學研究領域中， 實證分析是利用一些統(tǒng)計學和計量經(jīng)濟學方法， 研究兩個事件之間的關聯(lián)關系 （是否有影響）、因果關系 （誰導致了誰） 以及數(shù)量關系 （關聯(lián)關系和因果關系的影響程度）； 規(guī)范分析則更傾向于使用已有的、 廣泛認可的理論模型進行進一步推導。由于績效管理制度對預算績效評價的要求是 “既關注預算資金的直接產(chǎn)出和效果， 又關注宏觀政策目標的實現(xiàn)程度； 既關注新出臺政策、 項目的科學性和精準度， 又兼顧延續(xù)政策、 項目的必要性和有效性”[11]， 因而需要通過對預算執(zhí)行數(shù)據(jù)的分析， 研究行政行為和行政結果之間的關系及影響程度。 因此， 對于績效評價而言， 引入實證分析更契合要求。 其中， 實證分析最嚴謹科學的方法是基于控制變量法的對照組實驗。 該方法是在總體中隨機抽取兩組樣本， 一組對其施加影響事件作為實驗組（Treatment Group）， 另一組不施加影響事件作為對照組 （Control Group）， 以被施加的影響事件作為唯一自變量。 該方法的目的是為了證明實驗組發(fā)生的變化是由該影響事件帶來的、 而不是其他因素。 然而， 由于在實際的社會條件中， 很難嚴格按照控制變量法和對照法來進行實驗， 因此在實際的研究中一般會適當放寬約束條件， 采取被稱為準實驗研究或自然實驗 （Nature Experiments） 的方法進行研究。 準實驗研究不會主動抽取隨機樣本施加影響事件， 而是在總體中通過觀察與觀測， 發(fā)現(xiàn)一組可以模擬隨機安排的數(shù)據(jù)， 再將這組數(shù)據(jù)以是否被施加影響事件為依據(jù)， 分別組成實驗組和對照組， 再按照實驗的方法進行判別， 從而得出結論[12]。

2） 準實驗研究方法下預算實施效果探究。 將準實驗研究的方法運用于預算績效管理， 筆者認為可以運用以下方法進行研究和探討。 在考核一項政策的有效性時， 按預算投入的大小， 將政策實施區(qū)域分為重點試點地區(qū) （投入額高于平均水平）、 一般試點地區(qū) （投入額低于平均水平） 以及非試點地區(qū) （投入額為零）。 以空間為維度、 以政策的預算投入規(guī)模為自變量， 比較試點地區(qū)和非試點地區(qū)，通過研究政策實施規(guī)模差異導致的政策結果差異，來判斷該項預算的實施效果。 具體內容見表1。 作為一種考核方法， 該準實驗研究方法直接對政策的整體有效性進行考量， 從而解決了整體性問題； 避免了預算績效的目標設定環(huán)節(jié)， 從而規(guī)避了專業(yè)性問題。 該方法考核結果直觀， 可以較直觀地看出不同預算實施方法產(chǎn)生的政策結果及其量化差異， 明確地了解行政行為和行政結果之間的關系及影響程度， 從而較好地解決了有效性問題。

3） 準實驗研究方法的局限性。 作為一種探究性方法， 準實驗研究方法用于預算績效管理也有其局限性。 一是大部分準實驗研究更適用于上級對下級進行戰(zhàn)略層面的整體評價， 而用于單個項目預算進行自評時則欠佳。 二是準實驗研究需要大量的數(shù)據(jù)支持， 因此需耗費較多的時間和資金成本。 三是由于并非所有政策事件的數(shù)據(jù)都可以模擬隨機安排， 因此并不是所有政策事件都可以使用該方法。四是該研究中需要未受到影響事件影響的對照組，如果某政策事件是全面放開的， 則沒有對照組可言， 也就無法用準實驗研究做出評價。

表1 準實驗研究方法下政策實施結果與預算績效管理評價結果關系示意表

4 結束語

綜上所述， 我國預算績效管理經(jīng)過若干年的摸索與實踐， 已經(jīng)形成了一套較為完整的管理模式。這套管理模式既吸收了國外的經(jīng)驗， 又緊密結合了我國的行政實踐， 但仍存在改進和發(fā)展的空間。 當下， 預算績效管理進入了嶄新的階段， 同時也是創(chuàng)新發(fā)展的關鍵時期， 將預算績效管理與經(jīng)濟學研究方法相結合， 也不失為一種有益的嘗試與創(chuàng)新。