陳夢(mèng)云/文

開(kāi)展審計(jì)全覆蓋，監(jiān)督國(guó)家重大政策貫徹落實(shí)和國(guó)家財(cái)政資金管理使用情況，是新時(shí)期各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的歷史任務(wù)和責(zé)任。截至2019年4月，31個(gè)省級(jí)行政區(qū)審計(jì)委員會(huì)均掛牌成立。標(biāo)志著各省、市、區(qū)自上而下加強(qiáng)對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)。這一舉措用實(shí)際行動(dòng)表明了黨全面加強(qiáng)對(duì)審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)的決心。

一、審計(jì)全覆蓋的內(nèi)涵

審計(jì)全覆蓋內(nèi)在含義包括，一是審計(jì)客體的全覆蓋，審計(jì)客體包括中央、省、市、縣、鄉(xiāng)的各級(jí)財(cái)政供養(yǎng)單位及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部等。自上而下的組織架構(gòu)決定了審計(jì)客體全覆蓋是發(fā)散性的，也就是說(shuō)越是基層，審計(jì)對(duì)象越多，審計(jì)全覆蓋的難度也越大。審計(jì)全覆蓋客體要涵蓋所有公共資金、國(guó)有資產(chǎn)及國(guó)有資源的使用者和管理者。所有分配、使用和管理公共資金、國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有資源的單位和個(gè)人乃至事項(xiàng)都要接受審計(jì)，才能保證所有應(yīng)審對(duì)象均接受審計(jì)。二是審計(jì)內(nèi)容的全覆蓋，國(guó)家審計(jì)的審計(jì)內(nèi)容是對(duì)所有應(yīng)當(dāng)被審計(jì)的對(duì)象的財(cái)政收支或者財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)監(jiān)督的全覆蓋要求拓展審計(jì)內(nèi)容的廣度和深度。這就要求實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家重大方針政策的貫徹落實(shí)情況審計(jì)全覆蓋，達(dá)成各級(jí)單位預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)全覆蓋的目標(biāo)。同時(shí)也要充分重視領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)在廉政建設(shè)中的重要地位。審計(jì)內(nèi)容的全覆蓋要求審計(jì)機(jī)關(guān)做到財(cái)政資金運(yùn)用到哪里，政府審計(jì)的觸角就伸到哪里。三是審計(jì)范圍的全覆蓋，目前的政府審計(jì)主要側(cè)重于審計(jì)的事后監(jiān)督職能。隨著審計(jì)全覆蓋的全面發(fā)展，這樣的事后揭示功能已經(jīng)不能滿(mǎn)足于審計(jì)全覆蓋的要求。事前、事中、事后審計(jì)協(xié)同發(fā)展的模式才更加適應(yīng)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的發(fā)展。國(guó)家審計(jì)在揭示違法違紀(jì)行為、制度法規(guī)缺陷、體制機(jī)制漏洞等方面的功能不能忽視，但是也更要展示其預(yù)防效用，通過(guò)審計(jì)的威懾和權(quán)威打擊濫用公共權(quán)力的行為。

二、文獻(xiàn)綜述

（一）審計(jì)全覆蓋實(shí)施路徑的相關(guān)研究

王蓉（2017）認(rèn)為審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的實(shí)施路徑應(yīng)從完善監(jiān)督機(jī)制、加強(qiáng)法治建設(shè)和創(chuàng)新審計(jì)方法等方面進(jìn)行。胡登海（2017）重點(diǎn)從資源整合方面對(duì)審計(jì)全覆蓋的實(shí)施提出建議。吳孟珠等（2017）認(rèn)為要想實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋一是要重視審計(jì)資源的整合，二是要對(duì)信息技術(shù)加以利用，三是要優(yōu)化審計(jì)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)。孟志華（2018）認(rèn)為可以適當(dāng)進(jìn)行審計(jì)外包業(yè)務(wù)、同時(shí)利用內(nèi)部審計(jì)結(jié)果和大數(shù)據(jù)技術(shù)。陳桂云（2018）認(rèn)為審計(jì)全覆蓋得借助外部力量，不能僅僅依靠政府審計(jì)，內(nèi)部審計(jì)與社會(huì)審計(jì)也可以成為推動(dòng)審計(jì)全覆蓋的資源。顧姝倩（2017）認(rèn)為審計(jì)全覆蓋一方面需要從法律制度層面著手，另一方面也不能忽視審計(jì)環(huán)境的優(yōu)化，審計(jì)機(jī)關(guān)也要注重自身的發(fā)展和完善。竇志強(qiáng)（2018）認(rèn)為審計(jì)全覆蓋的前提是審計(jì)隊(duì)伍總體素質(zhì)的提升，他認(rèn)為審計(jì)職業(yè)化建設(shè)迫在眉睫。

（二）黨領(lǐng)導(dǎo)對(duì)審計(jì)影響的相關(guān)研究

王鴻（2015）認(rèn)為國(guó)家審計(jì)的價(jià)值在于其獨(dú)立性、專(zhuān)業(yè)性和權(quán)威性，這是審計(jì)在國(guó)家治理體系中發(fā)揮作用的基石。充分發(fā)揮審計(jì)的有效性與法治是分不開(kāi)的。而始終加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，是國(guó)家審計(jì)發(fā)展的主要方向。有助于審計(jì)正確、健康以及高速的發(fā)展。石文先（2018）表示中央審計(jì)委員會(huì)的成立標(biāo)志著黨對(duì)審計(jì)全面領(lǐng)導(dǎo)的形成，也是審計(jì)管理體制改革的最重要的一步棋。這一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)不僅有利于整合國(guó)內(nèi)所有審計(jì)力量和資源，而且促進(jìn)了我國(guó)審計(jì)潛能的充分挖掘和釋放，這強(qiáng)調(diào)了審計(jì)機(jī)關(guān)的工作性質(zhì)和審計(jì)工作的社會(huì)地位，在審計(jì)發(fā)展中起到了鼓舞人心的作用。

三、審計(jì)全覆蓋實(shí)施路徑存在的問(wèn)題

（一）審計(jì)相關(guān)法律體系不完善

目前來(lái)說(shuō)，審計(jì)法律體系一是缺乏具體重大審計(jì)項(xiàng)目可參照的法律法規(guī)。比如關(guān)于重大政策落實(shí)情況審計(jì)、資源環(huán)境審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)等審計(jì)項(xiàng)目就沒(méi)有從法律層面進(jìn)行明確和落實(shí)，審計(jì)人員在進(jìn)行這些審計(jì)工作時(shí)也是“摸著石頭過(guò)河”。二是對(duì)于各類(lèi)審計(jì)工作的具體業(yè)務(wù)沒(méi)有制定統(tǒng)一的操作指南，審計(jì)人員在進(jìn)行相關(guān)審計(jì)工作時(shí)沒(méi)有參照依據(jù)。比如資源環(huán)境審計(jì)項(xiàng)目，國(guó)家層面并沒(méi)有制定統(tǒng)一的評(píng)價(jià)指標(biāo)，各個(gè)地區(qū)也是在探索中實(shí)踐，審計(jì)機(jī)關(guān)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不一致易導(dǎo)致各地對(duì)資源環(huán)境審計(jì)的評(píng)價(jià)結(jié)果有所偏差，影響審計(jì)監(jiān)督的公平性。

（二）審計(jì)技術(shù)方法需要?jiǎng)?chuàng)新

目前在政府審計(jì)的大環(huán)境下，審計(jì)任務(wù)的安排越來(lái)越緊湊，審計(jì)對(duì)象的復(fù)雜程度越來(lái)越高，落后的審計(jì)技術(shù)與方法對(duì)于審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的開(kāi)展已然不再適用。對(duì)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等專(zhuān)業(yè)技術(shù)，有些審計(jì)機(jī)關(guān)還沒(méi)有普及。部分落后地區(qū)還在使用抽樣審計(jì)的方法，這樣的方法既浪費(fèi)審計(jì)成本，也擴(kuò)大了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）審計(jì)人員專(zhuān)業(yè)素質(zhì)有待提升

審計(jì)全覆蓋要求所有應(yīng)審對(duì)象接受審計(jì)，但是現(xiàn)有審計(jì)隊(duì)伍力量有限。這就對(duì)審計(jì)人力資源提出了更高要求，現(xiàn)有審計(jì)機(jī)關(guān)人員不足是公認(rèn)的現(xiàn)狀，審計(jì)全覆蓋迅速發(fā)展的需求同人力資源缺乏的矛盾越來(lái)越突出。

四、黨領(lǐng)導(dǎo)對(duì)審計(jì)全覆蓋實(shí)施路徑的影響

（一）黨領(lǐng)導(dǎo)促進(jìn)審計(jì)法律法規(guī)不斷完善

審計(jì)法律體系的搭建與審計(jì)事業(yè)的發(fā)展是相輔相成的，審計(jì)全覆蓋的實(shí)施離不開(kāi)法律的支撐。只有國(guó)家不斷完善相關(guān)法律法規(guī)，依法審計(jì)的格局才能順利展開(kāi)，審計(jì)人員開(kāi)展工作才更有底氣，審計(jì)全覆蓋的實(shí)施才更有支持。然而，審計(jì)法律的制定不是一蹴而就的，需要綜合各方意見(jiàn)和建議才能順利出臺(tái)。比如資源環(huán)境審計(jì)的法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取環(huán)保等部門(mén)的意見(jiàn)，政策貫徹落實(shí)情況審計(jì)的法律法規(guī)更需要各部門(mén)各單位達(dá)成一致。審計(jì)立法工作涉及單位眾多，在加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)的背景下，由各級(jí)審計(jì)委員會(huì)牽頭開(kāi)展立法工作，召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)和專(zhuān)家咨詢(xún)會(huì)等，向有關(guān)單位及權(quán)威專(zhuān)家征求意見(jiàn)，充分聽(tīng)取一線(xiàn)審計(jì)人員的意見(jiàn)，從而對(duì)審計(jì)立法的關(guān)鍵內(nèi)容有全面的把握，才能將審計(jì)工作中能通過(guò)法律法規(guī)規(guī)范的行為全部落實(shí)到位，從而使審計(jì)全覆蓋的實(shí)施更加規(guī)范。在法律層面為審計(jì)全覆蓋目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)保駕護(hù)航。

（二）黨領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)審計(jì)技術(shù)方法高速發(fā)展

大數(shù)據(jù)背景下，信息化水平的高低直接影響審計(jì)的發(fā)展，審計(jì)全覆蓋的實(shí)施也不例外。必須通過(guò)現(xiàn)代化信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)手段，才能解決審計(jì)全覆蓋任務(wù)重的難題。大數(shù)據(jù)、云計(jì)算一來(lái)可以節(jié)約審計(jì)時(shí)間，提升審計(jì)工作效率，利用計(jì)算機(jī)技術(shù)可以快速便捷提取審計(jì)數(shù)據(jù)并進(jìn)行分析，審計(jì)人員可以將大量煩瑣但是有規(guī)律可循的工作依托計(jì)算機(jī)來(lái)完成，使審計(jì)監(jiān)督的效率大大提升。二來(lái)可以規(guī)避人為出錯(cuò)導(dǎo)致的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，使用云技術(shù)進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，數(shù)據(jù)出錯(cuò)率幾乎可以控制為零，可以有效規(guī)避審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)信息化建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，可以將大數(shù)據(jù)審計(jì)的概念宣傳出去，提高政府單位、社會(huì)團(tuán)體、公眾對(duì)大數(shù)據(jù)審計(jì)的認(rèn)知和興趣，推動(dòng)大數(shù)據(jù)審計(jì)從理論和實(shí)踐層面的雙重發(fā)展。同時(shí)，它反映了黨對(duì)審計(jì)工作的高度重視，可以促使各相關(guān)單位重視和配合審計(jì)信息化的建設(shè)。大數(shù)據(jù)、云計(jì)算的發(fā)展需要建設(shè)完善的審計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)體系，審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的發(fā)展需要積極構(gòu)建審計(jì)云平臺(tái)，以確保審計(jì)數(shù)據(jù)和資源的共享，并形成資源共享的長(zhǎng)效機(jī)制。此外，大數(shù)據(jù)審計(jì)人才的引入也與黨強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)密切相關(guān)?？梢哉f(shuō)，在實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋的路徑上審計(jì)技術(shù)的信息化發(fā)展是必不可少的，與此同時(shí)，計(jì)算機(jī)審計(jì)技術(shù)的發(fā)展也需要有強(qiáng)大的推動(dòng)力。

（三）黨領(lǐng)導(dǎo)促進(jìn)審計(jì)人員素質(zhì)提升

在發(fā)展審計(jì)人力資源時(shí)，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)可以獲得相關(guān)單位的配合以便為審計(jì)人員提供自我發(fā)展的平臺(tái)。在中央及地方各級(jí)審計(jì)委員會(huì)成立的背景下，可以使基層審計(jì)機(jī)關(guān)與高校達(dá)成教育合作，由黨委領(lǐng)導(dǎo)牽頭可以促進(jìn)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)人員前往高校學(xué)習(xí)，豐富各行業(yè)領(lǐng)域知識(shí)。同時(shí)，也鼓勵(lì)審計(jì)人才自主學(xué)習(xí)審計(jì)知識(shí)的信心，從黨和國(guó)家層面高度認(rèn)可審計(jì)工作的重要性，無(wú)疑是讓一線(xiàn)審計(jì)人員感受了審計(jì)工作的重要性，對(duì)于從事審計(jì)工作的人才來(lái)說(shuō)更有動(dòng)力去深入研究與實(shí)踐。

五、結(jié)語(yǔ)

黨和國(guó)家對(duì)審計(jì)工作一系列重要部署和安排，賦予了審計(jì)新的使命，為審計(jì)全覆蓋提供了更加廣闊的舞臺(tái)，審計(jì)全覆蓋迎來(lái)了前所未有的發(fā)展機(jī)遇。我們必須借助中央及地方各級(jí)審計(jì)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，認(rèn)真思考謀劃，積極探索，把握審計(jì)全覆蓋推進(jìn)的良好時(shí)機(jī)，優(yōu)化審計(jì)全覆蓋實(shí)施路徑，努力走出一條符合審計(jì)全覆蓋的高質(zhì)量發(fā)展道路，書(shū)寫(xiě)新時(shí)代審計(jì)的新篇章。