孟春妍 劉向南

摘要：黨的十九大報告中明確強調(diào)第二輪土地承包到期后再延長30年，但如何延長仍需要基于農(nóng)戶意愿作進一步的政策設(shè)計。圍繞土地承包期再延長30年政策與農(nóng)戶的意愿，從土地承包期的概念內(nèi)涵、政策意義、存在問題、農(nóng)戶意愿及影響因素等幾個方面系統(tǒng)總結(jié)了相關(guān)研究進展。研究發(fā)現(xiàn)，土地承包期30年不變在經(jīng)濟、社會、政治、生態(tài)等4個方面均有積極影響，但在目前條件下也的確存在公平、社會保障以及集體產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵模糊等問題;農(nóng)戶對承包期政策的偏好會受到土地投入、市場預(yù)期、家庭人口變動、制度環(huán)境等因素的影響;完善的政策設(shè)計仍需要對影響農(nóng)戶政策偏好的因素和機制做廣泛的調(diào)查分析。最后，從尊重基層意愿、完善相關(guān)政策法規(guī)、促進新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移等方面提出完善土地承包期再延長30年政策設(shè)計的相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：土地承包期;農(nóng)戶意愿;政策;新型城鎮(zhèn)化;人口轉(zhuǎn)移;社會保障

中圖分類號： F301.1 ?文獻標(biāo)志碼： A ?文章編號：1002-1302（2020）23-0028-08

在我國改革開放以來40多年的發(fā)展歷程中，農(nóng)地家庭承包經(jīng)營制度取得了巨大成效。為達到提高農(nóng)民的積極性，同時又能保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的目的，我國先后已經(jīng)進行了兩輪土地承包。在1993年第一輪承包逐漸到期的這個節(jié)點，全國各地根據(jù)中央11號文件提出的“在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變”的精神，全面開展了二輪承包;2023年后二輪承包將陸續(xù)到期，許多農(nóng)民和集體都對第二輪土地承包到期后的處置問題表現(xiàn)出了巨大的關(guān)注。針對這一問題，2017年10月黨的十九大報告中強調(diào)指出“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”。但在實際中，有部分農(nóng)民對此仍然存在疑慮。土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定，在一定時期內(nèi)確實有助于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高;但隨著農(nóng)村家庭人口的不斷變動，長久不變的土地承包關(guān)系就會導(dǎo)致人地資源分配不均的矛盾產(chǎn)生。對農(nóng)民而言，土地不僅是其日常生活中基本的生產(chǎn)要素，同時還承擔(dān)著一部分社會保障的功能。若土地產(chǎn)權(quán)期過于短暫，勢必會降低農(nóng)民投資土地的積極性，并導(dǎo)致對土地的過度利用，同時也會增加土地調(diào)整的成本[1-2];而如果土地產(chǎn)權(quán)期持續(xù)時間較長，盡管有助于農(nóng)民對土地進行更加合理的開發(fā)與利用[3-4]，但無地少地農(nóng)民在長期內(nèi)無法重新分配到土地，對于人多地少的家庭來說土地的保障功能就會有所減弱[5-6];這對于以務(wù)農(nóng)為主、非農(nóng)就業(yè)機會相對較少且社會保障水平較低的一些地區(qū)，就可能是一個嚴(yán)重的社會問題。

事實上，農(nóng)戶的行為受到較多因素的影響，要深入理解農(nóng)戶對“再延長三十年不變”這一政策偏好的差異，須要對影響農(nóng)戶偏好的因素進行深入的探討，進而從政策層面進行有效的應(yīng)對。鑒于此，本文通過對土地承包期的概念內(nèi)涵、政策意義、存在問題、農(nóng)戶的意愿及影響因素等幾個方面的研究進展進行較為全面的梳理與討論，以期對影響農(nóng)戶政策偏好的主要因素及其內(nèi)在機制形成相對系統(tǒng)、深入的理解，進而為深化相關(guān)理論和政策研究，推動改革實踐提供有益的參考。

1 土地承包經(jīng)營權(quán)的概念與內(nèi)涵研究

承包期的長短問題首先取決于承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵。在我國，土地承包經(jīng)營權(quán)是指公民和集體經(jīng)濟組織依法對集體所有或者國家所有由集體使用的土地所享有的承包經(jīng)營的權(quán)利[7]。關(guān)于它的內(nèi)涵，學(xué)界基本上一致承認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)。經(jīng)過30多年的發(fā)展，土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)從土地所有權(quán)中分離出來，并被認(rèn)可為一種穩(wěn)定的用益物權(quán)類型之一[8]。劉小紅等認(rèn)為，集體土地所有權(quán)和使用權(quán)處于分離狀態(tài)，在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生了土地承包經(jīng)營權(quán)，因此其屬于他物權(quán)，進一步來講屬于用益物權(quán)的范疇[9]。同時，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)是“為穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，賦予村集體經(jīng)濟組織成員長期而有保障的土地使用權(quán)”。由于家庭承包經(jīng)營作為雙層經(jīng)營體制中的一個經(jīng)營層次，是一個統(tǒng)一、整體的概念，因此由其引申出的土地承包經(jīng)營權(quán)也是一個統(tǒng)一、整體的概念。同時，“承包”和“經(jīng)營”在中央的各項政策文件中也并沒有被區(qū)別和賦予不同的含義[10]。因此，在當(dāng)前三權(quán)分置的背景下，土地承包權(quán)仍然可以視為一種相對獨立的用益物權(quán)，而并非是承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)2種形態(tài)的結(jié)合。

盡管目前在土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)問題的討論中，仍有部分學(xué)者持有土地承包經(jīng)營權(quán)二元化的觀點，但《物權(quán)法》在“用益物權(quán)”這部分中已經(jīng)專門設(shè)置了土地承包經(jīng)營權(quán)的相關(guān)章節(jié)，從實定法上結(jié)束了其性質(zhì)上的爭議。并且，只有在物權(quán)的表達下，土地承包經(jīng)營權(quán)才可以進行流轉(zhuǎn)和可持續(xù)利用，以促進適度規(guī)模經(jīng)營。同時，土地承包經(jīng)營群的物權(quán)表達還可以解決當(dāng)前許多學(xué)者所研究的集體土地所有權(quán)的主體“虛位”以及由此引發(fā)的一系列問題[11]。

周應(yīng)江認(rèn)為，土地承包經(jīng)營權(quán)的期限問題是衡量土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化水平的一項重要因素，而永久化是最佳選擇，因此土地承包經(jīng)營權(quán)未來的發(fā)展方向便是期限的長久化、永久化[12]，要使土地承包經(jīng)營權(quán)永佃化，但永佃化并不意味著存續(xù)期限的永久性，日本民法規(guī)定，永佃權(quán)期限為20年以上50年以下，設(shè)定期限長于50年的，視為50年;在意大利民法中規(guī)定的永佃權(quán)，可以是永久的，也可以附期限，所附期限不得少于20年[13]。而我國法律中規(guī)定，土地承包期為30年，到期繼續(xù)承包且承包權(quán)長期穩(wěn)定。通過與日本和意大利對比發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)行的法律中關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)期限的規(guī)定并無不適當(dāng)之處，甚至可以認(rèn)為其已經(jīng)很類似于永佃權(quán)。

總體而言，土地承包經(jīng)營權(quán)本質(zhì)上應(yīng)屬用益物權(quán)，其物權(quán)特征體現(xiàn)在土地承包經(jīng)營權(quán)是一種對世權(quán)或絕對權(quán)且以土地為標(biāo)的物，同時其內(nèi)容是直接管領(lǐng)和支配農(nóng)用地并享受獲得的利益，具有追及效力[14]。經(jīng)過物權(quán)化后的土地承包經(jīng)營權(quán)也具有明顯的優(yōu)勢，物權(quán)化的承包經(jīng)營權(quán)可以對承包經(jīng)營人的利益進行保護，進而有利于穩(wěn)定土地承包關(guān)系;并且物權(quán)化后的集體土地更容易進行管理，還可以使土地承包經(jīng)營權(quán)具有對抗第三人的效力，從而促進它的流轉(zhuǎn)。

2 土地承包期再延長30年不變的政策意義研究

自20世紀(jì)80年代初家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實行以來，黨和政府出臺了多項政策來保證農(nóng)村土地承包者能夠擁有長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)。農(nóng)地承包期長期穩(wěn)定的積極意義可以從經(jīng)濟、社會、政治及生態(tài)等4個方面來看。

2.1 經(jīng)濟意義

2.1.1 提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率及糧食產(chǎn)量 一般來說，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定會促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟水平的提高。學(xué)者Besley的研究表明，隨著農(nóng)地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性的提高，農(nóng)民對農(nóng)地的投資水平也會隨之升高[15]。因為土地的使用期限越長，農(nóng)戶得到回報的可能性越明確，投資越會活躍起來。反過來說，如果土地使用期限約定的越短，即土地的調(diào)整頻率上升，對農(nóng)戶而言土地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性降低，農(nóng)戶越不愿意進行土地投資。羅伯特將城市與農(nóng)村土地的使用期限進行了對比，點明了農(nóng)民的土地承包權(quán)要明顯弱于城市居民土地權(quán)利的現(xiàn)狀，并指出如果不對土地承包期限進行延長，農(nóng)戶在土地被拿走這種可能性的威脅下，會采取短視的方式來經(jīng)營農(nóng)田[16]。李宴認(rèn)為，繼續(xù)承包制度可以使承包地歸于最能發(fā)揮其效用的人，更有利于對土地進行長期規(guī)劃[3]。由此可見，土地承包期的延長，使得農(nóng)戶更加重視自己手中的承包地，且愿意增加對土地的長期投資，這是土地承包期再延長30年不變政策實施后，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和糧食產(chǎn)量提高的一個重要原因。除此之外，承包期的延長還會促進農(nóng)民增加在農(nóng)家肥、農(nóng)田設(shè)施上的投資。Brandt等研究指出，土地調(diào)整頻率與有機肥料投入密度呈負(fù)相關(guān)關(guān)系[17]。據(jù)楊學(xué)成等對山東省 94 個縣的3次調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，自二輪土地承包以來，農(nóng)民在自己的承包地上有著不同程度的長遠(yuǎn)性投入，同時大多數(shù)農(nóng)戶的土地肥力和土地產(chǎn)出率也呈上升趨勢[4]。

2.1.2 增強市場對土地承包經(jīng)營權(quán)的信心，促進土地市場發(fā)展 在 “延長三十年”政策正式規(guī)定之前，各界對于土地承包權(quán)的擔(dān)憂幾乎不曾間斷。但土地承包期限延長的規(guī)定一出，使得農(nóng)民對土地產(chǎn)權(quán)有了更加明確的預(yù)期，促進了農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展。尤其在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，農(nóng)民對土地價值的認(rèn)識更高，他們通過土地流轉(zhuǎn)獲得的回報也更高，有利于農(nóng)業(yè)企業(yè)與農(nóng)戶交易[18]。李明秋等認(rèn)為，農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定與長久不變，奠定了三權(quán)分置有效落實和實現(xiàn)其政策目的基礎(chǔ)，從而構(gòu)建了一套以家庭經(jīng)營為主體、多種經(jīng)營形式與之并存的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織體系[19]。陳發(fā)桂認(rèn)為，承包期長久不變，可以解決土地流轉(zhuǎn)和家庭農(nóng)場難生成過程中的阻礙，從而構(gòu)建土地市場化流轉(zhuǎn)這個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的起點和動力[20]。此外，對于那些流入土地的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體而言，延長承包期可以穩(wěn)定其預(yù)期，有利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的發(fā)展[21]。

2.2 社會意義

2.2.1 保護農(nóng)民權(quán)利不受侵害 《農(nóng)村土地承包法》中雖對發(fā)包方不得收回調(diào)整承包地這一點進行了強調(diào)，但在實踐中卻并未得到很好的落實，時常有村組織或基層政府侵害農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)象發(fā)生[22]。崔紅志認(rèn)為，中央在政策及相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)對土地承包經(jīng)營權(quán)做出明確規(guī)定的情況下，依然強調(diào)“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”，就是為了糾正基層侵害農(nóng)民權(quán)利的行為[21]。孟昭智等在對河南省農(nóng)村土地承包30年不變政策執(zhí)行情況的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，許多農(nóng)戶也認(rèn)為土地承包期再延長30年不變有限制干部隨意調(diào)地的作用，有利于農(nóng)戶保障自身權(quán)益[23]。由此可見，對農(nóng)戶來說，承包期再延長30年不變政策的實施，有利于保護其土地權(quán)利。

2.2.2 促進農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移 在我國鄉(xiāng)村，由于人多地少以及城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)間比較收益的差異，許多剩余勞動力選擇外出打工或創(chuàng)業(yè)。如果土地承包期不穩(wěn)定，外出農(nóng)戶擔(dān)心土地的調(diào)整問題，就可能影響到農(nóng)村勞動力的穩(wěn)定轉(zhuǎn)移[24]。李杰等提出，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的長期穩(wěn)定以及土地承包經(jīng)營權(quán)的延長，可以為促進農(nóng)村土地的配置以及農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移提供持續(xù)動力[25]。土地承包期延長后，地權(quán)更加穩(wěn)定，農(nóng)民不用擔(dān)心土地調(diào)整帶來的威脅，在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)以后，農(nóng)村的剩余勞動力便可以順利向外轉(zhuǎn)移。陳會廣等研究認(rèn)為，土地承包權(quán)益的概念包含社會保障功能，承包經(jīng)營制度為轉(zhuǎn)移就業(yè)的農(nóng)村勞動力提供了一種最后的保障，農(nóng)民進能外出打工、退能回家種田，從而對農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移有著防護性的作用[26]。

2.3 政治意義

農(nóng)地承包期的長久穩(wěn)定也有利于為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略奠定堅實的基礎(chǔ)。農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興的主體，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)在愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人手中方可實現(xiàn)其價值[27]。再延長30年這項重大決策，符合廣大基層干部和農(nóng)民群眾的期待，順應(yīng)了社會實踐發(fā)展需要，為鄉(xiāng)村振興奠定了長效制度保障。這項政策的明確，可以使億萬農(nóng)戶吃上定心丸，從而能夠更加強而有力地推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的進程[28]。彭海紅認(rèn)為，穩(wěn)定土地承包關(guān)系、延長土地承包期，體現(xiàn)了黨和國家尊重農(nóng)民意愿、發(fā)揮農(nóng)民作用、維護農(nóng)民利益的初衷。承包權(quán)的穩(wěn)定，推進了農(nóng)村土地制度改革的深化，并成為鄉(xiāng)村振興的重要支撐[29]。

2.4 生態(tài)意義

農(nóng)地承包期的長久穩(wěn)定有利于生態(tài)環(huán)境改善。資源配置質(zhì)量的高低受到產(chǎn)權(quán)制度的影響。在不同產(chǎn)權(quán)制度的影響下，人們對待資源的使用方式也會有所不同，進而導(dǎo)致資源配置效果不同[30]。伍新木等采用理論與實證相結(jié)合的方式，在研究中設(shè)立一系列關(guān)于生態(tài)環(huán)境的指標(biāo)，分析了自新中國成立以來我國土地制度和政策的變遷對耕地的生態(tài)以及對農(nóng)民行為的影響，最終發(fā)現(xiàn)制度與耕地的數(shù)量和質(zhì)量有著密切關(guān)系，且政府的一些行為以及農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)狀況會通過農(nóng)民的生產(chǎn)方式，進而影響到生態(tài)環(huán)境[31]。張振環(huán)等研究發(fā)現(xiàn)，土地承包期的延長，能夠在當(dāng)前的承包經(jīng)營制度下提高農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)效率，進而可以促進耕地生態(tài)環(huán)境的持續(xù)發(fā)展[32]。何格等則從耕地保護機制的方向出發(fā)，最終得出耕地保護補償機制需要完善且健全的制度環(huán)境來作為基礎(chǔ)的結(jié)論[33]。

3 土地承包期再延長30年不變政策存在的主要問題研究3.1 人口變化導(dǎo)致的分配公平問題

自古以來，“不患寡而患不均”在我國農(nóng)民的思想中根深蒂固，農(nóng)民們一直在追求如何均等地占有土地[34]。解放后的土地改革廣受歡迎的一個主要原因，就是滿足了農(nóng)民平均占有土地的要求。經(jīng)過了30年的人民公社這段歷史，一種集體土地成員權(quán)意識在農(nóng)民心中扎根，因為土地屬于集體，所以歸屬于集體的每位成員——包括現(xiàn)在和將來出生的，都對集體土地享有均等的所有權(quán)[35]。而在20世紀(jì)80年代的土地承包中，平均分配承包地的做法又再一次強化了農(nóng)民們認(rèn)為土地應(yīng)當(dāng)均等分配的認(rèn)知。在這種認(rèn)知下，農(nóng)民在談及承包地時往往不是首先想到如何提高土地利用效率，而是如何去公平地配置土地資源，這就是農(nóng)村土地頻繁調(diào)整的思想根源。

盡管當(dāng)前是依據(jù)現(xiàn)有的人口、土地和生產(chǎn)力狀況作為基礎(chǔ)來確定土地承包方案的，但各種因素在30年這么長的一段時間內(nèi)會發(fā)生相當(dāng)大的變動。人口的增減、社會經(jīng)濟環(huán)境的變遷（如交通、工業(yè)開發(fā)、城鎮(zhèn)建設(shè)等對耕地的占用）、自然環(huán)境的變動（如災(zāi)害的影響）等均會對承包土地的穩(wěn)定性造成影響[36]。過長的承包期由于不能按人口變動進行地權(quán)調(diào)整，可能導(dǎo)致集體成員間的不公平性更加突出[37]。李俊認(rèn)為，“增人不增地，減人不減地”這項政策是以穩(wěn)定農(nóng)地利用關(guān)系作為其根本目的，是在農(nóng)村治理的需求下已經(jīng)達成的一項“表面共識”，但這一政策并沒有對通過調(diào)整土地來實現(xiàn)公平價值功能這點進行根本上的否定，只是從農(nóng)村治理的角度來看，為了避免因土地調(diào)整而產(chǎn)生的治理困難，只能選擇犧牲土地分配的公正性;但并沒有因該政策的實施就有效解決了其潛在的問題，反而使得實踐中農(nóng)地調(diào)整所具有的制度優(yōu)勢再次隱性地得到了重視[38]。

3.2 社會保障問題

在我國農(nóng)村，土地除了可以作為最基本的生產(chǎn)要素發(fā)揮效用外，對于一些經(jīng)濟薄弱地區(qū)的農(nóng)民來說土地可以提供生存保障的功能，對于相當(dāng)比例的農(nóng)民工和兼業(yè)農(nóng)戶的就業(yè)方面起到了最低風(fēng)險保障作用，對于那些體弱多病或孤寡的老人來講，在生活及養(yǎng)老等方面還具有一定程度上的保障作用。涂瓊理等在浙、贛、桂三省的農(nóng)戶調(diào)查中表明，947%的農(nóng)戶對種田可以為基本生活提供最后保障這種說法持贊同意見[6]。在土地承擔(dān)著保障功能的情況下，土地承包期再延長30年對無地和少地農(nóng)民的傷害可能是巨大的。與此同時，無地農(nóng)民的數(shù)量也隨著30年不變政策的延續(xù)而增加。一項關(guān)于河北的調(diào)查研究中顯示，在調(diào)查總數(shù)中無地農(nóng)民占比達10.02%[39]。而在另一項對華南地區(qū)的調(diào)查中，無地人口占比則高達43.6%[40]。有學(xué)者認(rèn)為，若再不進行土地調(diào)整，就有可能造成部分農(nóng)民無地?zé)o崗的危險局面，這些農(nóng)民可能會影響農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展[41-42]。喬立娟等對河北省的調(diào)查結(jié)果顯示，當(dāng)前無地農(nóng)民存在以下幾個方面的問題：一是與有地農(nóng)民相比，生活水平普遍低下;二是無地農(nóng)民大多為婦女和兒童，就業(yè)困難，收入較低;三是社會保障水平較低[43]。在部分地區(qū)還出現(xiàn)了無地農(nóng)民種田無地、就業(yè)無崗、低保無份的尷尬局面。

3.3 集體產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵模糊問題

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)可被定義為在一定的社區(qū)邊界及環(huán)境約束下，由集體成員聯(lián)合組成的決策組織，按一定的制度規(guī)范在對共有資產(chǎn)配置中形成的各項權(quán)利集合[44]。有學(xué)者提出，集體所有、農(nóng)戶承包體制雖然實現(xiàn)了家庭經(jīng)營和集體成員土地權(quán)利的回歸，帶來農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)積極性的高漲和農(nóng)產(chǎn)品的增長，但作為被動應(yīng)對改革而形成的制度安排，也存在著集體產(chǎn)權(quán)和集體成員權(quán)利模糊、權(quán)利主體不明的弊端[45-46]。不少農(nóng)戶存在土地既然是集體所有，自家人口增多，就應(yīng)當(dāng)多分土地的觀念，進而對“增人不增地，減人不減地”政策提出反對意見。土地承包期再延長30年，如何從集體產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵上作出有力的闡釋，也是理論和政策實踐中面臨的重要挑戰(zhàn)。

4 農(nóng)戶對土地承包期再延長30年不變政策的意愿差異及原因4.1 農(nóng)戶的意愿差異

關(guān)于農(nóng)戶對土地承包期再延長30年不變政策的意愿問題，許多學(xué)者做了不同的調(diào)查。關(guān)于1999—2001 年17個省的調(diào)查結(jié)果表明，表示自己贊同土地承包期延長政策的農(nóng)戶占比高達66.4%，而明確表示不贊同的農(nóng)戶僅有 10.6%[47]。貴州省湄潭改革試驗區(qū)在進行農(nóng)地承包期延長50年試驗之前，先對縣內(nèi)15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行了隨機入戶調(diào)查，結(jié)果在接受調(diào)查的305戶農(nóng)戶中，贊成50年及以上的農(nóng)戶占比達60.65%，贊成30年的占比達14.10%，贊成30年以下的占2525%[48]。牛海鵬等以河南省焦作市為例，調(diào)查了農(nóng)戶對不同土地承包權(quán)調(diào)整模式的選擇取向。結(jié)果顯示，受訪農(nóng)戶中選擇最少的是3～5年調(diào)整模式，僅占7.79%;選擇最多的是長久不變調(diào)整模式，為5455%;選擇5～10年、10～20年、30年調(diào)整模式的分別占11.26%、1471%、11.69%，這三者合計總數(shù)為 37.67%，這表明農(nóng)戶總體上是希望土地承包期限延長的態(tài)度[49]。但也有一些學(xué)者通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，仍有相當(dāng)一部分受訪農(nóng)民反對“增人不增地，減人不減地”的制度，這說明穩(wěn)定承包關(guān)系 30 年不變并沒有達到原有的政策預(yù)期[50]。在對湖北等省的調(diào)查中，不贊成“增人不增地，減人不減地”制度的受訪農(nóng)戶占54%，贊成“增人不增地，減人不減地”制度的受訪農(nóng)戶僅占25%[51];對浙江省的調(diào)查結(jié)果顯示，完全贊同“增人不增地，減人不減地”受訪者的比例僅有11.11%，與基本贊成受訪者的比例加起來也只有30.15%，反對和不贊成的受訪者比例有50.15%，而且其中堅決反對該政策的受訪者有 12.15%[52];在對陜西、吉林、四川、河北、江蘇、福建等6省118村2 212戶的調(diào)查中，對中央土地承包期再延長30 年不變政策持支持態(tài)度的農(nóng)戶占比為32%，持中立態(tài)度的占5.2%，持反對態(tài)度的占62.8%[53]。在上述調(diào)查結(jié)果中顯示出來的農(nóng)民對于中央政策合理性持有的態(tài)度和意見，明顯與中央政府一直以來強調(diào)的“地權(quán)穩(wěn)定”政策本意之間存在不小的矛盾沖突。由此可見，農(nóng)戶對于土地承包期再延長30年的支持與否意愿差異比較大。

4.2 農(nóng)戶意愿差異的影響因素

關(guān)于影響農(nóng)戶政策意愿的因素，結(jié)合過去學(xué)者對農(nóng)戶意愿的研究與分析，可以從正反2個方面進行分析討論。

4.2.1 正向因素

4.2.1.1 可以進行長期投入，增加產(chǎn)量 劉靜等在對黑龍江富?？h某村的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶認(rèn)為土地承包期的再延長，有利于自己對土地進行長期規(guī)劃，能夠保證長期收入，所以愿意支持土地承包再延長的政策[54]。河南省農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查隊在1999年對河南省二輪延包的調(diào)研中指出，絕大部分農(nóng)民是贊成和擁護延包政策的。對農(nóng)民而言，延包政策就是給他們的一劑“定心丸”，能有效促進農(nóng)戶自覺增加對土地的投入，并增強農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁力量，不斷完善和修固農(nóng)田水利等農(nóng)地設(shè)施;而一旦產(chǎn)量上升、經(jīng)濟利益增加，農(nóng)戶自然對政策更加支持[55]。

4.2.1.2 對市場有穩(wěn)定的預(yù)期 土地承包關(guān)系長久不變的重要目標(biāo)是在市場化改革進程中最大程度地實現(xiàn)農(nóng)民經(jīng)濟利益[56];土地承包期的再延長，穩(wěn)定了農(nóng)民的預(yù)期，進而可以促進土地流轉(zhuǎn)，激活土地流轉(zhuǎn)市場[57]。土地承包期的再延長，還可以增加土地市場的活力，使農(nóng)戶對土地市場有更加穩(wěn)定的預(yù)期，有利于其增加經(jīng)濟利益，這是促使農(nóng)戶支持土地承包再延長政策的重要因素。

4.2.1.3 村干部行為 Brandt等研究表明，村干部的行為對農(nóng)村土地制度是存在一定影響的[58-59]。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為了實現(xiàn)計劃生育、農(nóng)業(yè)稅費收取等一些非農(nóng)地政策目標(biāo)，并且能夠在短期內(nèi)大幅度地提高政績，經(jīng)常性進行土地調(diào)整，并在土地調(diào)整過程中具有一定的行為偏好，以期最大限度地滿足自身利益，并在此過程中為“權(quán)力尋租”創(chuàng)造了條件。村干部或鄉(xiāng)村利益共同體可能會想方設(shè)法獲得土地調(diào)整的收益。而通過調(diào)整所獲得的收益來源往往是農(nóng)戶在土地上損失的收益，無法再次落回農(nóng)民手中。這種通過調(diào)整土地來 以權(quán)謀私的行為，不僅是侵犯農(nóng)民土地權(quán)益的表現(xiàn)，而且極易導(dǎo)致村干部的腐敗，正因如此，很多地方的農(nóng)村都存在一些由于土地調(diào)整而導(dǎo)致的干部與農(nóng)戶之間產(chǎn)生矛盾的事件[60]。同時，也有一些干部認(rèn)為家庭承包經(jīng)營是與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)模經(jīng)營呈對立狀態(tài)的，他們認(rèn)為家庭承包經(jīng)營規(guī)模較小、地塊分割零碎，因此不利于農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化和規(guī)模經(jīng)營，也不能適應(yīng)未來的國際競爭。這種認(rèn)識上的偏差必然會造成一些失當(dāng)行為產(chǎn)生，從而導(dǎo)致部分侵害農(nóng)民土地權(quán)益的行為屢屢發(fā)生[61]。村干部對土地承包經(jīng)營的認(rèn)知有所偏差，且出現(xiàn)了違反政策私自調(diào)地的現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)民的自身利益遭到損害，在這種農(nóng)民自身土地承包權(quán)益得不到保障的情況下，農(nóng)民自然對土地的調(diào)整持反對意見，從而導(dǎo)致其傾向于支持承包期的再延長。

4.2.2 反向因素

4.2.2.1 家庭人口的變動 在中南財經(jīng)政法大學(xué)對7個省的調(diào)研中，有49.80%的農(nóng)戶認(rèn)為承包地的調(diào)整問題是農(nóng)村土地承包法施行以來最主要的一個問題。而有些集體成員認(rèn)為，在當(dāng)前的承包制度下，新增人口無法獲得調(diào)整土地，同時又無法對已經(jīng)承包的土地進行調(diào)整，使他們對“增人不增地，減人不減地”這項政策感到不滿，這說明法律規(guī)范與現(xiàn)實需求有所沖突，產(chǎn)生了一種緊張關(guān)系。由于一些地方在第二輪承包期延長時沒有進行重新調(diào)地，中間又過了幾十年，家庭與家庭之間的人均土地占有量就會相差很大，再加上現(xiàn)在承包權(quán)的物權(quán)化以及土地收益的提高等因素，那導(dǎo)致一些人多地少的家庭有強烈的重新分配土地的意愿[38]。由此可見，由于土地承包期再延長的政策，使得農(nóng)戶家中人口出現(xiàn)變動時無法按照變動的實際情況進行土地的調(diào)整，從而造成了其對政策的不滿。

4.2.2.2 農(nóng)民缺少社會保障 在目前條件下，農(nóng)村人口唯一且核心的生存資源就是土地，除此之外農(nóng)民幾乎沒有其他保障措施，因此土地的社會保障功能還無法被取代。但在承包期延長政策實行過程中，沒有針對保護農(nóng)民社會保障福利的法律法規(guī)，導(dǎo)致許多農(nóng)戶的社會保障并沒有得到有效保護，其土地承包權(quán)益嚴(yán)重受損[62]。土地承包期政策雖進行了實施，但農(nóng)戶的社會保障問題沒有得到解決，使其對再延長的政策產(chǎn)生抵觸情緒。

5 對土地承包期再延長30年政策的建議

5.1 尊重地方意愿，發(fā)揮村民自治的主動性

農(nóng)業(yè)稅的取消使得承包地的資產(chǎn)價格更加突顯，擁有土地就意味著現(xiàn)實的或潛在的經(jīng)濟利益，農(nóng)戶會更加在意自己是否能夠分到承包地。從另一方面來看，農(nóng)村的社會保障體系并未完全構(gòu)建，承包地對農(nóng)民來說依然承擔(dān)著基本的生存保障功能。為完善發(fā)展鄉(xiāng)村治理體系，有效促進鄉(xiāng)村振興，須要實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民之間的良性互動，從而達到協(xié)同共治基層農(nóng)村事務(wù)的目的[63]。在農(nóng)村保障體系不完善的情況下，要考慮地方和村民的需求，尊重地方創(chuàng)造，遵循村民自治。崔紅志提出，在二輪承包期到期之前，土地是否進行調(diào)整、確定調(diào)整就如何進行調(diào)整這些問題，要充分尊重群眾的意愿，將這些問題由集體經(jīng)濟組織成員一同進行解決[21]。確定調(diào)整土地后，可以遵循大穩(wěn)定、小調(diào)整的原則，在充分商量后，由集體統(tǒng)一調(diào)整。

5.2 完善農(nóng)村社保體系，加強非農(nóng)就業(yè)培訓(xùn)

農(nóng)村人口的增加會導(dǎo)致人地矛盾的激化。對一些人多地少且非農(nóng)化程度低的村來說，土地是必不可少的生活保障。為保障收入較低的家庭，應(yīng)持續(xù)健全與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)村社會保障體系。同時，加強對外出打工農(nóng)業(yè)勞動力就業(yè)技能的培訓(xùn)，完善培訓(xùn)與就業(yè)一體化的社會機制，建立健全資源協(xié)同共享機制。最后，在城鎮(zhèn)層面建立與農(nóng)民工技能培訓(xùn)和農(nóng)村社保體系相配合的公共服務(wù)體系[64]，提升城鎮(zhèn)作為區(qū)域經(jīng)濟中心的資源整合能力，有效推動新型城鎮(zhèn)化不斷深入。

5.3 優(yōu)化農(nóng)地配置政策機制，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營

為解決人地矛盾問題，保障無地少地農(nóng)民的土地權(quán)益，應(yīng)在充分尊重村莊自治的前提下，優(yōu)化農(nóng)地配置的政策機制，包括通過集體保留機動地、農(nóng)地整治新增土地保障無地農(nóng)民承包權(quán)益[65];鼓勵承包地的流轉(zhuǎn)及互換，促進承包地的集中經(jīng)營[66];創(chuàng)新承包地有償退出機制[67];保障女性合法的土地權(quán)益等[68]。同時社會各方也要積極推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，鼓勵和支持農(nóng)業(yè)勞動力參與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售與服務(wù)部門等方面，營造多渠道就業(yè)的新局面。

5.4 推動確權(quán)確股及合作經(jīng)營，配套股權(quán)流轉(zhuǎn)機制

當(dāng)前，農(nóng)戶對農(nóng)地賦予了生活保障效用、提供就業(yè)效用、直接受益效用的意義，而發(fā)達的地方經(jīng)濟能夠有效降低農(nóng)戶對農(nóng)地的這種依賴，并加強農(nóng)戶對集中規(guī)模經(jīng)營的需要。在這種情況下，為了更加切合農(nóng)村實際，真正體現(xiàn)公平原則，有效解決農(nóng)業(yè)經(jīng)營過程中因農(nóng)地承包帶來的利益分配矛盾，實現(xiàn)公平和效率之間的平衡，在下一輪承包中大力推動確權(quán)確股和合作經(jīng)營、配套股權(quán)流轉(zhuǎn)機制應(yīng)該成為重要的選擇之一。確權(quán)確股不確地更多體現(xiàn)的是對土地收益進行分配，通過村民會議民主決定集體人口分配租金和經(jīng)營分紅，維護村民作為集體一員的權(quán)益，能夠有效緩解由于土地調(diào)整可能引發(fā)的矛盾[69-70]。同時，鼓勵股份在一定條件下（如村民集體同意）流轉(zhuǎn)，加強農(nóng)地股權(quán)管理，使之成為優(yōu)化農(nóng)地經(jīng)營、強化農(nóng)地承包關(guān)系、保護農(nóng)民土地承包權(quán)益的市場化選擇[71]。

5.5 改進和完善現(xiàn)行法規(guī)，監(jiān)督政策執(zhí)行情況

在土地承包期再延長30年的政策執(zhí)行過程中，應(yīng)不斷完善和改進現(xiàn)行法規(guī)，并對政策的執(zhí)行情況進行監(jiān)督，避免出現(xiàn)因政策未按規(guī)定執(zhí)行，而導(dǎo)致農(nóng)民利益受損的情況。政府應(yīng)改進和完善現(xiàn)行法規(guī)，遵循“以國家法律、法規(guī)和政策為依據(jù)，以穩(wěn)定為前提，以大多數(shù)群眾基本滿意為標(biāo)準(zhǔn)”的指導(dǎo)思想，以及堅持穩(wěn)定，堅持民主、公開、公平、公正，堅持依法辦事，堅持實事求是的原則[72]。曲福田等提出，承包期再延長30年不變是一項時間長且?guī)в幸欢ǚ€(wěn)定性的政策，因而在具體的執(zhí)行上不可能一蹴而就，政府部門有責(zé)任對政策執(zhí)行情況進行全面把握，以便及時糾正工作偏差[73]。

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