(上海政法學(xué)院經(jīng)濟法學(xué)院上海 201701)

流域是指以分水嶺為邊界,由河流、湖泊等水系所覆蓋的區(qū)域以及由該水系所形成的集水區(qū),包括河岸帶、高地等相鄰陸地區(qū)域。流域首先是由水、土地、濕地、森林、草原、礦產(chǎn)等各種資源和環(huán)境要素組成的自然地理區(qū)域,也是人類對這些要素進行開發(fā)利用而形成的經(jīng)濟、社會區(qū)域。因此,流域是集資源、環(huán)境、經(jīng)濟、社會于一體的多維復(fù)合系統(tǒng),為人類提供經(jīng)濟、社會、生態(tài)等各種服務(wù),包括供應(yīng)淡水、發(fā)電、航運、漁業(yè)生產(chǎn)、維持生物多樣性、蓄洪防旱、調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、補給地下水、凈化水質(zhì)、休閑娛樂等[1]。流域是因為水的存在而形成的,因此,流域水管理是流域管理的基礎(chǔ)和核心內(nèi)容?？茖W(xué)有效的流域水管理,就是通過適當(dāng)?shù)姆?、體制、機構(gòu)和方式,預(yù)防和控制流域部分或全部經(jīng)濟和社會活動對流域水資源的不當(dāng)利用和流域水生態(tài)系統(tǒng)的破壞,維護流域水安全和生態(tài)安全,促進流域的可持續(xù)發(fā)展。流域水管理屬于公共服務(wù)的范疇,也是典型的卡爾多—希克斯改進,因為它不是著眼于個體利益,而是追求社會總財富的最大化。

流域水管理體制是關(guān)于流域水管理的機構(gòu)、職責(zé)及其相互關(guān)系的體系和制度,它為有效的流域水管理提供組織、協(xié)調(diào)、人才、資金等各方面的保障[2-3]。從資源與環(huán)境耦合以及系統(tǒng)論的視野出發(fā),流域水管理的對象包括水體、水資源及其形成的水環(huán)境、水生態(tài)。因此,作為管理體制形成和演變依據(jù)的流域水管理法律體系,不僅包括水事四大法律——《中華人民共和國水法》(簡稱《水法》)《中華人民共和國水污染防治法》(簡稱《水污染防治法》)《中華人民共和國防洪法》(簡稱《防洪法》)《中華人民共和國水土保持法》(簡稱《水土保持法》),以及《太湖流域管理條例》《長江河道采砂管理條例》《黃河水量調(diào)度條例》等特定流域管理的行政法規(guī),也包括《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》《中華人民共和國漁業(yè)法》《自然保護區(qū)條例》等一般性的全國性法律法規(guī),和許多地方性法規(guī)。研究流域水管理體制的演變歷程,可以對現(xiàn)行體制提供有說服力的解釋,并為今后的變革提供可行的路徑。本文主要以水事四法和專門性的流域管理法為依據(jù),以國家重大政策、基本法律和改革戰(zhàn)略的出臺時間為階段劃分的標志,分析和探究我國流域水管理體制的演變和未來發(fā)展,以期為《中華人民共和國長江保護法》關(guān)于流域管理體制條款的設(shè)計提供一些有益的思路。

1 分級、分部門的行政區(qū)域管理體制(1949—1997 年)

中華人民共和國成立伊始,由于國家政治體制、行政管理等宏觀原因,我國流域水管理形成了以行政區(qū)劃為單元的“分級、分部門”體制,相應(yīng)出臺和實施了一些法律法規(guī)。國務(wù)院1988 年發(fā)布的《河道管理條例》,是我國流域水管理的第一部行政法規(guī),在流域管理史上具有開拓性意義。我國流域管理機構(gòu)具有悠久的歷史,1949—1984 年,水利部先后在黃河、長江、淮河等七大水系成立了流域管理機構(gòu),并且于1975—1988 年間分別內(nèi)設(shè)了水資源保護局。然而1984 年通過的第一部水事法律——《水污染防治法》,第4 條規(guī)定水污染防治實行“環(huán)保部門統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結(jié)合”的體制,即部分學(xué)者所稱的“地方行政分割體制”,并沒有明確流域管理機構(gòu)的地位與職能。其中分管的“有關(guān)部門”是指水利部門、衛(wèi)生行政部門、地質(zhì)礦產(chǎn)部門、市政管理部門、水資源保護局,加上主管部門,形成“六龍治水”[4]。實際上,水資源保護局受水利部、環(huán)保部雙重領(lǐng)導(dǎo),但是由于人事和財務(wù)的關(guān)系,主要接受水利部的領(lǐng)導(dǎo)。根據(jù)1988 年頒布的第一部《水法》第9 條的規(guī)定,國家對水資源實行水利部門統(tǒng)一管理與“其他有關(guān)部門”分級、分部門管理相結(jié)合的體制。與《水法》類似,作為水土保持基本法律的1991年《水土保持法》,在第5 條規(guī)定了“區(qū)域管理、水利部門主管”的體制。而且,這兩部法律沒有明確規(guī)定流域管理機構(gòu)的地位及職能,進一步強化了區(qū)域管理。

在此階段形成的流域水利用和保護的區(qū)域管理體制,由國務(wù)院水利部門負責(zé)全國水資源利用和保護、防洪、水土保持等工作,環(huán)保部門負責(zé)水污染防治,此外還有交通、市政、農(nóng)業(yè)、能源等涉水部門,依法分管水運、水能、漁業(yè)等事宜。依照中央多個涉水部門的職能劃分,每個流域所涉行政區(qū)域各級政府的職能部門,按照縱向、垂直的管理方式,管理流域內(nèi)的水資源開發(fā)利用和環(huán)境保護事宜。這種管理體制與我國的政治和行政管理體制相一致,但是缺乏科學(xué)理性。因為這種區(qū)域管理體制未統(tǒng)籌考慮流域水資源的流動性與生態(tài)系統(tǒng)的整體性,將高度重合的水資源保護、水污染防治和水土保持割裂開來分別進行管理,而且各分工管理的部門職權(quán)不清和缺乏協(xié)調(diào),嚴重影響了流域管理的績效。作為水利部的派出機構(gòu),七大流域管理機構(gòu)在很長時期主要承擔(dān)水利建設(shè)和防洪的技術(shù)咨詢工作,其地位相當(dāng)于國外流域管理機構(gòu)之中“協(xié)調(diào)的流域理事會”,只有部門協(xié)調(diào)、政策建議、監(jiān)督調(diào)查等職能,不具有任何實際的管理和控制職能[5]。但是在隨后《水法》的實施及機構(gòu)改革中,流域管理機構(gòu)的職能逐漸向規(guī)劃和管理過渡,演化為“規(guī)劃和管理的流域委員會”[6],擁有規(guī)劃和標準的制定權(quán)、管理權(quán)兩項職能,這為在法律上確立流域管理機構(gòu)的地位奠定了基礎(chǔ)。

2 流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的體制(1998—2010 年)

20 世紀90 年代以來,我國經(jīng)濟和社會迅速發(fā)展造成嚴重的水短缺和水污染,行政區(qū)域管理體制的弊端日益顯現(xiàn),以流域為單位對水資源利用和保護實行綜合管理被提上日程,流域管理機構(gòu)開始在規(guī)劃編制、水量分配、水質(zhì)監(jiān)測等方面發(fā)揮一定作用。為適應(yīng)這一客觀形勢和現(xiàn)實需要,我國先后制定或修改了水事四法和一些流域管理行政法規(guī),使我國流域水管理體制發(fā)生了重大變化。

2.1 防洪實施流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制

1997 年制定并于1998 年實施,之后多次修改的《防洪法》,在第5 條規(guī)定防洪工作“按照流域或者區(qū)域?qū)嵭薪y(tǒng)一規(guī)劃、分級實施和流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的制度”,開創(chuàng)了“流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合”的管理體制的先河?！斗篮榉ā返?條、第10 條、第19 條、第21 條、第25 條和第39 條分別規(guī)定了水利部門和“其他有關(guān)部門”等中央和地方職能部門的職責(zé),包括編制防洪規(guī)劃、擬定規(guī)劃治導(dǎo)線、防汛抗洪等;同時也規(guī)定了七大流域管理機構(gòu)的“防洪協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理職責(zé)”,即編制防洪規(guī)劃、擬定規(guī)劃治導(dǎo)線、管理河道湖泊、組織營造和管理護堤護岸林木、防汛抗洪。這是法律首次授予流域管理機構(gòu)一定的行政管理權(quán),也是首次確立流域管理作為防洪管理體制組成部分的地位。然而政府職能部門和流域管理機構(gòu)的職責(zé)規(guī)定不明,比如根據(jù)《防洪法》第10 條的規(guī)定,負責(zé)編制七大水系防洪規(guī)劃的部門有國務(wù)院水利部門、有關(guān)部門和有關(guān)省份政府等,但是會同編制的“有關(guān)部門”不清不楚,這些共同編制部門之間也沒有明確的事權(quán)和責(zé)任劃分。

2.2 水資源利用和保護實施流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制

作為水資源利用和保護的基本法,2002 年修訂的《水法》改變了原法確立的區(qū)域管理體制,規(guī)定“流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合”,確立了流域管理作為水資源管理體制之一部分的地位?！端ā返?7 條、第32 條、第45 條一方面規(guī)定了中央政府職能部門、地方政府及其水利部門的職權(quán),包括編制重要江河、湖泊的流域綜合規(guī)劃,擬定重要江河、湖泊的水功能區(qū)劃等;另一方面賦予了流域管理機構(gòu)編制流域綜合規(guī)劃、批準流域水量分配方案和制定年度水量分配方案和調(diào)度計劃、擬定水功能區(qū)劃、核定水域的納污能力、監(jiān)測水功能區(qū)的水質(zhì)狀況等多方面的職權(quán)?！端ā吩谫x予流域管理機構(gòu)規(guī)劃職能的同時,明顯強化了其水資源管理職能,也是目前關(guān)于流域管理機構(gòu)職權(quán)最集中的法律規(guī)定。然而根據(jù)上述規(guī)定,中央和地方水利部門與流域管理機構(gòu)的許多職責(zé)是共享的,比如縣級以上地方政府水利部門與流域管理機構(gòu)都有制定年度水量分配方案和調(diào)度計劃、核定水域的納污能力、監(jiān)測水功能區(qū)的水質(zhì)狀況的職責(zé),但是沒有明確相互之間如何進行分工與協(xié)作,實踐中也發(fā)生了職責(zé)重疊、交叉,甚至矛盾和沖突。比如淮河水利委員會及其上級部門水利部與國家環(huán)境保護總局在排污總量控制方面發(fā)生的管轄權(quán)爭議,造成不良國際影響的松花江水污染事件等,都暴露出管理職能分散和不明確導(dǎo)致流域管理的低效[2]。

2.3 水污染防治實施行政區(qū)域管理體制

作為全國水污染防治的基本法律,經(jīng)過1996年、2008 年兩次修正的《水污染防治法》有進步之處,其第19 條、第26 條、第63 條詳細規(guī)定了中央和地方政府職能部門的職責(zé),也明確規(guī)定流域水資源保護機構(gòu)享有審批排污口設(shè)置、監(jiān)測省界水體的水質(zhì)、協(xié)商有關(guān)省份政府劃定飲用水水源保護區(qū)等職權(quán)。然而該法仍然實行“環(huán)保部門統(tǒng)管與其他職能部門分管相結(jié)合”的區(qū)域管理體制。根據(jù)第8 條的規(guī)定,中央、省、市、縣每級水污染防治的監(jiān)督管理部門有9 個,分別是環(huán)保部門、交通部門的海事管理機構(gòu)、水利部門、國土資源部門、衛(wèi)生部門、建設(shè)部門、農(nóng)業(yè)部門、漁業(yè)部門,以及七大流域水資源保護機構(gòu),從而由“六龍治水”演變?yōu)椤熬琵堉嗡?。然而根?jù)《水污染防治法》第12 條、第16 條、第20 條、第28 條、第29 條、第63 條的規(guī)定,這“九龍”之間在許多事宜上的職責(zé)是共享、交叉的,包括制定流域水環(huán)境質(zhì)量標準和水污染物排放標準,編制重要江河、湖泊的流域水污染防治規(guī)劃,制定重點水污染物排放總量控制指標,建立重要江河、湖泊的流域水環(huán)境保護聯(lián)合協(xié)調(diào)機制,實施流域環(huán)境資源承載能力預(yù)警,劃定飲用水水源保護區(qū)。如此,中央多個職能部門之間、中央職能部門與省級政府之間、中央職能部門與流域管理機構(gòu)之間都存在權(quán)責(zé)不明的情況。

在《水污染防治法》的框架下,環(huán)保部與發(fā)改委、水利部、住建部2008 年聯(lián)合出臺《淮河、海河、遼河、巢湖、滇池、黃河中上游等重點流域水污染防治規(guī)劃(2006—2010 年)》,并由中央政府對規(guī)劃實施進行資金和項目支持。地方人大也針對水污染防治和水質(zhì)保護進行了區(qū)域分散立法,比如江蘇省人大常委會通過《江蘇省長江水污染防治條例》,廣東省人大常委會通過《廣東省珠江三角洲水質(zhì)保護條例》,但是受制于現(xiàn)行立法規(guī)定和行政管理體制,都是由地方政府和職能部門主導(dǎo)實施區(qū)域管理,沒有統(tǒng)一的水質(zhì)管理機構(gòu)。作為水污染防治主體的環(huán)保部門,沒有設(shè)置流域性管理機構(gòu);在防治流域水污染方面負有重要職責(zé)的流域水資源保護機構(gòu),雖然是水利部、環(huán)保部共管,卻主要由負責(zé)水資源利用的水利部主管。為了加強中央對地方的環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督,環(huán)保部2008 年全面組建“區(qū)域督查中心”,即華北、華東、華南、西南、西北和東北督查中心,承擔(dān)包括水污染防治在內(nèi)的環(huán)保督查工作,然而并未改變水污染防治區(qū)域管理的體制,環(huán)保部門的“統(tǒng)一管理”未能實現(xiàn)。

2.4 水土保持實施行政區(qū)域管理體制

水土保持是保護流域水資源和生態(tài)系統(tǒng)的重要工作[7],經(jīng)過2009 年、2010 年兩次修訂的《水土保持法》也有進步之處,①在第11～14 條、第25 條、第30 條、第42 條詳細規(guī)定了中央和地方政府職能部門的職責(zé),包括組織水土流失調(diào)查并公告調(diào)查結(jié)果、劃定并公告水土流失重點預(yù)防區(qū)和重點治理區(qū)、編制水土保持規(guī)劃、審批生產(chǎn)建設(shè)單位編制的水土保持方案、水土保持重點工程的建設(shè)管理、對生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案的實施情況進行跟蹤檢查、水土保持監(jiān)測、對水土保持情況進行監(jiān)督檢查等。②在第5 條規(guī)定七大流域管理機構(gòu)“在所管轄范圍內(nèi)依法承擔(dān)水土保持監(jiān)督管理職責(zé)”,然而其具體“管轄范圍”只有兩項,即第29 條規(guī)定的“對生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案的實施情況進行跟蹤檢查”,第43條規(guī)定的“對水土保持情況行使國務(wù)院水行政主管部門的監(jiān)督檢查職權(quán)”,而且還是與水利部門共享的。最大的問題是,該法仍然維持水利部門主管與有關(guān)部門分管相結(jié)合的區(qū)域管理體制。

3 流域管理機構(gòu)與政府機構(gòu)改革(2011 年至今)

流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制以區(qū)域多部門分散管理為主,與流域綜合管理還有很大距離。近年來,尤其是建立最嚴格水資源管理制度的2011 年中央一號文件(《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》)實施以來,我國以流域綜合管理為目標,進行流域水管理體制特別是流域管理機構(gòu)的改革。2012—2013 年,水利部會同環(huán)保部等多個部門編制的七大流域綜合規(guī)劃(2012—2030 年)先后獲得國務(wù)院批復(fù)。這些政策文件有很多創(chuàng)新和發(fā)展,例如七大流域綜合規(guī)劃明確提出,流域綜合管理到2030年基本實現(xiàn)或全面建成。另外,河長制的推行、環(huán)境監(jiān)管體制改革、國務(wù)院和地方政府機構(gòu)改革也對流域水管理體制產(chǎn)生了不同影響。

3.1 流域管理機構(gòu)改革強化流域管理

我國除了在七大水系設(shè)立流域管理機構(gòu),實行區(qū)域管理為主、流域管理為輔以外,省內(nèi)流域則普遍實行行政區(qū)域管理。但是近些年來,在中央政策和文件的引導(dǎo)下,很多流域通過改革,不斷探索建立和完善適合自身的流域管理機構(gòu)。較有代表性的改革成果是,屬于七大水系的太湖流域和珠江流域管理機構(gòu)的改革;在七大水系管理機構(gòu)之外,遼寧省內(nèi)的遼河干流流域、云南省昆明市的滇池流域、新疆的塔里木河流域、甘肅的石羊河流域等先后設(shè)立了專門的流域管理機構(gòu)。

3.1.1 太湖流域管理局對水質(zhì)、水量進行“小綜合管理”

2011 年,我國首部流域綜合性行政法規(guī)《太湖流域管理條例》頒布實施,這是我國流域管理體制改革的標志性成果。該條例規(guī)定了流域管理的原則、體制、機構(gòu)及其職責(zé)、管理制度、法律責(zé)任等,尤其是較為詳盡地規(guī)定了中央、流域、地方三級管理機構(gòu)和部門的職責(zé)。根據(jù)該條例第4 條、第16～19條、第21 條、第25 條、第38 條、第42 條、第58 條的規(guī)定,太湖流域?qū)嵭辛饔蚬芾砼c行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。太湖流域管理局對水量、水質(zhì)實行相對統(tǒng)一的管理,在水資源保護、水污染防治、水域和岸線保護、執(zhí)法監(jiān)督檢查等方面承擔(dān)職責(zé)。其中有些職責(zé)與流域內(nèi)的滬、蘇、浙3 個省市政府水利部門、環(huán)保部門等共享,比如制訂水資源調(diào)度方案,下達調(diào)度指令,核定流域湖泊、河道納污能力,制訂岸線利用管理規(guī)劃,建立統(tǒng)一的太湖流域監(jiān)測信息共享平臺等?！短饔蚬芾項l例》作為全國唯一的跨省流域綜合管理立法,強化了流域管理機構(gòu)的職權(quán),加強了其與省份政府及其職能部門的合作,一定程度上打破了區(qū)域管理與流域管理的分野,為多部門協(xié)同治理提供了平臺[2],也使太湖污染治理取得了較好的成效,水質(zhì)得到一定程度的改善。然而該條例仍不是真正意義上的流域綜合立法,它仍然存在以下問題:①流域管理局的很多職能是與省份政府職能部門共享的,沒有明確如何共享和分工;②流域管理局缺乏強制性的行政執(zhí)法權(quán),難以貫徹落實涉及全流域的重大決策,水事利益協(xié)調(diào)難度大;③存在監(jiān)測分散和信息分散等弊端。

3.1.2 遼寧省內(nèi)的遼河保護區(qū)管理局對干流流域?qū)嵤┚C合管理

遼寧省人大常委會2010 年通過的《遼河保護區(qū)管理條例》,在整個遼河干流設(shè)立遼河保護區(qū),保護對象是遼河干流水體、濕地和珍稀野生動植物資源。省政府依據(jù)該條例成立了遼河保護區(qū)管理局,對遼河保護區(qū)實行集中統(tǒng)一的監(jiān)督管理和行政執(zhí)法,進行以流域管理為主、區(qū)域管理為輔的體制改革。這是中國首次出現(xiàn)的河流“劃區(qū)設(shè)局”,原來分散在省水利廳、環(huán)保廳、交通廳等7 個部門的相關(guān)職能均劃歸遼河保護區(qū)管理局。涉及遼河干流的各市、縣參照省遼河保護區(qū)管理局成立相應(yīng)的機構(gòu),實行省市、市縣遼河保護管理局雙重管理,以市縣為主的體制。遼河保護區(qū)管理局依據(jù)地方性法規(guī)享有部分行政執(zhí)法權(quán),這是超越《水法》規(guī)定的、七大水系流域管理機構(gòu)所沒有的權(quán)限。有的學(xué)者將遼河管理體制稱為“跨部門、跨區(qū)域”的流域大部制管理模式,認為具有可復(fù)制性,可以應(yīng)用于省內(nèi)流域甚至跨省流域的管理[8],筆者認為需要進一步改革完善后才能推廣。由于遼河保護區(qū)管理局是現(xiàn)行體制外的產(chǎn)物,其法律定位并不清晰,與現(xiàn)有體制存在許多沖突,遼河保護區(qū)管理局的生存和運行仍面臨著許多困難,主要表現(xiàn)在以下幾個方面:①由于是省政府設(shè)立的事業(yè)單位,遼河保護區(qū)管理局無法與水利部的派出機構(gòu)松遼水利委員會對接;②遼河保護區(qū)管理局與省水利廳、環(huán)保廳等相關(guān)職能部門的關(guān)系還沒有完全理順;③僅僅監(jiān)督干流,缺乏對支流的監(jiān)管權(quán)力;④遼河保護區(qū)管理局將流域管理的決策權(quán)、執(zhí)法權(quán)和監(jiān)督權(quán)“三權(quán)合一”,內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理;⑤法律保障不到位,有的行政執(zhí)法權(quán)難以落實。遼寧省政府也認識到某些問題的存在,目前正在籌備成立遼河流域綜合執(zhí)法處,并以省分管領(lǐng)導(dǎo)和水利廳、環(huán)保廳、交通廳等部門領(lǐng)導(dǎo)組成流域決策委員會,共同參與遼河流域的政策制定、規(guī)劃設(shè)計和重大項目決策[9]。如此,由一個層次的流域管理機構(gòu)改革為雙層流域管理機構(gòu),可以使流域管理更加科學(xué)、有效。

3.1.3 昆明市滇池流域管理機構(gòu)集中于水質(zhì)管理

根據(jù)昆明市人大常委會制定的《滇池保護條例》第8 條的規(guī)定,滇池流域早在2002 年就設(shè)立了兩層流域管理機構(gòu),即昆明市滇池保護委員會和滇池管理局。前者是滇池流域綜合治理的組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu),負責(zé)滇池保護、治理重大問題的研究和決策。后者在昆明市滇池保護委員會的領(lǐng)導(dǎo)下,統(tǒng)一協(xié)調(diào)和組織實施有關(guān)具體工作,主要職責(zé)是:行政執(zhí)法協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查;組織制定和監(jiān)督實施滇池保護、開發(fā)利用規(guī)劃和綜合整治方案;擬定滇池綜合治理目標責(zé)任,對各有關(guān)縣、區(qū)和部門目標責(zé)任的完成情況進行檢查、督促和考核;組織擬定和督促執(zhí)行滇池保護管理配套辦法;在滇池水體保護區(qū)內(nèi)和主要入湖河道集中行使水政、漁政、航政、水環(huán)境保護等方面的部分行政處罰權(quán),等等。該條例規(guī)定滇池管理局享有行政執(zhí)法權(quán)和部分行政處罰權(quán),是超越《水法》規(guī)定的、七大水系流域管理機構(gòu)所沒有的權(quán)限。然而,作為流域決策機構(gòu)的滇池保護委員會,其地位如何,組成人員等沒有明確,而且根據(jù)生態(tài)環(huán)境部2018 年發(fā)布的《中國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況公報》,自條例實施以來,滇池的水質(zhì)并沒有明顯改善,甚至還有惡化。究其原因,一是流域管理機構(gòu)只負責(zé)水質(zhì)保護,不負責(zé)用水總量控制、水量分配事宜,這種水量與水質(zhì)的分割管理顯然是不科學(xué)的,不能從根本上解決流域污染問題;二是純粹依靠行政強制,缺乏市場手段和公眾參與,流域治理績效差;三是滇池是長江支流金沙江的支流,作為小流域的滇池保護與治理,只是從枝節(jié)上、邊緣處下手,在大流域管理體制未變的情況下,不可能產(chǎn)生實效。

3.1.4 流域管理機構(gòu)改革的特點

從上述可以看出,不論是七大水系還是其他流域進行的流域管理機構(gòu)改革,都非常重視管理的法治化,中央政府或地方立法機關(guān)通過制定條例,對已有的或新成立的流域管理機構(gòu)進行授權(quán),使其能夠依法履行職責(zé)。總體而言,各種機構(gòu)改革模式都在一定程度上強化流域管理,弱化區(qū)域管理,但是仍然維持“流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的體制”,只是在結(jié)合的程度上或管理的主次上有所差異。換句話說,不再一律以區(qū)域管理為主,而是有的機構(gòu)改革以區(qū)域管理為主,有的則以流域管理為主。七大水系流域管理機構(gòu)的改革主要是擴大現(xiàn)有流域管理機構(gòu)的職權(quán),強化其職能,比如太湖流域管理局有權(quán)制訂水資源調(diào)度方案,下達調(diào)度指令,核定流域湖泊、河道納污能力,制訂岸線利用管理規(guī)劃,建立統(tǒng)一的太湖流域監(jiān)測信息共享平臺等。黃河水利委員會根據(jù)《黃河水量調(diào)度條例》第5 條、第7 條、第12 條、第14 條、第17 條、第18 條等的規(guī)定,負責(zé)黃河水量調(diào)度的組織實施和監(jiān)督檢查工作,包括與11 個省(區(qū)、市)政府會商制訂黃河水量分配方案,與11 個省(區(qū)、市)政府水行政主管部門和河南、山東黃河河務(wù)局以及水庫管理單位會商制訂年度水量調(diào)度計劃,制訂并下達月水量調(diào)度方案,對龍羊峽、劉家峽等水庫組織實施水量調(diào)度,規(guī)定黃河干流水文斷面的流量控制指標等。但是這些改革基本上沒有改變區(qū)域管理為主的體制;省內(nèi)流域或小流域則通過地方性法規(guī),由省市政府或其下屬職能部門設(shè)立新的流域管理機構(gòu),實行流域管理為主、區(qū)域管理為輔的體制。比如新設(shè)立的遼河保護區(qū)管理局和滇池管理局,依據(jù)地方性法規(guī)享有部分行政執(zhí)法權(quán)。就流域管理機構(gòu)職能的性質(zhì)而言,流域涉及的行政區(qū)域級別越高,數(shù)量越多,流域管理機構(gòu)的職能越偏重技術(shù)性;反之,流域管理機構(gòu)的職能越偏重行政管理性,這反映出區(qū)域管理的體制和傳統(tǒng)對流域管理機構(gòu)的強大制約。

3.2 河長制的實施強化區(qū)域管理與科層協(xié)調(diào)

2007—2008 年,無錫、湖州、衢州、嘉興、溫州等江浙地區(qū)陸續(xù)試行河長制,黨中央、國務(wù)院2016 年10 月發(fā)布的《關(guān)于全面推行河長制的意見》使其在全國推進和實施。2017 年修訂的《水污染防治法》首次將河長制入法,但是規(guī)定非常簡略。根據(jù)《關(guān)于全面推行河長制的意見》、水利部的部署和各地河長制實踐,河長制承擔(dān)著加強水資源保護、河湖水域岸線管理保護、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、執(zhí)法監(jiān)管等6 項重點任務(wù),旨在通過水陸共治、綜合整治、系統(tǒng)治理,改善河湖生態(tài)環(huán)境,實現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用[10]。關(guān)于河長制與集中實施流域管理的機構(gòu)——專門性流域管理機構(gòu)的關(guān)系,《關(guān)于全面推行河長制的意見》和《水污染防治法》都沒有涉及。水利部和環(huán)保部2016 年聯(lián)合制定的《貫徹落實〈關(guān)于全面推行河長制的意見〉實施方案》,對流域管理機構(gòu)在河長制中的職能定位沒有明確表述,只是籠統(tǒng)規(guī)定“流域管理機構(gòu)、區(qū)域環(huán)境保護督查機構(gòu)要充分發(fā)揮協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督、監(jiān)測等作用?！彼?017 年制定的《全面推行河長制工作督導(dǎo)檢查制度》,也僅是對各個流域管理機構(gòu)劃分了河長制督導(dǎo)檢查工作的責(zé)任區(qū)域。綜合這些政策文件的規(guī)定,可以看出流域管理機構(gòu)在落實河長制的過程中主要是做好督導(dǎo)檢查工作,發(fā)揮協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督等作用。

從河長制的實踐來看,在中央政策引領(lǐng)、職能部門安排部署和地方共同努力下,全國所有河湖已經(jīng)在2018 年6 月全面落實河長制,河長制的組織體系、制度體系、責(zé)任體系初步形成,已經(jīng)實現(xiàn)了河長“有名”[10]。全面推行河長制取得了重要階段性成果,有的河湖水域岸線逐步恢復(fù),有的河湖基本消除黑臭臟現(xiàn)象,有的河湖水質(zhì)得到提升[11]。然而,河長制只是囿于現(xiàn)行科層管理體制下的工作機制創(chuàng)新,屬于更多地發(fā)揮行政權(quán)威的協(xié)調(diào)機制,并沒有觸及流域水資源保護和水污染防治的行政區(qū)域管理體制,是在不突破現(xiàn)行“九龍治水”前提下開展的科層協(xié)調(diào)[12]。而且,河長制本身存在諸多缺點,比如過度依賴“河長”,沒有調(diào)動各方積極性;職責(zé)非法定;治理目標不明確;考核問責(zé)難落實;忽視社會力量等[13-14]。有學(xué)者通過對海河流域漳河上游管理局在落實河長制作用中的案例研究,發(fā)現(xiàn)“流域管理機構(gòu)+河長制”在一定程度上產(chǎn)生“1 +1 ＞2”的效果,但是不能從根本上解決流域水資源利用、水環(huán)境治理、重復(fù)監(jiān)測、跨部門溝通協(xié)調(diào)、跨界糾紛的解決等問題,需要積極推進流域的綜合管理和改革[11]。如果河長制能夠在實施過程中進一步完善,從“有名”走向“有實”,必將會對小流域的綜合治理產(chǎn)生一些積極作用。然而,河長制或許不利于跨省份的、大流域的綜合管理,因為它透露出一種行政權(quán)依賴,強化了區(qū)域管理,會削弱七大水系流域管理機構(gòu)的作用[15]。

3.3 環(huán)境監(jiān)管體制改革要求在生態(tài)環(huán)保部門建立流域管理機構(gòu)

國務(wù)院2015 年出臺的《水污染防治行動計劃》(俗稱“水十條”),是我國2015—2030 年水污染防治的綱領(lǐng)性文件,在控制污染物排放、推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)升級、節(jié)約保護水資源等10 個方面進行了全面部署。然而該計劃仍然維持水資源保護實行流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合、水污染防治實行行政區(qū)域管理的體制,只是在第19 部分(“提升監(jiān)管水平”)中籠統(tǒng)規(guī)定“發(fā)揮環(huán)境保護區(qū)域督查派出機構(gòu)和流域水資源保護機構(gòu)的作用”。2016 年開始的環(huán)境監(jiān)管體制改革,拉開了在水污染防治、生態(tài)修復(fù)等環(huán)境管理領(lǐng)域建立流域管理體制的大幕。黨中央和國務(wù)院2016 年出臺《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》,要求開展省以下環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理改革試點,“積極探索按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構(gòu)、跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)”。實行環(huán)境管理的垂直領(lǐng)導(dǎo)和建立流域性管理機構(gòu),可以使環(huán)保部門對流域的環(huán)境管理擺脫地方保護主義的掣肘。2017 年2 月,中央深改組審議通過《按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構(gòu)試點方案》。2017 年11 月,環(huán)保部六大區(qū)域督查中心由事業(yè)單位轉(zhuǎn)為環(huán)保部派出行政機構(gòu),并分別更名為環(huán)保部華北、華東、華南、西南、西北和東北監(jiān)督局,使其享有名正言順的行政執(zhí)法權(quán),這成為我國強化流域水環(huán)境管理的重要標志。中共中央、國務(wù)院2018 年6 月發(fā)布的《關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護,堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》,要求“全面完成省以下生態(tài)環(huán)境機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革”“加快組建流域環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法機構(gòu)”。這些政策文件和相關(guān)改革成果,為《水污染防治法》《水土保持法》修訂并建立流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制提供了政策依據(jù)和實踐基礎(chǔ)。

3.4 國務(wù)院與地方政府機構(gòu)改革優(yōu)化多部門區(qū)域管理

2018 年正式開始的國務(wù)院和地方政府機構(gòu)改革,將一些職能相近或交叉的涉水機構(gòu)進行重組,推動我國流域水管理體制發(fā)生較大變革。根據(jù)機構(gòu)改革方案和成果,中央和地方由自然資源部門、生態(tài)環(huán)境部門、應(yīng)急管理部門、水利部門分別負責(zé)流域資源管理、流域生態(tài)環(huán)境和污染防治管理、流域應(yīng)急管理、水資源利用和水利工程管理,加上維持原職能的交通部門、城建部門、流域管理機構(gòu),仍有“七龍治水”。這次機構(gòu)改革也有利于理順職能部門的職責(zé),比如水利部的部分職能(編制水功能區(qū)劃、排污口設(shè)置管理、流域水環(huán)境保護職責(zé)等)劃轉(zhuǎn)給新成立的生態(tài)環(huán)境部,一定程度上解決了水功能區(qū)劃與水環(huán)境功能區(qū)劃重疊的問題。然而這次機構(gòu)改革與真正的“大部制”還有距離,流域綜合管理要求加強多部門分工協(xié)作,同時水事四法和其他有關(guān)法律法規(guī)也需要相應(yīng)修訂。比如《防洪法》第8 條、第10條、第39 條規(guī)定的防洪主管部門和國家防汛指揮機構(gòu)及其職責(zé)等,都需要進行修改。

4 結(jié)語

我國流域水管理實行流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的體制,或者更準確地說,水事四法和管理實踐將流域水管理劃分為水資源利用和保護、水污染防治、防洪、水土保持等多項事宜,分別由水利部門或環(huán)保部門主管或分管,或者實行流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的體制,或者實行區(qū)域管理體制。另一方面,由于立法對流域管理機構(gòu)的職能和權(quán)責(zé)規(guī)定不明,加上區(qū)域管理的強勢地位,在水資源利用、保護和防洪實踐中形成了以區(qū)域管理為主、流域管理為輔的體制,分為中央政府及其職能部門、流域管理機構(gòu)、地方政府及其職能部門三級。其中流域管理機構(gòu)與地方政府及其職能部門之間的關(guān)系,是流域管理的重點和難點。近些年來進行的流域管理機構(gòu)改革,特別是在省內(nèi)、市內(nèi)的小流域設(shè)立和運作的流域管理機構(gòu),在一定程度上突破了區(qū)域管理為主、流域管理為輔的體制,流域管理機構(gòu)的職能有所加強,流域綜合管理的趨勢有所強化,但是機構(gòu)改革的成效受到流域水資源特點、生態(tài)環(huán)境狀況、政治制度、管理體制等多方面因素的影響和制約。河長制的推行、環(huán)境監(jiān)管體制改革、國務(wù)院和地方政府機構(gòu)改革使區(qū)域管理與流域管理分別有所加強或優(yōu)化。然而某些政策和改革措施之間,比如河長制的實施與流域管理機構(gòu)的改革之間缺乏有機統(tǒng)籌,致使流域管理機構(gòu)與區(qū)域管理部門之間缺乏有效的銜接和配合,甚至發(fā)生“反作用”。因此,流域管理與區(qū)域管理有機結(jié)合的系統(tǒng)管理體制還沒有形成,需要進行進一步的變革和發(fā)展,包括修訂水事四法、實施流域綜合管理、完善河長制、加強部門協(xié)作等。